Los dilemas de Birmania durante la transición

Kim Jolliffe

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El conflicto continuo y los desplazamientos en masa seguirán siendo inevitables hasta que un Gobierno birmano sea capaz de aceptar el papel de los grupos armados no estatales como sostén de la población civil y les otorgue legitimidad dentro de un marco jurídico.

A lo largo de décadas de brutal conflicto, escenario de cientos de pueblos destruidos y millones de personas desplazadas, el régimen birmano no ha realizado ningún esfuerzo por apoyar a la población civil afectada. Como consecuencia, los grupos étnicos armados no estatales birmanos—se cree que controlaban un territorio equivalente a la cuarta parte de la superficie del país— desempeñan un papel crucial como protectores y proveedores de ayuda humanitaria.

La visión sobre la gobernanza de los diferentes grupos armados no estatales varía en gran medida, de la misma forma que el apoyo voluntario de sus respectivas poblaciones. En estas culturas tradicionales las estructuras jerárquicas de liderazgo han evolucionado a lo largo del tiempo, a menudo basadas sobremanera en la lealtad hacia quienes ofrecen apoyo y protección. Se asume que los líderes vinculados o pertenecientes a un grupo armado no estatal son los responsables de gobernar a millones de personas en Birmania. Esta situación supone una amenaza para un Estado que ha respondido con fuerza fruta, perpetuando el ciclo de conflicto y desplazamiento prolongado.

Las zonas de Birmania gobernadas por los grupos armados no estatales se dividen entre lo que se conoce como "zonas negras", con grupos armados en activo, y los "territorios de alto el fuego", controlados por quienes firmaron acuerdos con el Gobierno nacional hace más de 15 años. Estas zonas son el hogar colectivo de millones de civiles, muchos de los cuales se exiliaron desde áreas en las que existía conflicto o ley marcial en busca de refugio y ayuda humanitaria. En muchas de estas zonas son las secciones civiles de los grupos armados no estatales quienes ofrecen educación, asistencia sanitaria, apoyo especializado a mujeres y jóvenes, así como ayuda de emergencia; en la mayoría de los casos, a un nivel mucho más alto que el proporcionado en regiones colindantes. Los trabajadores comunitarios que apoyan estos proyectos sufren fuertes restricciones y frecuentes ataques y arrestos por parte de los soldados del ejército birmano.

El Estado suele considerar que los desplazados internos que huyen hacia las "zonas negras" apoyan a los rebeldes, lo que significa una constante amenaza de violencia. Quienes se encuentran en las zonas de alto el fuego no reciben ayuda gubernamental y cada vez son más los casos de abusos del ejército birmano desde el 2009. Para muchas de estas personas -pertenecientes casi todas a minorías étnicas- todas las formas de administración estatal son vistas más como una amenaza, que como algo parecido a un gobierno. Estas tensiones exacerban la xenofobia entre los grupos étnicos e incrementan la dependencia de la población respecto a la ayuda de los grupos armados no estatales.

Retos tras las elecciones

Mientras tanto, las regiones birmanas que no están en conflicto se encuentran en un estado de transición política que ha permitido la incorporación de un nuevo grupo de actores de desarrollo y de nuevas motivaciones entre los donantes internacionales. Las elecciones celebradas en noviembre de 2010 fueron tan corruptas como la mayoría esperaba y se estableció un régimen militar inamovible. Sin embargo, paralelamente muchos donantes y Gobiernos extranjeros han observado cómo el ejército ha ido aflojando el control sobre la sociedad civil, abriendo un espacio para el desarrollo y la ayuda humanitaria sin precedentes.

Al mismo tiempo, a todos los grupos armados no estatales se les ha ordenado incorporarse al ejército birmano en calidad de "guardia fronteriza", lo que ha desencadenado una nueva serie de amenazas para las comunidades civiles y supone pocas esperanzas de reconciliación entre el ejército y los grupos armados no estatales (o sus secciones civiles). La mayoría de estos grupos se ha negado y ahora prevén ofensivas masivas, lo que podría provocar el desplazamiento de cientos de miles de civiles. Una facción escindida del Ejército Democrático Budista de Karen, que había rechazado la demanda del Gobierno, lanzó ataques contra el ejército birmano en noviembre de 2010 y el ejército, en represalia, respondió con el uso masivo de la artillería provocando el desplazamiento de al menos 20.000 civiles. Esta situación continuaba hasta principios de 2011; desde que comenzaron las refriegas hay refugiados cruzando las fronteras y, casi todos los días, siendo devueltos a su país.

Mientras que en otras partes de Birmania puede que mejoren el desarrollo y el acceso a los servicios, a medida que se reordene el marco político y económico del país es probable que las comunidades marginadas del este se queden con muy poco y sufran otros conflictos como consecuencia de la transición global de la nación. Si los planes del ejército tienen éxito y los grupos armados no estatales se incorporan a las fuerzas armadas, se desperdiciarán los años de experiencia y la formación de los empleados de los sectores civiles de los grupos armados no estatales como maestros, médicos, administradores, etc.

Esto representa un dilema para aquellos actores internacionales que, junto con los grupos armados no estatales de Birmania, proporcionan ayuda a estas poblaciones: ¿en qué medida el apoyo a estos grupos armados afianza las divisiones preexistentes y perpetúa el conflicto? Normalmente se advierte a las agencias de desarrollo que eviten legitimar a cualquier grupo armado al permitirles participar en la distribución de provisiones financiadas internacionalmente. Pero cuando el Gobierno central prácticamente constituye un grupo armado en sí (tal vez incluso más que las numerosas organizaciones políticas relacionadas con los grupos armados no estatales de Birmania) hay que tomar decisiones difíciles. Decisiones que van más allá de consideraciones morales e implican considerar lo poco práctico que resulta respaldar a grupos que, por desgracia, ya no constituyen potenciales agentes para el cambio. Ello resulta especialmente relevante puesto que en los últimos años cada vez más actores de desarrollo e investigadores argumentan que el desarrollo de una sociedad civil bajo un gobierno militar no sólo podría tener un éxito sin precedentes, sino también contribuir a un cambio político a lo largo del tiempo.

A corto plazo y con el clima actual, nadie duda que retirar el apoyo que ofrecen los grupos armados no estatales sería gravemente perjudicial para la población bajo su gobierno y, a largo plazo, no garantiza beneficios. Hasta que un Gobierno birmano no encuentre una solución política genuina que incorpore a los líderes de los grupos armados no estatales, es probable que continúe la polémica en el entorno de los organismos de ayuda internacional, que aún han de ayudar a través de estos grupos. Ahora deberíamos ser prácticos y centrarnos en qué puede hacerse para fomentar una mayor cooperación entre los grupos civiles legítimos (por ejemplo, los permitidos por el Gobierno) y los grupos civiles que forman parte de los grupos armados no estatales para garantizar que, en la medida de lo posible, los grupos que operen en territorios bajo el mandato de un grupo armado no estatal puedan ofrecer servicios de manera legítima en el futuro.

Los colectivos civiles de grupos armados no estatales que en los últimos años han podido operar en territorios del Gobierno ofrecen un rayo de esperanza. La rama educativa de al menos uno de los grupos más responsables del alto el fuego, ahora ofrece apoyo a las escuelas de educación primaria a través de monasterios en zonas controladas por el Gobierno. Sin embargo, la viabilidad de tales programas depende en gran medida del resultado de los brotes de violencia previstos y de la actitud de las autoridades locales hacia el grupo que ahora se ha declarado ilegal por negarse a su incorporación en el ejército. No resulta halagüeño el cierre de las oficinas de la Organización para la Independencia de Kachin y del Nuevo Partido del Estado de Mon en los territorios controlados por el Gobierno, ni el arresto de numerosos jóvenes trabajadores de la antigua organización, supuestamente como parte de una búsqueda de terroristas, a principios de 2010.

Parece certero que el enfoque unilateral y beligerante de resolución de conflictos mantenido durante décadas por el Gobierno continuará, así como su política de no distinguir entre soldados y trabajadores civiles vinculados a grupos políticos de la oposición. Sin realizar concesiones, será inevitable que los grupos armados no estatales mantengan las armas y sigan realizando emboscadas a las tropas gubernamentales en las zonas de conflicto activo, poniendo minas terrestres y empleando otras tácticas de guerrilla, aun cuando se hayan eliminado con éxito sus bases de poder. Estas actividades protegen a los sectores de población vulnerables, pero también desencadenan represalias contra los civiles, generando un círculo vicioso de conflicto y desplazamiento.

Conclusión

Algunos comentaristas contemplan con optimismo que el espacio oficial para la ayuda y el desarrollo empezará a abrirse, primero en las zonas que no se encuentran en conflicto y en otras regiones más tarde. Sin embargo, a menos que algún acontecimiento provoque un cambio drástico o que se elimine a los generales militares del comité que gobierna y sigue dominando la política en Birmania, puede que este proceso dure décadas, lo que hará que el apoyo continuado a los grupos armados no estatales resulte esencial.

Mientras tanto, quienes trabajan de manera legítima en Birmania deberán tratar de presionar para ampliar los límites y poder acceder a la población vulnerable, con independencia de quién controle sus territorios. Aunque esto es complicado. Según un líder de una ONG étnica local con sede en Rangún, "Nos gustaría trabajar más con los grupos de las comunidades que se encuentran en las zonas fronterizas, pero si entramos en contacto el Gobierno creerá que estamos dando apoyo a los rebeldes". Un asesor extranjero comentó a numerosas ONG internacionales en Rangún: "Ya es bastante difícil conseguir un memorándum de entendimiento para el desarrollo en las zonas más pacíficas del país. Las organizaciones malgastarían sus esfuerzos si tantearan las zonas pobres en conflicto o incluso las pacíficas (...) y en cualquier caso las ONG internacionales probablemente estarán menos dispuestas a enviar a sus trabajadores a zonas peligrosas".

Los grupos armados no estatales resultan primordiales para proporcionar ayuda a un gran número de personas desplazadas en Birmania, y lo seguirán siendo a menos que el Gobierno cambie su modo de gobernar estas regiones. La mayoría de las personas desplazadas internamente y otros civiles seguirán optando por vivir bajo el gobierno de los grupos armados no estatales y dependiendo de la ayuda internacional. Los pasos a seguir para favorecer la convergencia de ideas y recursos entre la sociedad civil legítima y los colectivos relacionados con los grupos armados no estatales deberían ser fundamentales —y podrían llegar a serlo— para la futura paz y el futuro desarrollo de estas regiones, aunque ofrezcan pocas soluciones a la actual crisis de desplazamiento. Los donantes internacionales deberían tener en cuenta el creciente apoyo desde Tailandia a los sectores de población más vulnerables, mientras se trabaja con el objetivo a largo plazo de un acercamiento.

Durante los dos últimos años Kim Jolliffe ha investigado el conflicto de Birmania y la formación para los grupos comunitarios de este país.

RMF 37
Abril 2011

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