ACNUR, Ruanda y la República Democrática del Congo (RDC) firmaron el 17 de febrero de 2010 el Acuerdo Tripartito 1 para llevar a cabo la repatriación recíproca de refugiados entre Ruanda y la RDC. Sin embargo, aumenta la preocupación por los conflictos de tierra que ya han alcanzado proporciones alarmantes en los territorios de Masisi y Rutshuru y el lugar que ocupan en el proceso de paz en Kivu del Norte.
Según las comunidades locales, el regreso masivo de refugiados avivará la competencia por la tierra. Tras un conflicto el acceso a la tierra se convierte en un factor determinante para la convivencia entre comunidades y, en especial, para la reconstrucción de la comunidad, por lo que resulta comprensible la emergencia de conflictos relacionados con la tierra en este contexto. En Kivu del Norte, los conflictos de tierras (a menudo ligados a cuestiones étnicas) constituyen un antiguo fenómeno. La naturaleza variada de los actuales conflictos de tierras nos dice mucho sobre lo que está en juego durante el período de pacificación. 2 Muchos de los conflictos de tierras se originan con la petición del derecho a la restitución tras una larga ausencia, durante la cual se han transformado en pastos las tierras de cultivo o simplemente han sido habitadas.
Otra causa del conflicto es la adquisición de tierras por parte de grandes terratenientes. En los territorios de Masisi y Rutshuru, las tierras fueron adquiridas por personas muy influyentes durante estos períodos de crisis, a veces mediante procedimientos dudosos. Los nuevos propietarios suelen tener problemas con desplazados internos y población local, a quienes estas adquisiciones les parecen injustas, lo que desemboca en confrontaciones violentas y arrestos arbitrarios.
Otra fuente de conflicto reside en la contradicción entre ley y tradición respecto a la administración de tierras. A pesar de las leyes existentes de tierras, las tierras en Kivu del Norte y en la mayoría del país se gestionan y transfieren mediante derecho consuetudinario; mientras que el Estado sólo reconoce los certificados expedidos por la oficina de administración de la propiedad. El proceso de registro ha permitido a los grupos mejor informados acudir y registrar los terrenos ante las autoridades de administración de la tierra mientras sus antiguos ocupantes se encontraban desplazados.
Finalmente, la implicación del ejército, a menudo formado por antiguos miembros de grupos rebeldes, es un fenómeno creciente en los territorios de Rutshuru y Masisi. Un importante número de concesiones de tierras están bajo el control de antiguos miembros de las milicias, ahora integrados en el ejército. La población local suele cuestionar este tipo de adquisiciones que parecen ir contra los principios tanto legales, como consuetudinarios.
Las estrategias preexistentes
Con el resurgimiento de los conflictos de tierras, desde mayo de 2009 ONU-HABITAT, en colaboración con ACNUR, implementa un programa para prevenir y mediar en conflictos de tierras en el contexto del retorno y la reintegración. El objetivo es ofrecer a las comunidades métodos alternativos de resolución de conflictos, mientras el sistema judicial sigue paralizado tras años de guerra o sencillamente resulta inaccesible para sectores de población rural, especialmente en las zonas de retorno. En Kivu del Norte, por ejemplo, más de una decena de organizaciones locales que trabajan para prevenir los conflictos de tierras se han unido en un marco de coordinación bajo la autoridad del ministerio provincial responsable de las cuestiones de propiedad. ONU-HABITAT ha establecido un centro de mediación de reclamaciones sobre tierras en la ciudad de Kitshanga, en el territorio de Masisi. El personal del centro ofrece formación e información sobre cuestiones de tenencia de tierras para prevenir conflictos y proporciona mediación a petición de las partes cuando el conflicto está fuera de la jurisdicción de los líderes tradicionales y otros organismos comunitarios. La estrategia se centra en proporcionar equipos de mediación que tengan un cierto grado de movilidad y flexibilidad, al mismo tiempo que se realizan actividades para reforzar las competencias de los líderes tradicionales, por ejemplo, y de las organizaciones locales en la prevención y resolución de conflictos de tierras.
Otros organismos internacionales como el Consejo Noruego para los Refugiados y organizaciones locales invierten en la resolución de los conflictos de tierras a través de mecanismos locales de reconciliación y asistencia legal.
Puntos débiles de los medios disponibles
La inquietud crece con la firma del Acuerdo Tripartito en relación a la repatriación de 53.000 congoleños de los campos de Ruanda. El sentimiento de hostilidad ya ha surgido en los territorios de Kivu del Norte con el rechazo de estos refugiados por parte de la comunidad, considerados por muchos líderes tradicionales mayoritariamente no congoleños. Además algunas agencias de la ONU, entre ellas ONU-HABITAT y ACNUR, han sido acusadas de tener una "agenda oculta" para facilitar la implantación de los ruandeses en territorio congoleño. El problema de la tierra supone un riesgo para la repatriación con la posibilidad de rechazar la devolución o permitir el acceso a la tierra sobre la base de consideraciones étnicas. Pese a las advertencias de la comunidad internacional, el gobierno provincial tiende a minimizar la cuestión basándose en que "la tierra pertenece al Estado".
Las agencias que apuestan por la prevención de conflictos y la promoción de una buena administración de tierras no proporcionan suficiente acceso a los recursos para tratar los numerosos conflictos que por esta cuestión surgen en las áreas de retorno. A pesar de la petición de ONU-HABITAT de que se reconozca la importancia del problema de la tierra en los procesos de paz y recuperación económica, seguimos viendo un escaso compromiso por parte de la comunidad internacional, especialmente donantes, con el sector de la tierra. La inclusión de asuntos de tierras en la Estrategia de Apoyo para la Estabilización y la Seguridad Internacional 3 -en especial en el componente de retorno y reintegración- constituye un primer paso hacia la concienciación de la comunidad internacional sobre la importancia de la cuestión de la tierra en los procesos de reconstrucción y restitución de la paz en las zonas afectadas por conflictos armados.
La principal ley de tierras congoleña data del año 1973 y ya no se corresponde con la realidad sociopolítica del país. Además, nunca se ha aplicado de manera efectiva en las zonas rurales debido generalmente al escaso conocimiento de la ley o su incapacidad para ser adaptada a nivel local. Es necesario revisarla durante este período postconflicto. Por ejemplo, esta ley no ofrece perspectiva alguna sobre su posible armonización con las costumbres tradicionales, mientras que los líderes tradicionales siguen desempeñando un papel significativo en la administración de tierras y en la resolución de disputas acerca de las mismas en sus respectivas comunidades. La gestión de tierras sigue estando centralizada en una administración de tierras casi inexistente en las zonas rurales, donde las poblaciones retornadas necesitan asistencia para garantizar sus derechos de tierra o simplemente para restablecerse.
Una solución política duradera de este problema requeriría un enfoque integrado basado en la relación entre la tierra y la ley que afecta a las personas desplazadas y refugiadas. Los instrumentos legales internacionales que rigen los derechos de las personas desplazadas en toda la región de los Grandes Lagos todavía no se han aplicado para garantizar el desarrollo de políticas y marcos jurídicos que aborden de un modo coherente los derechos legales de las personas desplazadas y refugiadas. Es necesario reforzar las competencias de las autoridades políticas y administrativas con vistas a promover un entorno favorable para desarrollar una política de tierras y un marco jurídico que ofrezcan soluciones duraderas al problema de la tierra para el éxito del retorno y la reintegración.
Acción conjunta y coordinada
Las numerosas iniciativas que pretenden prevenir y resolver conflictos de tierras requieren de un proceso de armonización y coordinación para evitar contratiempos mientras la cohesión social de la comunidad continúe siendo frágil. Las estrategias implementadas por el Gobierno mediante su Programa para la Estabilización y la Reconstrucción de las regiones afectadas por conflictos en el este de la RDC (STAREC) podrían ofrecer el marco para un enfoque coherente y coordinado del problema de tierras. Tal enfoque debería, además, conducir a las autoridades nacionales y provinciales a hacer suyo el problema.
Para ser más plenamente conscientes de esta preocupación se ha creado un Grupo de Coordinación de Tierra bajo la gestión del Ministerio Provincial de Tierras de Kivu del Norte que ofrece un marco para el diálogo y la armonización entre las distintas partes que trabajan en cuestiones de tierras utilizando un enfoque integrado e interrelacionado. El grupo consiste en una serie, nacionales e internacionales, de organismos estatales (ministerios provinciales encargados en cuestiones de propiedad y tierras) y organismos no estatales. Dicho grupo interactúa, mediante el intercambio de información e iniciativas que trabajan sobre la violación de los derechos humanos, con clusters que trabajan en cuestiones humanitarias y en la recuperación de las comunidades, en concreto el Cluster de Protección, gestionado por ACNUR, el Cluster de Retorno y Reintegración en la Comunidad y el Grupo de Trabajo de Refugio.
La eficaz prevención y resolución de los conflictos de tierras en el este de la RDC sigue sujeta a la existencia de voluntad política. En la próxima reforma de tierras, el Gobierno de la RDC debería intentar integrar los problemas de tierras -específicos de los desplazados y refugiados- en los procesos de paz en el este de la RDC, en especial sus relaciones con los vecinos. Un marco para la cooperación regional es más necesario que nunca para el desarrollo de una visión compartida de política de tierras de acuerdo con el Pacto de Estabilidad de los Grandes Lagos. 4 Asimismo, estas iniciativas requerirán una mayor implicación por parte de la comunidad internacional.
Oumar Sylla (Oumar.sylla@unhabitat.org) es director de la oficina oriental de ONU-HABITAT en la RDC.
2 ONU-HABITAT registró más de 300 conflictos de tierras entre septiembre y diciembre de 2009 en los territorios de Masisi y Rutshuru.