Engager l’adhésion des acteurs armés non-étatiques aux mécanismes de protection

Pauline Lacroix, Pascal Bongard et Chris Rush

L’expérience acquise en matière d’adhésion des acteurs armés non-étatiques à l’interdiction des mines peut indiquer la voie vers des approches novatrices permettant d’éviter des déplacements forcés et d’autres atteintes aux droits de la personne.

Dans de nombreuses circonstances, les acteurs armés non-étatiques jouent un rôle significatif et sont à l’origine de déplacements forcés à travers le monde ; ils sont aussi responsables de nombreuses atteintes aux droits de la personne. Dans l’ensemble, cependant, les acteurs armés non-étatiques ne sont pas perçus comme un facteur déterminant dans la recherche de solutions à ces problèmes. En tant qu’entités non-étatiques, ils ne peuvent pas participer à l’élaboration de normes légales internationales régulant ces questions, et ils ne peuvent pas non plus être partie aux traités internationaux – cependant, il n’est pas concevable d’ignorer les acteurs armés non-étatiques dans les efforts destinés à améliorer la protection des civils pendant un conflit armé.

Depuis 2000, l’ONG suisse Appel de Genève a engagé le dialogue avec les acteurs armés non-étatiques 1 afin d’obtenir qu’ils s’engagent à respecter les normes humanitaires internationales, en se concentrant initialement sur l’interdiction des mines antipersonnel et plus récemment, sur la protection des enfants et des femmes et la prévention de la violence sexuelle et sexiste dans les conflits armés. L’expérience de l’Appel de Genève pourrait servir de base pour faciliter les efforts et engager le dialogue avec les acteurs armés non-étatiques sur la question des déplacements provoqués par les conflits.

L’expérience de l’Appel de Genève relative à l’interdiction des mines antipersonnel

Le travail que mène l’Appel de Genève avec les acteurs armés non-étatiques sur la question des mines comporte deux caractéristiques significatives. Premièrement, l’organisation a adopté une ‘approche inclusive’, en s’interdisant d’utiliser des méthodes coercitives (comme la dénonciation publique), mais en cherchant plutôt à obtenir des changements par le biais du dialogue, de la persuasion et de la coopération. 2 Deuxièmement dans ses efforts pour pallier le fait que les acteurs armés non-étatiques ne reconnaissent pas les normes humanitaires comme leur appartenant, l’Appel de Genève a développé un mécanisme novateur, ‘l’Acte d’engagement pour le respect d’une interdiction totale des mines antipersonnel et la coopération dans l’action sur les mines’ (auquel il sera fait référence par la suite sous le nom d’ ‘Acte d’engagement’). Ce mécanisme permet aux acteurs armés non-étatiques de déclarer leur adhésion à des normes similaires à celles contenues dans la Convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction (Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel) qu’en tant qu’entités non-étatiques, ils ne sont pas habilités à signer. En signant  l’Acte d’engagement, les acteurs armés non-étatiques s’engagent formellement à interdire totalement l’usage des mines antipersonnel, à coopérer,  à entreprendre, lorsque cela est possible, des activités de déminage, 3 et à permettre l’observation et le contrôle de leur adhésion à ces normes.

Jusqu’à présent, l’Appel de Genève a engagé le dialogue avec environ 70 acteurs armés non-étatiques dans le monde entier. En janvier 2011, 41 de ces acteurs armés, opérant dans 10 pays et territoires différents (Birmanie/Myanmar, Burundi, Inde, Iran, Irak, les Philippines, Somalie, Soudan, Turquie et Sahara occidental), ont signé l’Acte d’engagement interdisant les mines antipersonnel. 4

De tels engagements ont amélioré la protection des civils dans les zones où opèrent  les groupes armés signataires. Dans l’ensemble, les groupes armés signataires ont respecté leurs obligations, ils se sont abstenus d’utiliser des mines antipersonnel, ils ont détruit leur stocks et ils ont coopéré à des actions de déminage dans les zones sous leur contrôle ou dans les endroits où ils opèrent. 5 Bien plus, l’engagement des acteurs armés non-étatiques en faveur de l’interdiction des mines antipersonnel a servi de point de départ pour insister sur la nécessité de protéger les civils contre d’autres abus. L’article 5 de l’Acte d’engagement impose aux signataires de considérer l’interdiction des mines antipersonnel comme un premier pas vers une adhésion plus généralisée aux normes humanitaires, et de nombreux acteurs armés non-étatiques ont exprimé leur soutien pour que l’Appel de Genève étende sa spécificité opérationnelle de manière à couvrir également d’autres questions humanitaires. La protection des enfants et des femmes dans les conflits armés a été identifiée comme une priorité ; en conséquence, l’Appel de Genève a récemment lancé un ‘Acte d’engagement pour protéger les enfants des effets des conflits armés’ et explore actuellement la possibilité de développer un instrument sur l’interdiction de la violence sexuelle et sexiste dans les conflits armés.

Processus d’engagement

Afin d’envisager la possibilité d’utiliser un instrument écrit standard comme outil pour l’engagement des acteurs armés non-étatiques sur les questions de déplacement, il est important d’examiner le processus grâce auquel l’Appel de Genève obtient l’adhésion à l’Acte d’engagement interdisant les mines antipersonnel et le respect des obligations qui s’y rattachent. Pour obtenir l’adhésion d’un acteur armé non-étatique, il est important de comprendre les facteurs susceptibles de l’influencer, et aussi de comprendre qu’il n’opère pas à l’intérieur d’un vide politique et social. La plupart d’entre eux, sinon tous, ont une sorte ‘d’électorat’  ou tire leur soutien des communautés dont ils proviennent. Dans de nombreuses circonstances, sensibiliser cet électorat ou ces communautés s’est avéré déterminant pour faire pression sur les acteurs armés non-étatiques, et en conséquence pour entrainer de leur part un changement positif de comportement.

Les acteurs armés qui ont approché l’Appel de Genève n’ont pas tous immédiatement renoncé à l’usage des mines antipersonnel ; plutôt que de choisir une approche du ‘tout ou rien’, l’Appel de Genève poursuit le dialogue avec ces groupes. D’autres moyens pour réduire progressivement l’impact des mines antipersonnel sur les civils ont été encouragés, comme assurer le déminage de certaines zones, ou favoriser l’introduction de limitations aux circonstances dans lesquelles les mines peuvent être utilisées. 
 
Etant donné que les acteurs armés non-étatiques manquent bien souvent des ressources, de la capacité et de l’équipement suffisants pour appliquer les obligations qui sont les leurs en vertu de l’accord, particulièrement en ce qui concerne les activités liées aux mines, il est crucial de leur fournir de l’aide dans ce domaine – sous la forme d’assistance technique ou de formation.

Afin de garantir le respect de leurs obligations par les signataires, l’Appel de Genève a développé un mécanisme de vérification à trois niveaux. Dans un premier temps, les acteurs armés non-étatiques doivent rendre compte de la manière dont ils appliquent et respectent leurs obligations. Cette phase de contrôle personnel encourage les signataires à assumer la responsabilité de leur engagement. Dans un deuxième temps, l’Appel de Genève se met en relation avec d’autres acteurs –des gouvernements, des organisations internationales et locales indépendantes, et les médias – pour suivre les  progrès sur le terrain. Et dans un troisième temps, l’Appel de Genève peut décider d’envoyer des missions sur le terrain, soit pour assurer un suivi de routine ou pour vérifier des allégations de non-respect. 6

Serait-il envisageable d’appliquer l’approche de l’Appel de Genève au déplacement?

Il est difficile d’estimer le nombre des personnes déplacées par les activités des acteurs armés non-étatiques dans le monde, mais il apparaît évident que dans de nombreuses circonstances les acteurs armés sont directement ou indirectement responsables de mouvements forcés de population, de déportations ou d’interdiction de mouvement ; ils ont également été responsables de différentes formes d’exploitation matérielle ou sexuelle de réfugiés et de personnes déplacées de l’intérieur (IDP), en refusant à ces deux catégories de personnes l’accès vers des endroits sûrs ou en les forçant à retourner dans des endroits dangereux.

Certaines organisations humanitaires, comme les agences de l’ONU, le CICR et les ONG, engagent déjà le dialogue avec les acteurs armés non-étatiques sur ces questions. Ces efforts prennent différentes formes, comme par exemple la négociation d’un accès pour atteindre des populations déplacées ou plus rarement, des activités de formation des acteurs armés à la protection des PDI. 7 La plupart de ces initiatives semblent avoir été entreprises au cas par cas, et à la connaissance des auteurs, aucune organisation n’a jusqu’à présent élaboré d’instrument formel d’engagement. La discussion qui suit, tente de mettre en lumière comment l’approche élaborée par l’Appel de Genève pourrait servir de base pour entrer en matière avec les acteurs armés non-étatiques sur des normes relatives au déplacement.

Le cadre légal

La clarté des règles contenues dans la Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel a grandement facilité l’élaboration de l’Acte d’engagement interdisant les mines antipersonnel. Cependant, le cadre légal qui règlemente le déplacement est plus complexe. Selon leur situation, les personnes déplacées ont droit à la protection prévue par un ou plusieurs ensembles de lois – droit international des réfugiés (DIR), droit international humanitaire (DIH) et/ou droit international des droits de l’homme (DIDH) – contenus dans toute une série de traités et de conventions. Plusieurs traités régionaux, des lois nationales et les Principes directeurs ont pour but de compléter ces normes internationales et de faciliter leur incorporation aux législations nationales respectives.

Pris ensemble, ces différents instruments imposent des obligations à la fois dans le but de prévenir le déplacement et de protéger les personnes déplacées au cours de toutes les phases de leur fuite et de leur retour. Ces instruments imposent des obligations négatives (interdiction de forcer les populations à se déplacer, interdiction de commettre des abus envers les personnes déplacées, etc.) et aussi des obligations positives (garantir l’accès des populations à la nourriture, à des abris, à l’éducation, etc.). Un instrument humanitaire relatif au déplacement se devrait d’équilibrer deux impératifs différents : être aussi exhaustif que possible pour couvrir les différentes circonstances dans lesquelles le déplacement est un risque ou une réalité ; garantir l’applicabilité dans la pratique des normes établies.

Incitation et dissuasion

De nombreux facteurs influencent la décision d’un acteur armé non-étatique qui décide de s’engager à respecter des normes humanitaires – par exemple : préoccupation du bien-être de la population concernée, désir d’attirer de l’assistance pour les territoires sous son contrôle et souhait d’être considéré comme digne d’exercer la gouvernance. Des motivations similaires peuvent être pertinentes en ce qui concerne le déplacement. Cependant, il faut également prendre en compte des facteurs additionnels. Etant donnée la culpabilité des Etats dans les déplacements forcés (par exemple, dans le cadre de campagnes de contre insurrection) les acteurs armés vont probablement exiger la réciprocité de la part des Etats respectifs et leur demander de respecter eux-aussi les normes internationales relatives au déplacement. Ceci étant dit, et même s’il convient de faire preuve de prudence en comparant les questions relatives aux mines et celles relatives au déplacement, l’expérience de l’Appel de Genève montre qu’il existe des cas où les acteurs armés non-étatiques se sont engagés à respecter des normes humanitaires sans qu’il y ait réciprocité de la part des Etats. 36 des 41 signataires de l’Acte d’engagement interdisant les mines antipersonnel opéraient dans des Etats qui n’étaient pas partie à la Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel au moment où ils ont signé cet Acte.

Il est également important de ne pas oublier, contrairement à l’usage en soi des mines antipersonnel, que les violations des normes touchant au déplacement forcé de populations peuvent, dans certaines circonstances, constituer des crimes de guerre ou même des crimes contre l’humanité. Il est difficile de prédire quel impact cela est susceptible d’avoir sur un processus d’engagement. D’une part, certains commentateurs signalent l’effet dissuasif de la justice internationale.  La crainte de poursuites peut constituer une incitation pour les dirigeants et commandants des acteurs armés non-étatiques à s’assurer que leurs pratiques sont conformes aux normes internationales, et faciliter ainsi le travail d’une organisation prête à engager le dialogue avec eux dans ce domaine. D’autre part, il est possible que les acteurs armés non-étatiques soient moins susceptibles d’accepter de dialoguer ou de négocier de bonne foi avec une organisation de ce type, de peur que celle-ci ne transmette les informations ainsi obtenues (volontairement ou suite à une sommation émanant d’une cour ou d’un tribunal) et qui pourraient alors être utilisées à charge contre certains membres de l’acteur armé non-étatique ou contre l’acteur armé lui-même.  L’Appel de Genève devrait obtenir des indications de première main à ce sujet par le biais de son travail avec les acteurs armés dans le cadre du nouvel Acte d’engagement pour la protection des enfants contre les effets des conflits armés, dans la mesure où le recrutement des enfants de moins de 15 ans constitue un crime de guerre.

Soutenir la mise en œuvre des obligations et la vérification de leur respect

Tout en préparant un instrument humanitaire sur le déplacement, il serait important, de prévoir un soutien pour sa mise en œuvre ainsi que des mécanismes de vérification du respect des obligations qui s’y rattachent.  Garantir un soutien extérieur à la mise en œuvre des engagements relatifs au déplacement que pourraient prendre les acteurs armés non-étatiques devrait être encore plus crucial que dans le cas des mines. En effet, nous touchons là, à une différence fondamentale entre les deux questions. Les mines doivent être extraites du sol et détruites, ce qui certes demande une expertise et des ressources considérables, mais constitue un processus bien délimité traitant d’objets inanimés.  Dans le cas des populations déplacées qui disposent à la fois d’agences et de droits, et qui subissent différents types de vulnérabilités à différents stades de déplacement, le tableau est beaucoup plus complexe. Pour pouvoir améliorer la protection des populations touchées et obtenir un changement durable, l’apport d’une assistance en continu serait crucial.

La vérification de l’adhésion à un instrument humanitaire sur le déplacement est également un aspect susceptible de poser de nombreux défis. Dans certaines circonstances, il est très difficile de différencier des mouvements de population volontaires et involontaires, et d’estimer la cause exacte du déplacement. Le conflit peut n’être que l’une des raisons pour lesquelles des personnes s’enfuient de chez elles et il est souvent difficile d’attribuer la responsabilité du déplacement à un acteur en particulier.

Un autre défi surgit du fait que certaines obligations relatives au déplacement ne sont pas absolues. Le DIH interdit de forcer des civils à abandonner leur lieu de résidence à moins que ne l’impose la sécurité des civils concernés ou des raisons militaires impérieuses. Et évaluer des situations de ce type pourrait s’avérer un exercice extrêmement délicat et sujet à contestation.

Conclusion

Etant donnée la nature des conflits armés contemporains, les efforts pour améliorer la protection des personnes civiles doivent non seulement s’occuper du comportement des Etats mais aussi de celui des acteurs armés non-étatiques. Les mécanismes prévus pour faire respecter les règles se sont avérés insuffisants jusqu’ici, mais l’expérience de l’Appel de Genève a démontré qu’en adoptant une approche inclusive, il est possible d’engager les acteurs armés non-étatiques à changer leur comportement sans user de la menace ou  de moyens coercitifs à leur encontre.

Chercher à engager l’adhésion des acteurs armés non-étatiques sur des normes relatives au déplacement à travers l’élaboration et l’utilisation d’un mécanisme formel, comporterait sans aucun doute de nombreux défis. Néanmoins, au vu de l’ampleur des déplacements dans le monde et de la souffrance subie par les personnes déplacées, la communauté humanitaire se doit d’être prête à explorer des moyens novateurs pour tenter de résoudre ce problème.

 

Pauline Lacroix (pauline.lacroix@graduateinstitute.ch), récemment diplômée de l’Institut de hautes études internationales et du développement de  Genève, a été stagiaire au sein du Département Asie de l’Appel de Genève en 2010. Elle a rédigé cet article avec l’aide de Pascal Bongard (pbongard@genevacall.org), Directeur de programme pour l’Afrique et Conseiller politique de l’Appel de Genève et Chris Rush (crush@genevacall.org), Chargé de programme pour l’Asie. http://www.genevacall.org/

 

1 A des fins opérationnelles, l’Appel de Genève utilise le terme ‘acteurs armés non-étatiques’ pour se référer à toutes les entités armées organisées qui sont principalement motivées par des objectifs politiques, opèrent en dehors de tout contrôle étatique effectif, et  ne sont pas habilités à devenir partie aux traités internationaux pertinents. Cela inclut des groupes armés, des autorités gouvernantes de facto et des Etats qui ne sont pas ou seulement partiellement reconnus internationalement. 

2 Voir Armed Non-State Actors and Landmines - Vol III: Towards a Holistic Approach To Armed Non-State Actors? [Acteurs armés non-étatiques et mines – Vol III: Vers une approche globale des acteurs armés non étatiques?]2007  http://tinyurl.com/GCall-2007
http://www.genevacall.org/resources/research/f-research/2001-2010/gc-200...

4 La liste des signataires est disponible sur http://www.genevacall.org/resources/list-of-signatories/list-of-signatories.htm http://tinyurl.com/GenevaCallSignatories Il est important de remarquer qu’un certain nombre de signataires ont vu leur statut se modifier depuis le moment de la signature et  ne sont plus considérés actuellement comme non-étatiques. Certains d’entre eux font maintenant partie des autorités de leur Etat, alors que d’autres ont été dissous ou ont abandonné la lutte armée.

 

5 Voir par exemple, Fact-Finding during Armed Conflict: Report of the 2009 Verification Mission to the Philippines to investigate Allegations of Anti-Personnel Landmine use by the Moro Islamic Front. [Enquête pendant un conflit armé : Rapport 2009 sur les missions de vérification aux Philippines pour investiguer des allégations d’utilisation de mines antipersonnel par le Front Moro islamiste de libération nationale].   Genève.
http://tinyurl.com/2010-GC-Report-Philippines

6 Voir les activités du Norwegian Refugee Council: Zeender, Greta. 2005. ‘Engaging armed non-state actors on internally displaced persons protection’ [Engager le dialogue avec les acteurs armés non-étatiques sur la protection des personnes déplacées de l’intérieur], Refugee Survey Quarterly Vol. 24, no. 3, pp. 96-111.

 

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