النزوح الداخلي ظاهرة منتشرة ومستمرة في أفغانستان إذ يعاني ما يزيد على 76% من الشعب الأفغاني من النزوح، وفقاً للجنة الدولية للصليب الأحمر. واعتباراً من نهاية شهر يونيو/حزيران 2012، قُدر عدد النازحين داخلياً المُبلغ عنهم بحوالي 400000 شخص، وهو الرقم الذي يستعصي على التغيير والذي لا يتضمن كل من نزحوا جراء الكوارث الطبيعية والنازحين داخلياً المشردين في المناطق الحضرية والنازحين داخلياً الذين لا يمكن تقديرهم لأسباب أمنية أو نظراً لعدم الوصول إليهم، أما الأعداد الحقيقية فُنظر إليها على أنها أعلى من ذلك بكثير. والمعلوم أيضاً أن عدد السكان من النازحين داخلياً يتزايد تزايداً كبيراً، مما يعكس الزيادة المستمرة في انعدام الأمن عبر المناطق الكبرى من الدولة. ومع دخول أفغانستان المراحل النهائية من التخطيط للمرحلة الانتقالية والمنتظر استكمالها بحلول عام 2014، مع ما يصاحب ذلك من انسحاب للقوات العسكرية الدولية، يُحتمل أن تزيد الشكوك حول التأثيرات السياسية والاجتماعية والاقتصادية للانتقال من وتيرة النزوح الداخلي، خاصة إذا لم تتحسن الظروف الأمنية على المدى القريب.
يؤكد البحث الجديد[1] الذي أجراه المجلس النرويجي للاجئين ومركز رصد النزوح الداخلي التابع له أنَّ النازحين داخلياً يشكلون واحدة من أكثر الجماعات استضعافاً في المجتمع الأفغاني، مع انفلات الكثيرين من شبكة الاستجابة الخاصة بالحكومة الأفغانية والمجتمع الدولي نظراً لتعددية الحواجز المعقدة التي تمنع الاستجابة وتحقيق الحلول المستدامة. وقد اتضح ذلك بشكل كبير خلال أزمة شتاء 2011/ 2012 التي أثارت فيها وفاة مائة رضيع وطفل على الأقل في مستوطنات النازحين داخلياً غير الرسمية في كابول الاهتمام الإعلامي واسع النطاق. هذه الأسر من النازحين داخلياً الحضريين الواضحة للغاية، والتي تعيش على أعتاب مجتمع الإغاثة الدولية، تلقت الإغاثة والاهتمام في وقت غاية في التأخير وحثت الفاعلين الوطنيين والدوليين على حدٍ سواء لتقييم كيفية إنجاز الحماية المحسّنة للنازحين داخلياً في أفغانستان على وجه السرعة وضمان تلقيهم لأفضل مساعدة.
وحتى الآن، اقتصرت استجابة الحكومة على معارضتها للاندماج المحلي أو التوطين في مكان آخر، وكذلك على عزوفها عن الاعتراف ببعض جماعات النازحين داخلياً، خاصة من يعيشون في البيئات الحضرية. ومع تبني السياسات التي تمنع النازحين داخلياً من الحصول على المساعدة في أماكن لجوءهم، فإن هناك عجز جماعي عن حماية حقوقهم الواردة بالمعايير التوجيهية الخاصة بالنزوح الداخلي[2]. وفي نفس الوقت، يتفق أغلب المحللين على أن الطبيعة اللامركزية للدولة الأفغانية تجعل من الصعب على الحكومة مساعدة النازحين داخلياً في المناطق الريفية أو النائية من الدولة، هذا إلى جانب تسهيل الحلول المستدامة بالنسبة لهم. ومع اقترانها بالتحديات المستمرة في تصنيف النازحين داخلياً عبر أفغانستان نظراً للبيئة الأمنية التي ينحصر فيها، تندرج الاستجابة الوطنية والدولية على النزوح الداخلي ضمن المعايير الممثلة في المبادئ التوجيهية، ليُترك بذلك الآلاف من المعدمين دون مساعدة وحماية.
الصكوك الوطنية للنازحين داخلياً
كجزء من التزام الحكومة برسم السياسة الوطنية حول النزوح الداخلي، باشرت وزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن عملية سياسية بهدف إنجاز صك وطني يضمن حماية ومساعدة النازحين داخلياً عبر جميع مراحل النزوح وفي كافة أنحاء أفغانستان. والأمر المهم الملاحظ أن الوزارة أعلنت عن نيتها لصياغة سياسة شاملة تقرّ وتعكس الدور الأساسي للحكومة الأفغانية ومسؤوليتها تجاه منع النزوح ومساعدة وحماية جميع النازحين داخلياً خلال النزوح وللمساعدة في إيجاد الحلول المستدامة المناسبة. وتتضمن هذه الالتزامات الأهداف الرامية نحو ضمان اكتساب الوزارة للإمكانيات المؤسسية الضرورية للإشراف على تنسيق النازحين داخلياً المحسّن وآليات الاستجابة على المستوى الوطني والإقليمي.
كما تُظهر التجربة أنَّه يمكن للسياسات الوطنية حول النزوح الداخلي أن تعمل كأدوات نافعة للحكومات لضمان حقوق النازحين داخلياً. ويمكن لها ضمان أن يساعد التخطيط الأفضل في منع حدوث مزيد من النزوح وللاستجابة لمن نزحوا بالفعل. ففي كولومبيا، على سبيل المثال، وقبل تبني التشريع الخاص بالنازحين للمرة الأولى عام 1997، استجابت الحكومة الكولومبية للنزوح القسري على أساس مخصص غير فعال. وفي المجمل، أُوليت المشكلة أولوية منخفضة للغاية وأُعطيت القليل من الأهمية ضمن المجال العام الكولومبي. وعلى الرغم من وجود بعض أوجه القصور في تنفيذ القانون الكولومبي رقم 387 لعام 1997، عُدّ هذا القانون نقطة مهمة، حيث سلط الاهتمام اللازم على مشكلة النزوح الداخلي في كولومبيا وأقرّ بالاحتياجات الخاصة للمساعدة والحماية للنازحين داخلياً وقدم إطار عمل ثابت للحماية من خلال الإقرار بأهمية المنهج القائم على الحقوق تجاه الاستجابة للنزوح ووضع مقومات مؤسسية وطنية تناط بها مسؤولية مساعدة وحماية النازحين داخلياً.
كما تُعدّ الصكوك الوطنية أيضاً أدوات مهمة للحكومات الساعية لتسهيل التعاون عبر الحكومات وخارجياً مع الفاعلين الوطنيين والدوليين الأخرين. وفي أفغانستان، حيث ناضل الفاعلون الإنسانيون والإنمائيون الدوليون كثيراً لتوفيق الجهود في دعم النازحين داخلياً، يوفر وجود صك وطني حول النزوح الداخلي لوزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن وسائل مهمة لتعزيز التعاون الفاعل مع هؤلاء الفاعلين ولدعم التنسيق بينهم. وربما الأكثر أهمية لأفغانستان هو أن الصك الوطني يقدم فرصة للحكومة للمساعدة في ضمان أن تكون الاستجابة للنازحين داخلياً استجابة مخصصة لمعالجة خصوصيات سياق النزوح في أفغانستان، ولذلك، فهي مخصصة للتوزيع والاستخدام الأكثر مناسبة وفاعلية للموارد.
حس الملكية والاستشارات الوطنية
تعد الإشارة القوية من جانب الحكومة الأفغانية إلى رغبتها في رسم سياسة حول النزوح الداخلي وطلب الدعم الدولي لتحقيق هذا الهدف خطوة يرحب بها. لكن كما الحال غالباً في أفغانستان عادة ما تستند الفجوة بين السياسة والممارسات إلى العملية التي يُتوصل بها إلى السياسة. وقد كانت ورشة العمل الاستشارية الوطنية التي عُقدت على مدار يومين (14-15 يوليو/تموز) والتي استضافتها وزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن في العاصمة الأفغانية كابول حول وضع سياسة وطنية للنازحين داخلياً مؤشراً واعداً لالتزام الحكومة تجاه العملية السياسية التي يسود الشعور بمليكتها وطنياً. وهي كذلك اعتراف بضمان عملية استشارية، يتم من خلالها تحديد محتوى السياسة الأفغانية تجاه النازحين داخلياً، خاصة تلك التي تضع النازحين داخلياً في قلب العملية وتصغي إلى آرائهم. كما أكد المقرر الخاص للأمين العام للأمم المتحدة المعني بحقوق الإنسان للنازحين داخلياً، د. تشالوكا بياني، في الخطاب الذي ألقاه في ورشة العمل على ضرورة وجود الحس القوي بالملكية الوطنية والاستشارات الهادفة.
وتواجه الحكومات الوطنية الراغبة في التعامل مع النزوح الداخلي من خلال إطار عمل سياسي بعض العوائق الخاصة بوضع هذه السياسات وتنفيذها. وبصورة حتمية، فإن قوى وتأثيرات النزوح تختلف بصورة واسعة عبر أنحاء الدولة، بين البيئات الحضرية والريفية وضمن الأقاليم. ودون الاستمرار في السعي الهادف والشامل لجميع الفاعلين على مستوى الأقاليم والمقاطعات، فلن يكون ممكناً تحديد نطاق الصك المتصور ولا القضايا الأساسية التي على الصك التعامل معها، فقد تختلف تلك الاستشارات اختلافاً كبيراً في مختلف النواحي. وفي أفغانستان، ستكون هذه استشارات صعبة التنفيذ نظراً لتباين وجهات نظر الجهات الوطنية، فيما يتعلق بتعريف النازحين داخلياً والخطوط الغائمة الفاصلة بين الهجرة والنزوح والعدد الكبير للاجئين العائدين غير القادرين على التوطين في أماكنهم الأصلية وندرة الأرض الصالحة للحياة والتحديات التي تفرضها إجراءات توزيع الأراضي والخيارات القليلة للحلول المستدامة في وقت لا يزال يتسم بانعدام الأمن.
وكان لهذه القضايا صدى قوي لدى العديد من المشاركين في ورشة العمل التي عقدت في كابول في يوليو/تموز 2012 التي تمحورت حول سياسات النازحين داخلياً حيث تم التأكيد على مبدأ المسؤولية والملكية الوطنيتين كشرط لازم لوضع وصياغة وتنفيذ أي سياسة تتعلق بالنازحين داخلياً في المستقبل. وتم الإقرار بأن إجماع الآراء حول هذه القضايا سيكون معياراً مهماً لوزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن لقياس مدى تقدمها عند وضع السياسة. ومن أجل تحقيق هذا الإجماع، فسيتعين أن يمتد التشاور الشفاف فيما وراء مستوى السلطات الوطنية والإقليمية والبلدية لتضمين النازحين داخلياً والمجتمعات المضيفة أنفسها، علاوة على المجتمع المدني الوطني والفاعلين الإنسانيين والإنمائيين الدوليين، بما فيها الجهات المانحة.
وللتوصل إلى سياسة يمكن اعتبارها ذات صلة وحاصلة على دعم جميع الجهات المعنيّة، فسيتعين قيادة إعدادها على نحوٍ وطني. والواضح من التجارب السابقة أن البصمة الدولية في وضع السياسة إذاكانت أقوى من اللازم فستقود سريعاً إلى تدهور الإحساس بالملكية الوطنية وسينتج عنها سياسة ستناضل من أجل التنفيذ الفعال. ويجب دعم الملكية الوطنية لسياسة النازحين داخلياً خلال العملية. ومن أجل تعزيز أحساس الملكية الوطنية، فمن اللازم ضمان أن تقدم جميع الوزارات المعنية والحكومة الأفغانية نفسها الدعم للعملية.
خطوات مهمة
مع تبني وزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن لهذه العملية الوطنية الخاصة بسياسة النازحين داخلياً ودفعها قدماً نحو الأمام، هناك عدد من الخطوات المهمة التي ستحدد جودة الصك الوطني الناتج عنها وأيضاً قدرتها على الاستمرار على المدى البعيد أثناء تنفيذها.
- عملية الاستشارات الحقيقية: يجب أن يُقاد وضع سياسة النازحين داخلياً وطنياً من خلال استشارة عدد مختلف من اصحاب المصلحة المعنيين. ولكي تكون العملية شاملة وشفافة، فإنه يلزم بناؤها على الاستشارات الواسعة، وذلك على المستويات الوطنية والإقليمية والبلدية. فدون هذه الاستشارات الواسعة، ستفتقر السياسة للشرعية والصلة والمساءلة. وفي ورشة عمل الوطنية لأصحاب العلاقة المعنيين التي عُقدت في يوليو/تموز 2012 حول العملية، ظهر زخم قوي يدفع هذه العملية الاستشارية. ومن أجل الحفاظ على هذا الزخم، فإنه يمكن إصدار وتوزيع نشرة حول العملية وحول التزام الحكومة تجاه عملية شاملة وشفافة، وذلك بصورة متوسعة من أجل رفع مستوى الاهتمام في أفغانستان بالعملية المتعلقة بسياسة النازحين داخلياً.
- بناء القدرات: ستقود وزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن عملية سياسة النازحين داخلياً. ومن أجل توسيع الملكية الوطنية لعملية السياسة ولإجراء الاستشارات الهادفة، لا بد من منح الوزارة القدرة اللازمة، وهي بدورها تحتاج إلى دعم أصحاب الجهة المعنيين الوطنيين والدوليين من خلال إنشاء المؤسسات الخفيفة مثل الأمانة العامة أو لجنة استشارية بين الوزارات أو لجنة استشارية مؤلفة تأليفاً جيداً.
- ضمان المسؤولية الأساسية للحكومة: في حين أنه يمكن للفاعلين الوطنيين والدوليين الأخرين تقديم التسهيلات الفنية لدعم وزارة شؤون اللاجئين والعودة إلى الوطن، لا يجب أن يقصد هذا الدعم أن يزيح عن الحكومة مسؤوليتها الأساسية لوضع سياسة النازحين داخلياً، إذ يُعدّ سن القوانين ووضع السياسات مهاماً سيادية بالأساس.
- احتياجات وخطط وآليات الاستشارات: تحقيقاً للشفافية والمساءلة، يتعين على الوزارة المسؤولة وضع الخطط والآليات التي تشير إلى احتياجات الاستشارات مع تحديد جدول زمني مناسب لها. وبصورة خاصة، يجب أن تنص هذه الآليات الاستشارية على الملاحظات من أجل الفاعلين على مستوى الأقاليم والبلديات. وبالإضافة إلى السلطات على كافة المستويات، فإنه يلزم أن تتضمن هذه المجتمع المدني الوطني والمنظمات والفاعلين الإنسانيين والإنمائيين، بما فيها الجهات المانحة، ومؤسسات القطاع الخاص ذات الصلة، وأخيراً وليس أخراً، المجتمعات المتأثرة بالنزوح والمجتمعات النازحة.
- أصوات النازحين داخلياً: يجب وضع الأشخاص النازحين داخلياً في قلب العملية، مع ضرورة اعتبار وجهات نظر المجتمعات الأخرى المتأثرة بالنزوح، خاصة المجتمعات المضيفة. وسيضمن ذلك أن تعكس السياسة الحقائق المختلفة للنزوح عبر الأقاليم في أفغانستان.
- بناء قاعدة معرفية: يجب أن تعكس سياسة النازحين داخلياً الحقائق، وبذلك تعتمد على توافر المعلومات. وللتقييم المناسب للثغرات الموجودة في الجوانب المعرفية أهميته من أجل البدء في البحث المستهدف. ويجب كذلك أن تراعي الحكومة الصفات الرئيسية الجديدة لوضع النزوح في أفغانستان للكشف عن المعلومات المهمة بخصوص أعداد ومواقع النازحين داخلياً والأسباب المختلفة للنزوح في أفغانستان وأنماط النزوح وشواغل الحماية والاحتياجات الإنسانية، إلى جانب إمكانيات الحلول المستدامة. وتوضح التجربة المستقاة من عمليات صنع السياسات الأخرى أن لتحديد السمات الرئيسية أهميته في رفد عملية السياسة بالمعلومات اللازمة.
- البناء على الأنشطة الحالية: لا يعني غياب سياسة النازحين داخلياً في أفغانستان أنه لا توجد جهود حالية لمساعدة وحماية النازحين داخلياً عبر البلاد. وعند وضع سياسة النازحين داخلياً، فسيكون من المهم الاستناد إلى رسم خطة لأصحاب المصلحة المعنيين وأنشطتهم.
- التعامل مع الجماعات المعادية للحكومة: تستدعي الحقائق في أفغانستان أيضاً اتخاذ منهج عملي لإنشاء قناة استشارات رسمية مع الجهات المعادية للحكومة والتي تسيطر على المنطقة التي فرّ إليها النازحون داخلياً أو استوطنوها. فالسياسة الوطنية إن أغفلت هؤلاء النازحين داخلياً سترسل الإشارة الخاطئة فيما يتعلق بمسؤولية الحكومة الأساسية لمساعدة كافة النازحين داخلياً عبر أفغانستان وحمايتهم. وعلى أي حال، فإن المبادئ الإرشادية حول النزوح الداخلي تتطلب أيضاً الإشراف من جانب هذه الجماعات[3].
- حماية الوصول والفضاء الإنسانيين: يجب أن يُولى الاهتمام الخاص لقضايا الوصول الإنساني للفاعلين الساعين إلى تلبية الاحتياجات الطارئة للنازحين داخلياً المقيمين في المناطق التي لا تستطيع فيها الحكومة الاستجابة والمحافظة على الفضاء الإنساني.
وستساعد هذه الخطوات جميعها الحكومة الأفغانية في حماية وتلبية احتياجات المجتمعات النازحة داخلياً في كافة أنحاء أفغانستان بصورة أفضل.
السياسات الوطنية على المستوى الدولي
مع وجود سياسة للنازحين داخلياً، ستنضم أفغانستان إلى مصاف من 20 إلى 30 دولة أخرى من التي وضعت أو تضع حالياً الصكوك الوطنية حول النازحين داخلياً. فعلى سبيل المثال، تضع جمهورية أفريقيا الوسطى ونيجيريا حالياً صكوكهما الوطنية بخصوص النازحين داخلياً. أما في كينيا فقد أصبح لديها مشروع قانون وسياسة جاهزين للاعتماد والتطبيق حول الأشخاص النازحين داخلياً. ويمكن أيضاً لتجربة السياسة الإيجابية في أفغانستان أن تُوجد الاهتمام في دول المنطقة الأخرى المتضررة جراء النزوح.
إن توجه المزيد والمزيد من الدول للشروع في عمليات رسم سياساتها أو سن قوانينها الوطنية حول النازحين داخلياً لهو أمر مشجّع. ولدعم السلطات الوطنية، وضع مركز رصد النزوح الداخلي التابع للمجلس النرويجي للاجئين، بالتعاون مع مشروع بروكينجز – إل إس إي حول النزوح الداخلي دليلاً إرشادياً للممارسين حول القوانين الوطنية وصنع السياسات التي يتم تجريبها في الوقت الحالي في أفغانستان. ويكمِّل هذا الدليل كتيب القانون وصانعي السياسات لعام 2008[4] ويشرح في خطوات عملية العمليات الاستشارية التي تقود إلى استحداث القوانين والسياسات الوطنية. وعند مراجعته، سيخدم دليل الممارسين هذا الحكومات الأخرى في سن القوانين ورسم السياسات الوطنية بخصوص النزوح الداخلي. وكما يوضح المقرر السابق للأمين العام للأمم المتحدة حول حقوق الإنسان الخاصة بالنازحين داخلياً، والتر كالين: "للقانون أهميته. إنه ليس الحل، لكن له أهميته. ويعني التشريع الوطني العادي الكثير في الظروف العادية، لكنه ليس كذلك في أوقات الأزمات الإنسانية، بما في ذلك النزوح الداخلي."
دان تايلر daniel.tyler@afg.nrc.no مدير الحماية والدعم لدى المجلس النرويجي للاجئين في أفغانستان www.nrc.no/?aid=9167595، ونينا شريبفر nina.schrepfer@nrc.ch استشارية لدى مركز رصد النزوح الداخلي التابع للمجلس النرويجي للاجئين www.internal-displacement.org/.
[1] المجلس النرويجي للاجئين/ مركز رصد النزوح الداخلي/ خدمة التصنيف المشترك للنازحين داخلياً/ صاميول هول كونسلتنج، دراسة حماية النازحين داخلياً، النشر سبتمبر القادم 2012.
[3] المبدأ 2 (1)
المصادر
استحداث الصكوك الوطنية حول النزوح الداخلي: دليل الممارسين
نسخة تجريبية – فبراير/شباط 2012 (المجلس النرويجي للاجئين/ مركز رصد النزوح الداخلي)
حماية الأشخاص النازحين داخلياً: كتيب واضعي القوانين والسياسات
أكتوبر/تشرين الأول 2008 (مشروع بروكينجز – إل إس إي حول النزوح الداخلي)
متاح على الإنترنت على www.brookings.edu/about/projects/idp/resources/manuals
وحالياً، يتم تجريب وضع الصكوك الوطنية حول النزوح الداخلي: دليل الممارسين التابع للمجلس النرويجي للاجئين/ مركز رصد النزوح الداخلي في أفغانستان (وسيكون متاحاً بشكل نهائي على الإنترنت على
www.internal-displacement.org/publications)
يقدم هذا الدليل الاستشارات للسلطات الوطنية وغيرها من الفاعلين حول كيفية وضع الصكوك الوطنية حول النزوح الداخلي، إلى جانب التوجيه عبر المراحل والخطوات المختلفة للعملية. وينظر الدليل بعين الاعتبار للخصائص والفروق الإقليمية في إطار العمل القانوني، حيثما انطبق ذلك، ويساعد في التغلب على الصعوبات المعروفة عند تأهيل المعايير الإقليمية والدولية. ويكمل الدليل كتيب واضعي القوانين والسياسات لعام 2008. وفي حين يركز الكتيب على جوهر الصكوك الوطنية حول النزوح الداخلي ويُوجّه من يقومون بالفعل بصياغة الصكوك الوطنية، يساعد الدليل السلطات المحلية وغيرها من الفاعلين في عملية وضع الصكوك الوطنية التي تتعامل مع النزوح الداخلي في دولهم. وبذلك، سيساعد الاستخدام المشترك لكلا الصكين في تنفيذ الالتزامات الدولية للحكومات تجاه النازحين داخلياً.
المبادئ التوجيهية حول النزوح الداخلي
تحدد المبادئ التوجيهية حول النزوح الداخلي الحقوق والضمانات ذات الصلة بحماية النازحين داخلياً في كافة مراحل النزوح. وهي توفر الحماية من النزوح التعسفي وتوفر قاعدة للحماية والمساعدة خلال النزوح وتقدم الضمانات للعودة الآمنة وإعادة التوطين وإعادة الاندماج. وعلى الرغم من أن هذه المبادئ لا تمثل صكاً ملزماً، فإنها تعكس القانون الدولي وتتماشى معه. وتمت ترجمة المبادئ التوجيهية إلى أكثر من 50 لغة – انظر www.brookings.edu/about/projects/idp/gp-page.
النسخة بلغة الباتشو متاحة على www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/GP_Pashtu.PDF
يمكن الحصول على الوثائق الأساسية للنازحين داخلياً على www.internal-displacement.org/publications
وعلى www.brookings.edu/about/projects/idp/resources
تتضمن نشرة الهجرة القسرية مقالات حول النزوح الداخلي، وذلك في كل عدد، وقد أصدرت الكثير من الأعداد (باللغات الإنجليزية والفرنسية والأسبانية والعربية) وتركز بصورة خاصة على النزوح الداخلي، بما في ذلك:
عشر سنوات للمبادئ التوجيهية حول النزوح الداخلي:
www.fmreview.org/ar/GuidingPrinciples10
متى ينتهي النزوح الداخلي؟