لمّا بدأ السوريُّون الفارّون من الحرب الأهليّة يلجئونَ إلى الأردن ولبنان سنةَ 2011، رَكَزَتِ الجمعيّات الإنسانيّة الدوليّة أوّلَ جهد إغاثتها، في دَعْمِ الحكومات الوطنيّة. ومع ذلك، واعترافاً بتأثير البلديّات الضروريّ في دَعْم اللاجئين وإيصال الخدمات إليهم، نشأ تحوُّلٌ شديد في خلال السنين الخمس الأخيرة في الجمّعيّات الإنسانيّة الدوليّة أفضى إلى دَعْم البلديّات، وكان هذا جزءاً من جدول أعمال الجمعيّات في توسيع التّوطين.
وقد دفعَ البَحْثُ عن شققٍ منخفضة الكلفة أعداداً كثيرةً من السوريّين إلى الأحياء العشوائيّة، حيث يقيم أكثرُ الناسِ تعرُّضاً للخطر، من المجتمعات المحليّة المُضيّفة، والمهاجرين لأسبابٍ اقتصاديّة، واللاجئين. وهذه الأحياء، التي فيها مخيّماتُ الفلسطينيّين الرسميّةُ و’تجمّعات‘ غير رسميّة، قد وُسِّعَت حضريّاً، ولكّنها تميّزت بأنها مُهمَلةٌ منذ نشأت؛ أي لم تعمل البلديّات فيها، أو كان وجودها فيها قليلاً. وأمّا عالميّاً، فتُظْهِرُ التحليلات أنّ عند غياب سلطة البلديّات النَّشِطَةِ –ولا سيّما في المناطق الحضريّة المُهمّشة المتأثرة بالنِّزاع أو التي في مرحلة ما بعد النّزاع– يَبْرزُ وُسَطاءُ آخرونَ في أفقر المناطق الحضريّة. ومن هذه الجهات الفاعلة، الوُجَهاءُ، والشّبَاك القَبَليّة، وأصحاب النفوذ، والعصابات الإجراميّة، ووسطاء العمل، والمليشيات، والجماعات الدينيّة، والمجتمعات المحليّة.
وجاءَ في بَحْثِنَا[i]، الذي تضمّن مشاورات مع الحِلف العالميّ لمعالجة الأزْمَات الحضريّة ومع جهات فاعلة في ميدان العمل الإنساني والإنمائيّ في لبنان والأردن، ما يشير إلى أنّ جدول أعمال التوطين اليومَ مُخْفقٌ في مراعاة ما ذكرنا آنفاً من جهاتٍ فاعلةٍ مُؤثّرة في الحوكمة المحليّة. وتجاهُلُ تأثيرها الهامّ في الحوكمة المفروضة بحكم الواقع، في أكثر المناطق الحضريّة تهميشاً يُعوِّقُ قدرة العاملين في ميدان العمل الإنسانيّ، على السَّعْيِ في دَعْمِ أشدّ ساكني هذه المناطق تعرُّضاً للخطر.
نَقْلُ التركيز إلى البلديّات
يتزايد توجيه الجهات المانحة الدّعمَ إلى بلديّات الحَضَر ورؤسائها لتقوية القدرة المحليّة. ففي الأردن، أتاحَ قانون اللامركزيّة سنةَ 2015 للبلديّات من التفويض والسلطات الشيءَ الجديد. وأفضى ذلك إلى التنافس في السلطة بين أعضاء مجلس الأمّة الأردنيّ الوطنيّين وبين الجهات الفاعلة في البلديّات، وفسح للشّبَاكِ القَبَليّة طرقاً جديدة للتأثر في أعمال الدولة. وفي الوقت نفسه، ومع تحوُّلِ موارد المعونة إلى دَعْمِ البلديّات، يقع على المنظمات الأهليّة اليومَ منافسةٌ أشدُّ في التمويل والبقاء.
وأمّا في لبنان، فلم يكن لتفويض البلديّات المُوسّعِ ما يُنَاسبهُ من القدرة الماليّة والإداريّة الكافية، ويمكن أن تُعرقِلَ هناكَ القرارَاتُ والجهَاتُ الفاعلة في مستوى المحافظات وفي المستوى المركزيّ قُدُراتِ البلديّات على العمل، وهذا يمكن أن يُمهِّدَ سبيلاً لتدخُّلِ الجهات الفاعلة غير الحكوميّة.
ويغلب على غير المواطنين، ومنهم المهاجرون وعديمو الجنسيّة واللاجئون، ألّا يكونوا مُمثَّلِينَ سياسيّاً في البلديّات. وفوق ذلك، لا تُمَثّلُ بلديّات الحَضَر سياسيّاً نِسَباً كثيرةً من السكّان اللبنانيّين المُسجَّلِ تصويتهم في قُرَاهُم الأصليّة، ولا هي مسؤولةٌ عنهم. وهذا الحرمان من الحقوق مُستمرٌّ؛ ذلك أنّ مُدَدَ البقاء في المنصب طويلة (ستّ سنين)، وأنّ سيطرة الأحزاب على مجالس البلديّات تستمرُّ عادةً دوراتٍ مُتَلاحقةً عديدة. ومِثْلُ ذلك في الأردن، إذ تختار بعض القبائل (كما هي الحال في مدينة معان) المرشّحينَ مسبقاً للانتخابات البلديّة من بين أفرادها، وهو ما يمنع غيرَ أفرادها من الترشُّح للانتخابات. وهذا مُضرٌّ بقَصْدِ توسيع التمثيل والمساءلة.
وعلى حين أنّ الدولةَ الأردنيّة تَدْعَمُ تحديث الأحياء الحضريّة العشوائيّة منذ سنين عدّة، تمتنع كثيرٌ من البلديّات اللبنانيّة عن خدمة العشوائيّات خشيةَ أن تجعلَ تلك المناطق شرعيةً، وأن تنتهكَ القانونَ الذي يمنع أن توصل البلديّات خدماتها إلى هذه الأحياء. ومع ذلك، وجدت بعض الجهات الفاعلة الحاكمة في بعض المناطق سُبُلاً إلى تحسين أحوال العشوائيّات. هذا، وبعد القصف الإسرائيليّ سنةَ 2006، قاد حزب الله، وهو حركة مقاومةٍ وحزب سياسيّ، حملة ’إعادة بناءٍ أفضلَ‘ في بلديّة الغبيري ببيروت. وفي مكانٍ آخر، في صور، إحدى كبرى المدن في لبنان، أسّست البلديّة لطُرُقٍ عملٍ تُبِيحُ للسكّان اللبنانيّين –وليس من بينهم السكّان الفلسطينيُّون عديمو الجنسيّة– الدورانَ حولَ الشرط المعمول به للحصول على رُخَصِ البناءِ، وذلك لتحسين البنية التحتيّة السكنيّة في الأحياء العشوائيّة. ولكنْ لمّا تدخّلت الجهات الفاعلة غير الحكوميّة بسبب الفراغ الذي نجم عن انعدام مشاركة البلديّات في شؤون المناطق المهمّشة في لبنان، كان أمر مساءلتهم غيرَ واضحٍ، فهل سيساءَلون؟ وإن سوئلوا فما هي آليّات مساءلتهم؟
وَضْعُ البرامج في المناطق الحضريّة المنخفضة الدخل بلبنان والأردن
من مبادئ العمل الإنسانيّ حبُّ الخير للإنسانِ والحياد وعدم التحيُّز والاستقلاليّة، وتنصُّ هذه المبادئ من الوجهة النظريّة على أن تعملَ الجهات الفاعلة الدوليّة مع كلِّ الجهات الفاعلة في مستوى المدينة والحيّ، ومنها الجهات الفاعلة الحكوميّة وغير الحكوميّة، والرسميّة وغير الرسميّة. ومع ذلك، يمكن أن تضرّ التدخُّلات الإنسانيّة بمبدإ الحياد وعدم التحيُّز إذا دعمت أو رفضت، بقصد أو بغير قصد، شرعيةَ الجهات الفاعلة المحليّة التي تسعى إلى أن يكون لها سلطة.
وتُلِحُّ البلديّات غالباً على أن تطلب الجهات الفاعلة في ميدان العمل الإنسانيّ إذناً للوصول إلى المجتمعات المحليّة التي يصعب الوصول إليها. ولذلك، يمكن عدُّ التدخُّلات تدخُّلاتٍ توافق عليها سلطة البلديّات، أو حتّى عدُّها امتداداً لسلطة البلديّات. ولكن لا تكفي موافقة البلديّات دوماً لفسح السبيل أمام البرامج الإنسانيّة والتنمويّة. ففي المناطق التي لا يكون فيها الوصول إلى الخدمات الصحيّة والتعليميّة والمياه وغير ذلك من الخدمات مبنيّاً على الحقوق، إنما على التحازب والتحيُّر في الغالب، تسعى السلطات غير الحكوميّة أيضاً إلى التوسُّط في إيصال المعونة إلى السكان المستضعفين لكي تجعل من طلبها السلطةَ شرعياً. ومن المعلوم في لبنانَ أنّ الجهات الفاعلة غير الحكوميّة (وسلطات الحكومة المركزية أيضاً) توقف التدخُّلات -على الرغم من موافقة السلطة البلديّة المسبقة- لأسباب أمنيّة وغير أمنية. وربّما لا يثق السكّان في سلطة البلديّات الغائبة، على حين أنّهم قد يَرَوْن في الجهات الفاعلة غير الحكوميّة شرعيّةً عريضة، كيف لا وهي تُهيِّئُ لهم الخدمات الأمنية، وصلاحِ المعيشة، وخدمات تسوية المنازعات؟
هذا، وللجهات المانحة شأنٌ كبير في تهيئة القدرة على العمل في المناطق التي تسيطر عليها الجهات الحضريّة غير الحكوميّة. ومثال ذلك، أنّها قد تعدُّ السلطات القَبَليّة غير شاملةٍ شمولاً كافياً النساءَ واللاجئينَ وغيرَهم من الفئات التي يقلُّ أن تُمثَّل. وكثيراً ما تُرَكِّزُ التدخُّلات على فَصْلِ الحوكمة البلديّة من التأثير القَبَليّ. وتُتِيحُ الجهات المانحة الحوافزَ والمساعدة للجهات الفاعلة في البلديّات لتُعِينَها على إنشاءِ مصادرٍ شرعيّةٍ لا ترتبط بالهُويّة القبليّة أو لا تعتمد عليها، ومن ذلك أداؤها وكيفيّةُ إجرائِها التّشاوُرَ والانتخابات. وتدعم الجهات المانحة أيضاً المنظمات غير القَبَليّة الجديدة، التي ما تزال استدامتها وشرعيّتها المحليّة غير مُثبَتتَين.
وفي لبنان، يشغل أعضاءٌ من حزب الله مناصب حكوميّة انتخبوا لها (من المجلس البلدي إلى مجلس النوّاب) ويحكم الحزب أراضٍ عريضة من المناطق الحضريّة الفقيرة. غير أنّه في عِدَاد المنظمات الإرهابيّة، وتحظره وتحظر التعامل معه بلادٌ غربيّة عِدّة، منها الولايات المتحدة الأمريكية والمملكة المتحدة وكندا وهولندا. ويُعوِّقُ هذا الحَظرُ شديداً إعدادَ البرامج الإنسانيّة ويتحدّى مبادئ العمل الإنسانيّ. وفوق ذلك يتفحّصُ الحزب نفسه ما يُنتظَرُ من برامج إعانيّة فيسمح –أو لا يسمح– بإجرائِها.
يقع على الشُّركاءِ المنفّذين معضلةٌ، وهي من جهةٍ التعامُلُ مع قيودٍ متنوّعة تفرضها الجهات المانحة، ومن جهةٍ أخرى مراعاة المُنْتخَبينَ ديمقراطيّاً من مكتب رؤساء البلديّات، وأعضاء مجالس البلديّات، وأعضاء مجلس النوّاب، والمكاتب الوِزاريّة. ثم إنّ إهمالَ بعض الأحزاب السياسيّة التي تحكم مناطق حضريّة معيّنة ودَعْمَ غيرها من الأحزاب، قد يجعل تطويرَ قدرات البلديّات مستحيلاً من غير أنْ يُعاقَبَ ظُلْماً الناسُ المقيمون في هذه المناطق، الذين قد يكونون مؤيّدين للحزب المسيطر على منطقتهم أو لا يكونون. وقد يُفْضِي توزيع المعونة أيضاً إلى إذهابِ توازن القوة الذي هو مهلهل أصلاً بين الأحزاب السياسيّة، ومن ثَمَّ يُقوّضُ الجهد المبذول في حِفْظِ الاستقرار.
إقامَةُ مُشَاركةٍ أوسع ومبادئها أكثر مع الجهات الفاعلة الحضريّة غير الحكوميّة
تَلْقَى الأعمال الإنسانيّة في السياقات الحضريّة منافساتٍ محليّة في القوة والسلطة لا مهرب منها، ولقد تُتَّخَذُ هذه الأعمال وسائلَ لتشريع السلطة. وإذ قد كنّا نضع ما تقدّم في الاعتبار، فإنّا نُعيِّنُ فيما يلي خمسَ توصياتٍ رئيسة في التخطيط للتدخُّلات وتنفيذها في المناطق الحضريّة المعقَّدة المنخفضة الدخل:
- إنشاءُ تحليلٍ سياقيٍّ مُحْكَمٍ بقصد وَضْعِ برامج ناجعة. وينبغي إجراؤه في مستوى المنطقة المحليّة أو مستوى الحيّ، وينبغي أن يشتمل على جَمْعِ معلوماتِ أصحاب المصلحة المعنيّينَ، والتّحليلِ، والمشاركة المتزامنة المتساوية مع الدولة والجهات الفاعلة غير الحكوميّة، وذلك لبناءِ علاقاتٍ مثمرة قبل التدخُّلات البرنامجيّة. وأمرٌ هامٌّ جدّاً، هو أنّ التحليلَ لا ينبغي أن يُبَالِغَ في التقسيم بين الجهات الفاعلة الرسميّة وغير الرسميّة.
- التواصُلُ مع المجتمعات المحليّة لحصول إجماعٍ جادٍّ مفيد على أهداف برنامجٍ قبل البدءِ به. وهذا عملٌ مُحْتاجٌ إلى كثيرٍ من الزمن والموارد، ولكنّه مهمٌّ جدّاً. وأمرٌ مهمٌّ آخر، هو الترتيب الذي عليه مشاركة أصحاب المصلحة المعنيّين، وهو أمرٌ يمكن أن يُغلِقَ أبواباً لاحقاً إن عَثَرَ المرء في أوّل الطريق.
- تَعْزيزُ تَوْسيعِ التّحاوُرِ بين الشركاء المنفّذين والجهات المانحة. وهذا أمرٌ ضروريّ لفَهْمِ كيفيّة المراعاة في التعامل مع سلطات متنافسة عديدة، وللتعلُّم من التجربة. فيمكن أن تسدي الجهات المانحة من الإرشاد ما هو أكثر تطبيقاً في الواقع في كيفيّة العمل مع السلطات العموميّة غير الحكوميّة التي يُعتقَدُ أنّها تستبعد فئاتٍ معيّنة، وفي زيادة الوضوح حولَ ’الخطوط الحمراء‘ في حالة سياسات الحظر. ويُضافُ إلى ذلك، أنّه ينبغي للهيئات الإعانيّة أن تَدْفعَ إلى الجهات المانحة تقويمَ أداءٍ من واقع العمل على الوصول إلى المناطق المعقَّدة الشديدة الحاجة.
- إيلاءُ مزيدٍ من الاهتمام بشأن مُنسِّقِ الشؤون الإنسانيّة في الأمم المتحدة. فذلك يمكن أن يعين على مفاوضة السلطات العموميّة المحليّة في إيصال المعونة، بحيث تُسايَرُ خطة لبنان للاستجابة للأزمة أو غيرها من أُطُر الاستجابة. وينبغي أن يُقصَدَ بذلك إلى ضمانِ ألّا ينقطع إيصال مجموعة متنوّعة من ضروب الدّعمِ إلى ’المناطق التي يصعب الوصول إليها‘.
- دَعْمُ جَمْعِ المعطيات الأوّليّة. وفي هذا حاجةٌ تظلُّ تُلِحُّ إلى سدّ الخلل في الدراسات السابقة، عن طريق جَمْعِ معطياتٍ أوّليّة وافرة. فإن حصل ذلك، فسيعين على الإتيان بمعرفةٍ جديدةٍ أكثر عمقاً بتأثير التدخُّلات الإنسانيّة والتنمويّة في شرعيّة الجهات الفاعلة الحكوميّة وغير الحكوميّة التي تحكم المناطق الحضريّة، العشوائيّة، المنخفضة الدّخل.
دُلْف تُو لِنْتُلُو d.telintelo@ids.ac.uk
زميلٌ في البحث وقائدٌ مشاركٌ في مشروع سِتِيز كلَسْتِر (Cities Cluster)، في معهد الدراسات الإنمائيّة www.ids.ac.uk
هَرت فورد hart.ford@acted.org
مديرةٌ قُطْريّةٌ، في منظّمة أكْتِد www.acted.org
تِم لِبْتُرُت tliptrot@protonmail.com
باحثٌ مُسْتقلٌّ
وسام منصور wissam.mansour@occlude.info
رئيسٌ تنفيذيٌّ ومؤسِّسٌ، في مؤسّسة أُكْلُود الاستشاريّة www.occlude.info
وبروفيسورٌ مساعدٌ، بجامعة العزم، في لبنان
ألين رحباني Aline_Rahbany@wvi.org
مديرةٌ تِقْنيّة في شؤون إعداد البرامج الحضريّة، بمؤسّسة الرؤية العالميّة www.wvi.org/urban
[i] هذه المقالة مُتحصّلةٌ عن مشروع السلطات العموميّة وصُنْعِ الشرعيّة (Public Authorities and Legitimacy Making). وقد كلّفَتْ بهذا المشروعِ وموَّلَتْهُ وِزارَةُ الشؤون الخارجية بهولندا، من خلال منظمة علوم التنميّة العالميّة التي تتبع منظمة البحوث العلميّة الهولنديّة (WOTRO Science for Global Development of the Netherlands Organisation for Scientific Research). وأنشِئَ المشروع بالتعاون مع مبادرة أمن منصة المعرفة وحكم القانون (Knowledge Platform Security & Rule of Law)، وهو جزءٌ من جدول أعمال الوزارة في الاستثمار في المعرفة والإسهام في رسم سياسات أكثر اعتماداً على الأدلّة. وكلُّ ما ورد في المقالة من آراء ومعلومات هي مسؤوليّة مؤلِّفيها. ويَشْكُرُ المؤلِّفونَ لفرَنسِس غِرلِنغ، وجِمْس شِل، وإرِك كرامَك، من مبادرة إمبَكت (IMPACT Initiatives) حُسْنَ إسهامهم في هذه المقالة.