Le Darfour et les inconsistances du cas Holder versus HLP

Christopher Thornton

Lorsque John G. Roberts, le Président de la cour suprême (Chief Justice) des Etats Unis, a annoncé l’arrêt rendu dans le cas Holder versus Humanitarian Law Project (HLP), il a révélé de quelle manière tragique la Cour suprême sous-estime les possibilités potentielles d’un dialogue avec les groupes armés non étatiques (GANE).

Dans le cas Holder vs HLP, la Cour suprême devait se prononcer sur des plaintes déposées en 1998 et 2003 par plusieurs organisations humanitaires qui pensaient que les interdictions prévues par le code pénal des Etats Unis au titre de la notion de soutien matériel [Material Support statute (18 U.S.C § 2339B)] étaient trop vagues et violaient le droit à la liberté d’expression et d’association, protégé au titre du premier amendement de la Constitution des Etats Unis.

Titre 18, Partie I, Chapitre 113B, § 2339B  du Code des Etats Unis
Fournir un soutien matériel ou des ressources à des organisations désignées comme étrangères et terroristes
(a) Activités prohibées. —
(1) Comportement illégal. — Toute personne qui, en connaissance de cause, fournirait un soutien matériel ou des ressources à une organisation terroriste étrangère, viserait ou concourrait à le faire, sera en vertu de ce titre punie d’une amende ou d’un emprisonnement d’une durée maximale de 15 ans, ou les deux, et dans le cas où il y aurait eu mort d’homme, serait passible d’une peine d’emprisonnement sans restriction de durée ou à perpétuité.

 

En rejetant la plainte des organisations humanitaires, la Cour suprême a confirmé que l’interdiction d’engager le dialogue avec des organisations « terroristes », même dans un but humanitaire, était parfaitement constitutionnelle. Ce faisant, elle excluait toute possibilité d’assistance à des millions de victimes de violations des droits de la personne. Une telle assistance peut prendre plusieurs formes, par exemple des conseils fournis à des chefs des groupes armés non étatiques (GANE) concernant la résolution pacifique des conflits, ou la négociation d’accords humanitaires avec les GANE, comme ceux conclus entre le Mouvement pour la justice et l’égalité (JEM), un GANE darfouri, et l’UNICEF en juillet 2010.

Dans la plupart des cas, selon le droit international, les GANE ne peuvent pas devenir parties à des traités codifiant les normes humanitaires et les droits de la personne. Même si techniquement les Etats ont l’obligation de faire respecter les traités auxquels ils ont souscrit sur l’ensemble de leur territoire, dans la réalité les GANE exercent souvent un contrôle de facto sur des bandes de territoire, déniant ainsi à des millions de personnes la protection offerte par ces instruments légaux. Les accords humanitaires sont alors des moyens pour contourner ce type d’obstacles légaux en permettant aux GANE de souscrire volontairement à ces normes.

Par exemple, aux termes de l’accord entre le JEM et l’UNICEF, le JEM a accepté de se conformer aux dispositions d’un certain nombre d’instruments nationaux et internationaux relatifs aux droits de la personne qui interdisent l’utilisation des enfants soldats, et plus généralement protègent les enfants. Dans un autre exemple important, de nombreux GANE ont signé une Déclaration d’engagement contenant des dispositions similaires à celles du Traité d’Ottawa sur les mines, déclarant qu’ils renonçaient à l’usage des mines antipersonnel et acceptaient de faciliter et de mener des activités de déminage. 1 Même s’il est peu probable que cette disposition soit appliquée de manière stricte, Holder vs HLP, implique que les travailleurs humanitaires et les avocats des droits de la personne qui négocient ces accords peuvent être l’objet de poursuites aux Etats Unis en vertu de la disposition sur le ‘soutien matériel. Mais pourquoi ?

Caractère fongible
Le premier argument de la Cour suprême concerne le caractère supposément fongible (c'est-à-dire : la capacité d’être commercialisées ou converties) de toutes formes ‘d’assistance’ fournies à des organisations « terroristes », notamment les conseils et la formation. L’argument étant que toute assistance libère des ressources qui peuvent ainsi être utilisées à des fins violentes. 

Cet argument ne résiste pas à un examen plus minutieux. Les accords humanitaires impliquent souvent un engagement significatif en ressources et personnel. Par exemple en vertu de l’accord JEM-UNICEF, le JEM a accepté de désigner un officier supérieur responsable de la supervision de l’application de l’accord, un autre officier pour assurer la liaison avec les Nations Unies ainsi qu’un certain nombre d’officiers qui serviront de contacts d’urgence pour les Nations Unies et les autres acteurs extérieurs. Le Mouvement a également accepté de faciliter le contrôle de l’accord et de fournir des rapports réguliers sur sa mise en œuvre. Dans la mesure où le JEM est supposé disposer de moins de 5000 combattants, ces officiers représentent une proportion non négligeable de son personnel d’encadrement. De plus, le JEM garantit pleinement l’accès et la sécurité du personnel de l’UNICEF : une autre charge sur ses ressources et son personnel.

De même, l’Appel de Genève a indiqué en 2007 que sur 35 signataires de sa Déclaration d’engagement, 29 avaient honoré les exigences de compte-rendu qui y étaient attachées. De plus, 20 groupes ont facilité des missions de contrôle et la plupart d’entre eux ont entrepris des activités relatives aux mines et/ou ont coopéré dans ce domaine. 2 La seule assistance fournie en contrepartie à ces groupes concernait des activités relatives aux mines. Aucune de ces mesures ne peut être considérée comme libérant directement des ressources qui pourraient être utilisées à des fins violentes.

Le Président de la Cour suprême, John G. Roberts, s’inquiétait parce qu’il pensait qu’un engagement public auprès  d’organisations humanitaires réputées aiderait les organisations « terroristes » à recruter des membres et recueillir des fonds plus facilement. Dans les faits, c’est souvent l’inverse qui est le cas. Du fait de ces accords, l’attention portée sur les GANE par l’extérieur est encore plus rigoureuse, et des groupes qui ne respecteraient pas leurs engagements ne sont pas en mesure de se présenter comme des organisations humanitaires et morales. Toute violation perpétrée sous l’œil attentif des travailleurs humanitaires sera bien évidemment dénoncée et les transgresseurs risquent ainsi de mettre en danger leur réputation et le soutien qu’ils reçoivent. Le contrôle effectué par les organisations qui travaillent avec les GANE peut aussi contribuer à renforcer d’éventuelles poursuites internationales si le groupe enfreint clairement l’accord qu’il a conclu.

Légitimité et mauvais usage

Si ce qui nous préoccupe est le fait que des négociations puissent conférer une certaine légitimité légale ou un statut à des GANE, nous n’avons pas lieu de nous inquiéter. Les instruments qui engagent les  GANE et les ONG ou les organisations internationales, ne transforment pas officiellement leur statut légal, et la plupart, sinon tous, les accords sont assortis d’une clause à cet effet. Par exemple l’accord JEM-UNICEF stipule à l’article 4.5 que « Ce mémorandum d’accord ne saurait affecter le statut légal d’aucune partie au conflit armé ».

« La phobie concernant la légitimité est aujourd’hui un handicap majeur dans la recherche de la paix » Dennis McNamara, Conseiller humanitaire Senior au Centre pour le dialogue humanitaire et artisan de l’accord JEM-UNICEF 3
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Si à l’inverse, nous sommes préoccupés par la possibilité que ces négociations confèrent une légitimité politique à un groupe, je suggèrerais au contraire que le message envoyé aux GANE par ces négociations est on ne peut plus clair : si ces groupes veulent être traités comme des acteurs légitimes, ils doivent respecter les normes humanitaires et les droits de la personne. Est-il mauvais de transmettre comme message que la légitimité politique dépend du respect des droits de la personne ? Je ne le pense pas. Et fournir des conseils et de l’assistance à cet effet est une contribution évidente pour convaincre les GANE de renoncer aux ‘tactiques de terreur’.

 
« Les Etats peuvent craindre la légitimité que de tels engagements semblent impliquer – mais du point de vue de la victime de tels engagements peuvent valoir bien plus que le papier sur lequel ils sont écrits » Andrew Clapham, Maitre de conférence en Droit international, Institut des hautes études 4.

 

Un autre argument du Président de la Cour Suprême, John G. Robert, bat en brèche la tendance qui prévaut dans les relations internationales depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Il s’inquiète de ce qu’en informant ces groupes sur les mécanismes de résolution pacifique des conflits, nous leur fournissions un autre angle d’attaque ou une tactique de faux fuyants leur permettant de se réarmer. Bien entendu, il peut arriver que ces mécanismes soient pervertis, mais cela justifie-t-il de criminaliser les efforts menés pour informer les GANE qu’ils existent ? Il en va de notre responsabilité de faire savoir que le monde est doté de normes relatives aux droits de la personne et que tous les acteurs, étatiques et non étatiques, ont dans la même mesure la responsabilité de les respecter. 

La valeur de l’engagement

D’aucun pourrait me rétorquer que mes exemples ont été plutôt judicieusement choisis. Le JEM n’apparait pas sur la liste des organisations « terroristes » et il a démontré sa volonté d’améliorer sa conduite. 5 Et je reconnais d’autre part qu’il peut être plus ardu de trouver un terrain pour engager le dialogue avec d’autres GANE, comme par exemple avec l’Armée de résistance du seigneur (LRA). Néanmoins, sur cette liste se trouvent des organisations qui ont mené des activités politiques et humanitaires : les FARC en Colombie, le LTTE au Sri Lanka, le Hezbollah au Liban et le PKK en Turquie. Bien plus, l’apparente irrationalité d’un GANE particulier ne devrait pas nécessairement être considérée comme une raison suffisante pour écarter toute possibilité d’engager le dialogue avec lui.

Le CICR a démontré à plusieurs reprises qu’améliorer le respect des droits de la personne et du DIH est un processus de persuasion et d’usure. En traitant avec la LRA, le CICR a reconnu que démarrer avec la question des enfants soldats serait contre-productif, dans la mesure où l’enlèvement fait partie intégrante des méthodes de fonctionnement de ce groupe. Au lieu de cela, le respect de l’emblème de la Croix Rouge a fourni un point de départ pour les négociations et a permis une amélioration spectaculaire de l’assistance aux victimes du conflit. 6 Le refus d’un GANE d’accepter intégralement les normes humanitaires et les droits de la personne ne justifie pas de disqualifier ce groupe et de le considérer comme irrémédiable ; avec du temps, il est possible d’avancer petit à petit vers un plus grand respect des normes.

  
L’interdiction d’engager le dialogue  avec des GANE qui sont considérés comme des organisations terroristes revient à se priver des gains les plus importants que peut produire la négociation humanitaire. Comment pouvons-nous obtenir des pires organisations qu’elles améliorent leur respect des droits de la personne et des normes humanitaires si nous refusons de leur parler ? Des succès comme celui de l’accord JEM-UNICEF et les nombreuses Déclarations d’engagement négociées par l’Appel de Genève, démontrent que cela est possible sans s’exposer aux dangers de la fongibilité, de la légitimité et du mauvais usage comme le craint le Président de la Cour suprême des Etats Unis. J’espère que malgré les risques de poursuites, il y aura encore des individus pour oser engager le dialogue avec les groupes interdits, afin de les encourager à renoncer à leurs méthodes brutales et à trouver des résolutions pacifiques aux conflits. Et de plus, j’espère que la Cour suprême et le gouvernement des Etats Unis reconsidéreront leur définition du ‘soutien matériel’.

 

Christopher Thornton (christopher.thornton@graduateinstitute.ch) est étudiant à l’Institut des hautes études internationales et du développement à Genève (http://graduateinstitute.ch)  et il a travaillé pour plusieurs ONG internationales, notamment le Centre pour le dialogue humanitaire (http://www.hdcentre.org.) Cet article est basé sur un document plus long intitulé ‘A Dangerous Precedent: The Consequences of Prohibiting Engagement with Non-State Armed Groups’ [Un précédent dangereux : les conséquences de l’interdiction d’engager le dialogue avec les Groupes armés non étatiques], publié dans Conflict Trends 2010/3. Disponible sur : http://www.accord.org.za.

1     Cette initiative est menée par l’Appel de Genève ; voir article sur pp….

2     Bongard, Pascal, ‘Engaging Armed Non-State Actors on Humanitarian Norms: The Experience of Geneva Call and the Landmine Ban’ [Engager le dialogue avec les acteurs armés non étatiques sur les normes humanitaires: l’expérience de l’Appel de Genève et de la campagne pour l’interdiction des mines] dans Exploring Criteria and Conditions for Engaging Armed Non-State Actors to Respect Humanitarian Law and Human Rights Law [Examiner les critères et les conditions pour engager le dialogue avec les acteurs armés non étatiques pour qu’ils respectent le Droit international humanitaire et le Droit des droits de la personne]. p114, http://www.genevacall.org/resources/conference-reports/f-conference-reports/2001-2010/gc-2007-04-05jun-geneva.pdf
http://tinyurl.com/GenevaCallConf2007

3  Entretien personnel avec Dennis McNamara, janvier 2010, Genève.

6  Bangerter, Olivier, ‘The ICRC and Non-state Armed Groups’ [‘Le CICR et les Groupes armés non étatiques’] dans Exploring Criteria and Conditions for Engaging Armed Non-State Actors to Respect Humanitarian Law & Human Rights Law. p81

 

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