Il est généralement admis que le déplacement nécessite plus qu’une simple réponse humanitaire, mais également une réponse qui soit de type développemental. Se mettre d’accord sur ce que l’on entend réellement par une réponse développementale et en quoi elle diffère d’une réponse de type humanitaire est toutefois plus ardu. Pourtant il est impérieux de lever cette ambiguïté, dès lors que 66 millions de personnes sont actuellement déplacées par les conflits et les persécutions, et que la plupart d’entre elles sont accueillies dans un nombre relativement limité de pays en développement.
Le déplacement pose une série de défis fondamentaux aux institutions de développement, car il compromet la réalisation des Objectifs de développement durable. Dans certaines régions, alors que la pression monte pour fermer les frontières, il est admis que les bénéfices de la libre circulation des personnes et des biens qui ont sous-tendu la croissance mondiale soient maintenant remis en question. Dans d’autres régions, la taille des populations réfugiées engendre des risques susceptibles de miner la stabilité de la région concernée, et au-delà. Dans un certain nombre de situations, les personnes déplacées sont déracinées pendant des périodes prolongées, ce qui tend à rendre les réponses humanitaires traditionnelles insuffisantes.
Une approche développementale
Les acteurs du développement doivent se concentrer sur les dimensions socioéconomiques d’une crise à moyen terme. Dans le cadre d’un effort international élargi qui tiendrait compte des aspects humanitaires, sécuritaires et diplomatiques, les acteurs du développement doivent se concentrer sur ce qu’ils sont le plus aptes à faire, sans remplacer les programmes des autres, mais en les complétant. Ils peuvent trouver des ressources à moyen terme et favoriser l’activité économique, soutenir les gouvernements, influencer le secteur privé et la société civile, et contribuer au renforcement des politiques et des institutions au sein des pays d’accueil. Le cadre de développement est un outil de réduction de la pauvreté axé à la fois sur les personnes déplacées et leurs hôtes. Mais ce scénario s’articule de manière très différente en fonction des pays. Les acteurs du développement doivent identifier des objectifs à moyen terme qu’il est possible d’atteindre dans un contexte donné, et doivent ajuster en conséquence leurs objectifs et leurs programmes spécifiques à chaque situation.
Les personnes déplacées préoccupent tout particulièrement la communauté du développement, du fait des vulnérabilités spécifiques que soulève leur situation. Ces personnes ont perdu leurs biens. Elles ont subi des épreuves traumatisantes. Les droits dont elles jouissent sont souvent amoindris et elles ont une capacité réduite pour les exercer. La plupart d’entre elles vivent dans des endroits où les opportunités sont limitées. L’incertitude de leur situation rend la planification et l’investissement difficiles. Toutes ces vulnérabilités affectent leur capacité à saisir des opportunités économiques et bien souvent les piègent dans la pauvreté. Parce que cette combinaison de vulnérabilités est spécifique aux personnes déplacées et que les efforts traditionnels de réduction de la pauvreté sont probablement insuffisants, il peut devenir nécessaire d’envisager des interventions particulières. La réponse développementale se fixe donc comme objectif de contribuer à l’atténuation, ou même à l’élimination de ces vulnérabilités en vue de restaurer les capacités socioéconomiques des personnes déplacées.
Les pays et les communautés d’accueil nécessitent également d’être soutenus. L’arrivée de personnes en grands nombres crée à la fois des risques et des opportunités – en termes de sécurité nationale, d’emplois, de services et de cohésion sociale. Certains impacts sont positifs, d’autres négatifs, et certains membres de la communauté d’accueil tirent avantage de la situation alors que d’autres peuvent y perdre. Dans la plupart des situations, l’arrivée de personnes déplacées transforme l’environnement dans lequel les efforts de réduction de la pauvreté sont conçus et mis en œuvre. Les acteurs du développement peuvent aider les pays et les communautés d’accueil à gérer ces circonstances et à poursuivre les progrès en matière de développement dans un contexte transformé, tout en instaurant un environnement accueillant pour les déplacés.
Soutenir le changement
La Banque mondiale a récemment mis en place deux dispositifs en vue de soutenir des programmes destinés aux réfugiés et aux communautés qui les accueillent. Le Mécanisme mondial de financement concessionnel (Global Concessional Financing Facility - GCFF) repose sur un dispositif traditionnel de prêts au développement considérablement moins coûteux destinés aux pays d’accueil à revenu intermédiaire, comme la Jordanie et le Liban. Au cours des cinq prochaines années, le GCFF compte récolter 1,5 milliard de dollars US en aides et mettre 6 milliards de dollars à disposition en financements concessionnels. Des pays d’accueil comme l’Éthiopie et le Pakistan se verront consacrer des ressources supplémentaires au moyen d’un fonds de 2 milliards de dollars, disponible par l’intermédiaire de l’Association internationale de développement (International Development Association), l’institution de la Banque mondiale qui aide les pays à faible revenu.
Ces ressources seront versées par le biais de mécanismes traditionnels de développement, typiquement au travers d’entités gouvernementales, et seront consacrées à l’appui de réformes politiques et institutionnelles destinées à améliorer la gestion de crise. L’importance à ce jour du recours à ce type de financement suggère qu’il est possible de soutenir des changements dans plusieurs pays d’accueil. Les programmes au niveau national ont été conçus en coordination avec les acteurs humanitaires, et d’autres acteurs du développement peuvent également contribuer à soutenir ces changements de diverses manières :
Données et éléments probants : Améliorer l’ensemble des données nécessaires à la conception de programmes efficaces est déterminant. Les données fiables sont rares et les preuves analytiques et empiriques de ce qui fonctionne sont encore plus rares. Pourtant ces données sont nécessaires pour éclairer les recommandations stratégiques, élaborer des interventions judicieuses, et construire des synergies efficaces entre tous les acteurs.
Préparation : La plupart des déplacements sont prévisibles, et pour de nombreux pays d’accueil, les flux de réfugiés sont un phénomène récurrent. Bien souvent, il est possible de passer d’une réponse de crise à un programme de préparation, ce qui peut avoir un impact substantiel. Les systèmes d’alerte, les plans d’urgence et la capacité institutionnelle de préparation sont des aspects déterminants en vue d’atténuer les répercussions négatives sur le développement tant pour les personnes déplacées elles-mêmes que pour ceux qui les accueillent.
Réponse précoce : Des décisions prises pendant les premières semaines d’une crise tendent à avoir un impact durable, par exemple sur la localisation des sites d’installation des réfugiés ou sur le type d’accord négocié avec les autorités. Intégrer une perspective socioéconomique à moyen terme dans ces discussions peut être déterminant pour assurer la pérennité d’ensemble de l’effort mené. Des interventions développementales décidées de manière précoce peuvent également contribuer à réduire les coûts humanitaires, par exemple, en limitant la nécessité de transporter de l’eau grâce au renforcement des systèmes d’adduction d’eau.
Emplois : L’autonomie est à la fois une nécessité économique et un facteur clé de dignité humaine. Pour faciliter l’autonomie, les acteurs du développement doivent établir un dialogue avec les gouvernements d’accueil sur des sujets comme le droit au travail et la liberté de mouvement, et doivent s’attaquer à des problèmes de développement récurrents (la plupart des économies d’accueil disposent d’un environnement commercial médiocre) et collaborer avec le secteur privé – comme ce qui se passe actuellement en Jordanie dans le cadre du Jordan Compact.
Éducation : Plus de la moitié des personnes déplacées sont des enfants. Leur éducation a une importance cruciale, non seulement pour eux à titre individuel, mais aussi dans l’optique de former une nouvelle génération capable de contribuer à une paix durable dans leur pays d’origine – et d’éviter ainsi un désenchantement générateur d’encore davantage de violence. Les acteurs du développement peuvent contribuer à renforcer les systèmes nationaux et à concevoir des solutions éducatives adaptées à ces enfants, axées plus particulièrement sur le renforcement de compétences transférables.
Régions moins développées : Une grande majorité de réfugiés sont accueillis dans des parties reculées de pays qui habituellement sont parmi les plus pauvres. Les acteurs du développement peuvent aider à renforcer l’infrastructure et la prestation de services dans ces zones, de manière à améliorer les perspectives de développement à la fois pour les réfugiés et pour les communautés qui les accueillent.
Solutions: Les acteurs du développement doivent centrer leurs efforts sur la recherche de solutions au déplacement – qu’il s’agisse de retour, d’intégration ou de réinstallation – qui soient pleinement durables d’un point de vue socioéconomique. Un tel objectif pourrait être atteint en contribuant à gérer les impacts socioéconomiques du déplacement à long terme grâce à des opportunités économiques. Ceux qui, après des années d’exil dans des camps et d’autres types d’environnements temporaires, continuent de se débattre dans des circonstances difficiles peuvent avoir besoin d’un soutien particulier.
Au-delà du lien humanitaire-développement : les activités des acteurs humanitaires et du développement ont longtemps été considérées comme consécutives, une réponse humanitaire initiale suivie par un effort développemental dès que la situation se prolonge. Dans de nombreux cas, toutefois, les deux approches peuvent être complémentaires tout au long de la période de déplacement. Une réponse de crise enracinée dans une perspective à moyen et long terme est donc nécessaire – une réponse qui nécessairement inclut le développement.
Xavier Devictor xdevictor@worldbank.org
Responsable de programme, Programme mondial sur les déplacements forcés de la Banque mondiale
www.worldbank.org
Cet article s’appuie sur le rapport du Groupe de la Banque mondiale : Forcibly Displaced: Towards a Development Approach Supporting Refugees, the Internally Displaced, and Their Hosts www.worldbank.org/forciblydisplaced