قبل ثلاثين عاماً، ركَّز مؤتمر إيكارا (1) "المؤتمر الدولي حول مساعدة اللاجئين في إفريقيا، 1981" وإيكارا (2) لعام 1984 على "العبء" الذي يفرضه اللاجئون على مضيفيهم والمتمثل في ترتيب تكاليف إضافية على الموازنة العامة ومخصصات الرفاه الاجتماعي، وإعاقة النمو الاقتصادي وإرباك الأسواق والتسبب في تدهور الأوضاع البيئية ورفع مستوى التوتر في الدول المستضيفة التي تكون أصلاً دولاً هشة متأثرة بالنزاع.
لكن اللاجئين من ناحية أخرى يُحضرون معهم إلى الدول المضيفة منافع اقتصادية وإمكانات للتنمية، ومن ذلك على سبيل المثال المهارات الجديدة بل فوق كل شيء رفع مستوى استهلاك الغذاء والسلع الأخرى كمواد البناء، ما يعزز في النهاية من نمو الاقتصاد المضيف. وفي المقابل، قد يستفيد المجتمع المضيف من برامج المساعدات التي تضم مثلاً خدمات البنى التحتية والرفاه الاجتماعي التي تقدمها الوكالات المستجيبة لحاجات اللاجئين.
والغريب في الأمر أنَّ هناك فجوة رئيسية في أدوات العمل الإنساني تتمثل في غياب التقييم المستفيض لآثار اللاجئين (أو النازحين) والتكاليف المترتبة عليهم إذ نادراً ما تحلل الجهات المانحة النتائج الاقتصادية "لاستثماراتها" في البرامج والمشروعات على مستوى العالم علماً أنَّ تكاليف تلك البرامج والمشروعات في بلدان لجنة المساعدات الإنمائية لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي[1] على سبيل المثال تبلغ 8.4 مليار دولار أمريكي في العام الواحد. وحتى لو كان هناك أي شيء من تلك الدراسات (مع أن ذلك نادر الحدوث) فعادة ما تكون دراسات وصفية ودائماً ما تكون غير مكتملة، ففي حين أنَّ الحكومات تميل إلى تقييم آثار اللاجئين وتكلفتهم على المجتمع المضيف، تتبع الجهات المانحة والمنظمات غير الحكومية منحىً آخر حيث تركز على نتائج مشروعاتهم المتعلقة بتطوير مهارات اللاجئين و توليد الدخل أو تقديم المساعدات المادية أو القسائم الإعاشية (الكوبونات) للاجئين. لكن أياً من المنهجين المتبعين يعجز عن تقديم توضيح إجمالي للآثار الاقتصادية الكلية والجزئية والمالية ناهيك عن أن المنهجين يشوبهما غياب واضح للمناهج الكمية والبيانات التطبيقية الراسخة.
ومن المثير للفضول أنَّ أرباب الاقتصاد قد تجاهلوا هذه التحديات المهمة في السياسات وتصور المفهومات تجاهلاً كبيراً على النقيض مما فعله علماء الاجتماع والإنسان الذين قدموا دراسات نوعية لا تعد ولا تحصى حول أسباب رزق للاجئين. وعلى العموم، عادة ما يُحتج بأنَّ "تكاليف" اللاجئين على مضيفيهم (المتمثلة في ارتفاع أثمان الغذاء والسلع وانخفاض معدلات الأجور المحلية وتزايد الضغوط المالية وارتفاع مستوى التدهور البيئي) تفوق المزايا الاقتصادية الجزئية والكلية الأخرى. ويُستثنى من تلك الفجوة التحليلية دراسة تركز في معظمها على الناحية الاقتصادية الجزئية أُجريت حديثاً حول مخيم لاجئي داداب[2]، وقد أظهرت تلك الدراسة أنَّ الأثر الاقتصادي الإيجابي للمخيمات على المجتمع المضيف بلغت 14 مليون دولار أمريكي أي ما يقارب 25% من متوسط دخل الفرد في ذلك الإقليم. فعلى سبيل المثال، بلغت منافع الدخل الذي حصل عليه المجتمع المضيف من بيع الماشية والحليب وحده ثلاثة ملايين دولار أمريكي وبلغ عدد المنتفعين المحليين ما يزيد على 1200 شخص وذلك من خلال توظيف العمالة في وظائف تتعلق بالمخيم أو في الأعمال المتعلقة بالتجارة.
صحيح أن مثل هذه الدراسة قليل وحتى القليل منها لا يظهر كثيراً من وقت لآخر، فإنَّها تشير إلى تعقيد الآثار النمطية وتنوعها بالإضافة إلى خصائصها السلبية والإيجابية على حد سواء. والمشكلة الحالية تتمثل في غياب إطار عام شامل يستند إلى الأدوات التحليلية المناسبة والمنهجيات المنتظمة لتوفير قاعدة للأدلة التي يمكن من خلالها تقييم "الفائزين" و"الخاسرين" وبناء السياسات التي تستجيب إلى الآثار الحقيقية والمحتملة.
بناء منهجية جديدة
لقد أنهى مركز دراسات اللاجئين في أكسفورد دراسة مؤخراً لتقديمها للبنك الدولي بعنوان "إرشادات لتقييم آثار التهجير القسري وتكاليفه"[3] وتستجيب الدراسة إلى تلك الحاجات، وتهدف الإرشادات إلى تقديم الدعم إلى كل من صانعي السياسات في البنك الدولي والفاعلين الإنسانيين وذلك من خلال توفير أدوات تقييم مناسبة وسهلة الاستخدام لتحليل التبعات الاقتصادية والمالية للمساعدات التنموية والإنسانية.
في المرحلة الأولى تُقدَّم التوضيحات الشاملة لضمان (ما أمكن) إدماج جميع "جماعات أصحاب المصلحة" المعنيين في التحليل وهذه الجماعات بالتحديد هي: اللاجئون، والمجتمع المضيف وبلد الاستضافة، والمنطقة الأصلية أو البلد الأصلية، ومقدمو المساعدات للمهجَّرين.
وقد يبدو تحليل الآثار والتكاليف للبلاد الأصلية متعارضاً مع بعض التقييمات الأكثر ألفةً التي تتعلق بالآثار الواقعة على اللاجئين أنفسهم وعلى مستضيفيهم. ومع ذلك، فغالباً ما تكون الآثار قاسية جداً ومثال ذلك فقدان الطلب المحلي للمستهلكين بل ربما فقدان الطلب على القوى العاملة المهنية والمهرة (وقد لوحظ ذلك في حالة اللاجئين العراقيين) ولذلك الوضع مضمونات على إنماء البلاد بعيد الأمد وكذلك على احتمال عودة اللاجئين.
ولكل واحدة من جماعات أصحاب المصلحة، يركز المنهج المتبع أساساً على التغيرات الطارئة على سبل كسب العيش على التي تقام في البيوت والمنازل والرفاه الاقتصادي بالاستفادة من إطار العمل الراسخ حول سبل كسب الرزق المستدامة الذي أنشأته أصلاً وزارة الإنماء الدولي في المملكة المتحدة عام 1999. ويستخدم هذا المنهج على نطاق واسع كل من صانعي السياسات الإنمائية لكنه لم يُطبق من قبل على نحو منتظم لتقييم آثار أوضاع اللاجئين. وبتطبيق هذا المنهج وتعديله حسب اللزوم سوف تسعى هذه الإرشادات إلى تجسير تلك الهوة الملحوظة.
في المرحلة الثانية يُحدد نطاق من المحاور التي تكون كمِّية في العادة لقياس الآثار (مثل الدخل والأصول والتوظيف والوصول إلى الموارد الطبيعية) مع التركيز على عوامل أخرى مؤثرة كالعمر والجنسانية وطول مدة البقاء في المنفى. كما تُحدَّد في هذه المرحلة بعض العوامل النوعية مثل إدراكات الأمن والحماية. وتكمن أهمية دمج العوامل المؤثرة والنوعية في أنها تمكن من إدراك أنَّ استراتيجيات كسب الرزق معرضة لقدر كبير من التعديل والتكييف والتحويل نتيجة ظروف التهجير القسري ومثال ذلك التحولات في أدوار الجنسانية وعمالة الأطفال.
تُعنى المرحلة الثالثة التي تشكل المهمة الرئيسية بتطبيق المنهجية بهدف بناء صورة عامة للخصائص الاقتصادية والاجتماعية وتحليل كيفية تأثر تلك الصورة بالتهجير القسري على كل جهة من أصحاب المصلحة. ومن أهم مكونات هذه الصورة: قياس المستويات المتغيرة للاقتدار الاقتصادي عبر الوقت وتقييم التغير الاجتماعي وعوامل التغيير في الأسر وإستراتيجيات الاعتماد الذاتي وإستراتيجيات المسايرة.
وفي هذه المرحلة تُنشر الأدوات المنهجية أيضاً لتقييم تكاليف وآثار المجموعة الرابعة من أصحاب المصلحة التي تضم الوكالات الدولية والمانحين وغيرهم من مقدمي المساعدات الإنسانية والإنمائية. وهذا جزء ذو فائدة كبيرة في المنهجية المتبعة لأنه يقدم أساس تقييم النجاح المحتمل وتكاليف الفرص البديلة لمختلف الإستراتيجيات (وأولويات التمويل) التي يتبعها هؤلاء الفاعلون.
ومع التركيز الرئيسي على معائش الأسر وسبل كسب أرزاقهم، تُحلَّل الأثار والتكاليف أيضاً من منظور التكاليف المترتبة على القطاع العام والعوامل الخارجية (أي التكاليف أو المنافع التي تؤثر على شخص ما دون الأشخاص الآخرين المشاركين في النشاط الاقتصادي) والنتائج على المستوى الاقتصادي الكلي. ويمكن تطبيق هذا التقييم على أي نطاق كان، كأن يكون مثلاً في مخيم للاجئين أو المجتمع المحلي المضيف أو في البيئات الحضرية أو جميعها معاً على المستوى الوطني.
وبالنسبة للقطاع العام في البلد المضيف، هناك تكاليف مالية وآثار مترتبة على توفير المساعدات الاجتماعية والرفاه الاجتماعي للاجئين ومثال ذلك زيادة تقديم الرعاية الصحية والتعليم وارتفاع الطلب على المرافق كالماء، وتكاليف رأسمالية وآثار بعيدة الأمد كالاستثمار في البنية التحتية. وعلى المدى القصير، يحتمل أن تكون آثار زيادة الطلب من اللاجئين على الخدمات سلبية على المجتمع المضيف ويتجسد ذلك مثلاً في انخفاض نوعية الخدمات المقدمة يصاحبها ارتفاع في الطلب على الخدمات الكلية كالرعاية الصحية والتعليم أو الماء. أما على المستوى البعيد، فمن المرجح أن تنعكس الآثار على توسيع الاستثمار في الأصول الرأسمالية كالمراكز الصحية والغرف الصفية أو الوصول عبر الطرق إلى مخيمات اللاجئين. ونتيجة غياب أي منهجية كتلك التي تناقشها الإرشادات لم يكن ممكناً الكشف عن هذه الآثار المالية وتبعاتها وتقييمها. فعلى سبيل المثال، من المرجح على المجتمع المضيف أن يواجه رفعاً في الضرائب لتسديد تكاليف الأصول الرأسمالية أو قد يدفع تكلفة الفرصة البديلة عن طريق إيجاد خيارات استثمارية بديلة في القطاع العام أو ربما تُغطى التكاليف من خلال المساعدات الإنسانية والإنمائية التي تمولها أطراف خارجية.
العوامل الخارجية – أو التأثيرات "غير المباشرة" – وهي التكاليف التي لم تحدد أثمانها والتي عادة ما يتحمل آثارها الناس أو المناطق التي يعيش فيها اللاجئون. وأكثر هذه التأثيرات غير المباشرة وضوحاً تتمثل في الأثر الضار للاجئين على البيئة واستنزافهم للأراضي المُشجَّرة لغايات البناء والحصول على حطب الوقود والتسبب بفقدان الموئل الطبيعي. وفي المناطق الحضرية، يصاحب توافد اللاجئين زيادة في الاحتقان وتدهوراً إضافياً للمستوطنات التي هي بالأصل مستوطنات غير رسمية تشكل خطراً على البيئة وتردي الأوضاع الأمنية. وآثار هذ العوامل الخارجية سلبية وعادة ما تبقى على المدى البعيد ونادراً ما يُعوَّضُ عنها بالإنفاق العام. أما المساعدات الإنسانية والإنمائية فلا تعوض إلا جزءاً منها.
وأخيراً، في حين أنَّ تركيز المنهجية ينصب على سبل كسب الرزق وآثار الاقتصاد الجزئي وتكاليفه فإنَّ تقييم الآثار على المستوى الاقتصادي الكلي واحد من الأبعاد المهمة في التحليل. فاللاجئون يزداد استهلاكهم ما يؤدي إلى تحفيز عملية توسيع القدرات الانتاجية لدى الاقتصاد المضيف وذلك ما يصب في النهاية في مصلحة الناتج المحلي الإجمالي للبلاد. ومع ذلك، لا يُشعَر بهذه النتائج في العادة إلا بعد مدة طويلة ونتيجة لذلك فإنه يصعب اكتشافها على المدى القصير. وتُلاحَظ الآثار الرئيسية في الاستثمار وتشكيل رأس المال منه على سبيل المثال في إضافات حصص ملكية البيوت أو البنية التحتية أو بدء مشروعات أعمال جديدة. ومن الأمثلة التي يمكن أن نسوقها منطقة إيستليغ في نيروبي حيث استقر عدد من اللاجئين الصوماليين وغيرهم. فمع أنَّه لم يُجرَ أي تحليل مفصل للاقتصاد القياسي هناك، غالباً ما يشار إلى تلك المنطقة على أنها موقع حيوي نابض يشهد نمواً في مشروعات الأعمال الصغيرة التي لها دور في رفع منتجات الاقتصاد الحضري في كينيا. وبالمثل في باكستان، يلاحظ أن اللاجئين الأفغان قد هيمنوا على تجارة النقل بالشاحنات هناك مما أوجد أسواقاً جديدة للنقل لها عوائدها على الاقتصاد الوطني للدولة المضيفة.
تركز المنهجية على الآثار قصيرة الأمد وبعيدة الأمد وبالتحديد على التوزيع غير المتكافئ للآثار والتكاليف في المجتمع الواحد. فعلى سبيل المثال، قد يكون للطلب الكلي الإجمالي للاجئين آثار إيجابية على الاستطاعة الانتاجية للاقتصاد المضيف وذلك بسبب تنامي الطلب على الغذاء ومواد البناء والسلع الاستهلاكية. كما قد تُحسّن البنية التحتية الجديدة من الوصول إلى الأسواق وقد تعزز من توزيع السلع. لكن هذه المزايا لا تتوزع على نحو متكافئ في العادة. ففي حين أن هذه النواتج على المدى القريب على الأقل تفيد المزارعين المضيفين ومقاولي البناء والتجار المحليين والمشروعات الصغيرة، فإنَّ ارتفاع أسعار السلع وانخفاض معدلات الأجور (بسبب دخول أعداد متزايدة من اللاجئين إلى سوق العمل) تؤثر تأثيراً سلبياً على الشرائح الأفقر في الفئات السكانية المضيفة. وقد يواجه الفقراء مشكلة ارتفاع إيجارات المساكن يرافقها انخفاض في معدلات أجورهم خاصة في قطاعات العمالة شبه الماهرة وغير الماهرة ما يؤدي في النهاية إلى انخفاض مستوياتهم المعيشية. وهنا، تكشف هذه المنهجية عن تلك الاختلالات وتبينها للحكومات والمانحين في حالة رغبت تلك الأطراف في معالجتها.
المنهجية المختلطة والحاجات إلى البيانات
هناك خاصية رئيسية في الإرشادات تتمثل في المنهجية المختلطة التي تجمع بين الأدوات الكمية والنوعية وهذا ما يجعل منها قادرة على تقديم تحليل كلي لمختلف محاور الآثار والتكاليف وجعل مضموناتها على مستوى السياسات والبرامج أمراً ناجعاً. لا يمكن تقييم جميع الآثار "من وجهة نظر التكاليف" ولا التعبير عنها بالطرق المالية والنقدية، ولذلك تُستخدَمُ المؤشرات النوعية لتحديد آثار المتغيرات كالانخفاض (أو الارتفاع) في النشاط الإنساني وتبني آليات المسايرة وتغيير أدوار الجنسانية.
ومن هنا، يُوصى باستخدام عدة منهجيات للمسوحات مثل مسوحات العينات العشوائية ومسوحات المستجيبين الرئيسيين ومجموعات التركيز بالإضافة إلى استخدام البيانات الإحصائية التي تقدمها الحكومات والفاعلون الإنسانيون والإنمائيون. وتعتمد المنهجية على عدد من الأدوات الإحصائية مثل تحليل الارتباط والانحدار لقياس الآثار والتكاليف.
تكمن واحدة من التحديات الرئيسية في استخدام الإرشادات توافر البيانات خاصة بيانات سلسة الوقت (أي البيانات التي تقاس عبر الزمن في فواصل زمنية) لغايات تقييم تغير الآثار والتكاليف عبر الوقت. وبالنسبة لتقييم الآثار والتكاليف للدولة الأصل، فالصعوبات الواضحة التي تواجهها هي جمع البيانات في حالة استمرار النزاع، وفصل الآثار الناتجة عن تهجير اللاجئين عن الآثار التدميرية الناتجة عن النزاع على البنى التحتية والأصول الرأسمالية.
الخلاصات
من خلال رسم صورة الملامح الرئيسية للمبادئ والأدوات التحليلية والمؤشرات، تعالج الإرشادات المطالب المهمة للمانحين والوكالات والحكومات والمتعلقة بالسياسات والأمور التشغيلية. ومع ذلك، لا يمكن لهذه الإرشادات وحدها أن تعمل عمل أداة صنع للقرارات فهي تقتصر على الإشارة إلى (دون وصف) أنواع خيارات السياسات والبرامج التي يمكن إجراؤها.
ومع ذلك، تكتسب تلك الإرشادات قيمتها في أربع نقاط. فأولاً، تقدم الإرشادات تصويراً مفهومياً أكثر دقة للتكاليف والآثار بالتركيز على نطاق واسع من المتغيرات الاقتصادية بدلاً من أن تقتصر على الضغوطات على إنفاق القطاع العام والآثار الاجتماعية الأكثر ألفة. وثانياً فإنها تقدم أداة لصنع البرامج والسياسات ومن خلال ذلك يمكنها الإشارة إلى التدخلات والاستجابة على نحو أفضل إلى حاجات سبل كسب الرزق الاقتصادية للمهجَّرين وغيرهم من الفئات السكانية المتأثرة بوجود المهجرين.
ومن خلال تقديم منهجية أكثر انتظاماً لتحليل تلك الظواهر، تعزز الإرشادات من مصداقية تقييم التكاليف والآثار وهذا ما يقود بالنتيجة إلى السماح برفع مستوى استهداف المساعدات والدعم المقدم لتلك القطاعات في الاقتصاد والفئات السكانية (للاجئين والمستضيفين) التي تخضع لأكثر قدر من الضغوط. وثالثاً، إذا أمكن رسم سلسلة من صور الملامح الرئيسية عبر الوقت، فربما يكون لها القدرة على أن تكون أداة فعالة للرصد والتقييم. أما الأمر الرابع والذي قد يكون الأكثر أهمية فهو أن نقل الإطار التحليلي من وضع الطوارئ إلى الآثار الاقتصادية والمادية ذات المدى الأبعد سيتيح للإرشادات بأن تتجاوز "الحد الفاصل" بين الناحتين الإنسانية والإنمائية. فبربط التدخلات الإنسانية والطوارئ مع البرامج الإنمائية ستشير الإرشادات إلى الطرق التي يمكن من خلالها تعزيز الآثار الاجتماعية والاقتصادية الإيجابية ما قد يؤدي إلى تحسين الوضع بعيد الأمد لكل من المهجَّرين أنفسهم والفئات السكانية المضيفة لهم.
وختاماً، ستُتخذ القرارات وتنفذ التدخلات كما في السابق من خلال دمج المبادئ الإنسانية وظروف مختلف البيئات العاملة والمواقع والأنماط الخاصة بالتهجير والمصالح السياسية لمختلف أصحاب المصلحة. ومع ذلك، فإنَّ التحليل المبني على الإرشادات قد يتيح قاعدة للأدلة أكثر حيوية لإنارة رأي صانعي السياسات والمزاولين حول خيارات السياسات والبرامج التي يمكن لهم اختيارها ونطاق تعظيم الآثار الإيجابية وتخفيف النتائج السلبية والتكاليف المترتبة على كل من اللاجئين ومجتمعاتهم المضيفة.
روجير زيتر roger.zetter@qeh.ox.ac.uk أستاذ شرف لدراسات اللاجئين، مركز دراسات اللاجئين www.rsc.ox.ac.uk
ترأَّس روجير فريقاً دراسياً ضم كلاً من كارلوس فارغاس-سيلفا وإيزابيل رويز وإلينا فيديان-قاسمية في مركز دراسات اللاجئين وسفين-إيريك ستاف وكريستيان هولشر (معهد العلوم الاجتماعية التطبيقية FAFO) في أوسلو. أُجريت الدراسة من أجل البرامج العالمية حول التهجير القسري GPFD لدى قسم الإنماء الاجتماعي في البنك الدولي. يترأس نيلز هاريلد تلك البرامج.
[1] لجنة التعاون الإنمائي في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية
[3]متاح على الرابط التالي: http://tinyurl.com/WB-Guidelines-Costs-Impacts