يقصد مشروعنا البحثيّ هذا، الذي اسمه «الإقرار للاجئين»، إلى فهم العوامل التي تُقرِّرُ مَن يُقَرُّ له بلاجئيَّته (ومَن تُنْفَى عنه) في العالم.[1] فمن الناحية العملية، لا يعتمد الإقرار على التعريف القانوني لـ«اللاجئ» فحسب، إنما يعتمد أيضاً على ما هو أهمّ من ذلك: على الإجراءات المُؤسَّسية المعمول بها في الإقرار للاجئين بلاجئيَّتهم. ولهذه الإجراءات أسماءٌ مختلفة، فرَّبما سُمِّيت «إجراءَ اللُّجوء» أو «تقرير صفة اللاجئ». وربَّما أخذت في هذه الإجراءات سلطاتُ الدولة (أي حرس الحدود والشرطة وموظَّفو الهجرة أو صناع القرار والقضاة المختصّون باللجوء)، أو مفوضيَّة اللاجئين، أو مجموعة من موظَّفي الدولة ومفوضيَّة اللاجئين معاً. ولقد تكون الإجراءات إفراديّةً أو جَمْعية.
ومن الضروري دراسة هذه الإجراءات لأنها مَدخَل كَوْن المرء لاجئاً. فللإقرار للاجئ بلاجئيَّته فوائدُ مختلفة في سياقات مختلفة (من صفةٍ حماية الحقوق فيها مأمونة في بعض الدول إلى مجرَّد الحماية من الإعادة القسرية والحَجْز التعسُّفي في دول أخرى)، على أنّه مُحوِّلٌ نحوَ الأفضل عموماً. ومع ذلك، ليست نتيجة الإقرار للاجئين هي المهمة فحسب. إنما الإجراءات نفسها تعيد صَوْغَ العَيْش عميقاً. وفي سياق عملنا الميداني، روى كثيرٌ من طالبي اللجوء الإهانة الناجمة عن الانتظار والحَيْرة المتمادية، ثمّ لا شكّ عن تدهور حال مقابلات اللجوء. فإجراءات الإقرار، يجب أن تكون مدخلاً للحماية، وهي كثيراً ما تنطوي على عقبات أمام طالبي اللجوء، مع تأثير سيءٍ عميقٍ وطويلِ الأمد على الحقوق وعلى حُسْن الحال.
والغرض من هذه المقالة هو تعريفُ قُرّاءِ نشرة الهجرة القسرية بعضَ البحوث الأكاديمية الحديثة التي أُديرَت حول الإقرار للاجئين، ثمَّ ذِكْرُ بعض التحدِّيات التي اعترضتنا في بحثنا. وبالجملة، فإنّا سعينا إلى توسيع نطاق سُنَنِ العمل التي دُرِسَت، لبيانِ تنوُّع المقاربات في جميع العالم. ونحن بفعلنا ذلك نقصد أيضاً إلى فَهْم الجوانب الثلاثة الرَّئيسة في الإقرار للاجئين في العالم: الإجراءات الجَمْعيَّة، وشأنُ مفوضيَّة اللاجئين في تقرير صفة اللاجئ، وإجراءات الإقرار للاجئين في الدول التي لم تُصدِّق (أو التي لا تُطبِّق) اتفاقية اللاجئين لسنة 1951. وقد اخترنا أربعَ دولٍ نركز عليها وهي تجمع هذه ما تقدَّم ذكره من سماتٍ في مجموعات متنوعة، والأربع الدول هي كينيا ولبنان وجنوب إفريقيا وتركية، على أنّا أشركنا في البحث أيضاً باحثين ومؤسَّسات محلية في دول رئيسة أخرى في شمال إفريقيا وأمريكا الجنوبية وآسيا. ومع ذلك، اعتَرَضَنَا في بحثنا تحدٍّ واحد على وجه الخصوص: عدم الوضوح والصَّراحة. والمأمول عندنا أن تؤدي هذه المقالة إلى تفكُّر كثيرٍ من المزاولين المعنيِّين بالإقرار للاجئين، ومنهم المزاولون في مفوضيَّة اللاجئين والهيئات الحكومية.
عملٌ أكاديميّ رصين في تقرير صفة اللاجئ: الاختلاف وأسبابه
وأما نتائج تقرير صفة اللاجئ، فيوجد اليوم مجموعة عريضة من الأعمال الأكاديمية الرَّصينة (أكثرها في العلوم السياسية) التي تطرح إشكالية في «معدلات الإقرار» لجماعاتٍ مختلفة من طالبي اللجوء. وتُبيُّن هذه الأعمال أكاديمية الرصينة بالأمثلة أنَّ الإقرار بلاجئيَّة طالب اللجوء لا يعتمد فحسب (أو في بعض الأحيان لا يعتمد على الإطلاق) على قوة الطَّلب، ولكنّه يعتمد إلى ذلك على تصميم نظام الإقرار أو حتّى هوية صانع القرار (وهذه علامة مُوَكَّدة على أن الإجراء إجراء تعسُّفيّ). ويُلاحَظ هذا الاختلاف بين الدول وفيها (وبخاصةٍ في الاتحاد الأوربي، مع ما فيه من التنسيق القانونّي لنظام اللجوء في الاتِّحاد). وأظهرت الدراسة الأمريكية الرائدة، التي اسمها (رِفْيُجِي رُولِت)، أنَّ فرص الإقرار تتفاوت كثيراً حتّى بين القضاة في المكتب نفسِه.[2]
وتُبيِّنُ كثير من الدراسات التجريبية مشكلةَ التباين وأن العوامل الأخرى، غير قوة الطلب، تُفسِّر الحاصل. مثال ذلك: أن دراسة أجرتها لينا مارتِن السويدية أظهرت الصلة بين الإقرار والانتماء السياسي للقضاة.[3] ويُقابِلُ كتاب رِبِيكَا هَمْلِن النموذجيّ، واسمه (دعني أكون لاجئاً) بين أنظمة تقرير صفة اللاجئ في كندا والولايات المتحدة وأستراليا. فهذه دول ذات أنظمة قانونية متشابهة تطبق تجري على تعريف واحدٍ للاجئ، ولكن النتائج فيها مختلفة كثيراً من حيث المُقرِّ لهم بلاجئيَّتهم، ووجدت المؤلِّفة أنه كلما زاد عَزْل صانعي القرار عن التأثير السياسي زادت قدرتهم على وَضْع قانونٍ للاجئين بطرق تقدمية وعلى الإقرار بالطلبات القويّة.[4]
وأما العلماء الذين يدرسون إجراءات الإقرار للاجئين في شماليّ العالم، فيحلِّلون القرارات المنشورة ومعدلات الإقرار، وفي كثيرٍ من الحالات، تمكَّنوا من الوصول بضمانٍ إلى السجلَّات التي توثق أعمالَ اتِّخاذ القرار. ولم يقتصر العلماء على مراقبة الإجراءات التي كانت في الأمكنة العامة فحسب، بل سُمِحَ لهم أيضاً بدخول المؤسَّسات وحُضُور أعمال صُنْع القرار التي تجري عادةً في جلسات خاصة. هذا، وتمكن التِّقانات الجديدة من دراسة صُنْع القرار الشامل ولكنَّ هذا معتمدٌ أيضاً على إمكان الحصول المادّة المصدرية. فإن حصل عليهاالعلماء أمكنهم ذلك أن يورِدُوا أفكاراً عميقةً في جَوْدة صُنْع القرار.
جوانبُ رئيسةٌ في الإقرار للاجئين
1. الإقرار الجَمْعيّ
الإقرار الجَمْعي رُكنٌ من أركان الإقرار للاجئين، وهو ركنٌ غير مقدَّر حقّ قدره. مثال ذلك: أنّ تركية –وهي أكثر البلاد تضييفاً للاجئين– اعتمدت الحمايةَ الجَمْعيّة[5] لنحو ثلاثة ملايين وسبعة أعشار المليون من السوريِّين (مع أنها تحافظ على الإجراءات الإفرادية للجنسيات الأخرى كثيرَ محافظة). وأما الإقرار على أساس «أوّل وهلة» فيجري أكثره في إفريقيا، ولكن تجري أيضاً ضروب أخرى من الإقرار الجَمْعي، ومنها استعمال الافتراض القويّ للإدماج، في كثيرٍ من السياقات، ومنها مال يُتَّبع في مفوضيَّة اللاجئين من سُنَن عمل. وأما في الشرق الأوسط، فيكثر فيه أن يُقرَّ للاجئين العراقيين والسوريين إقراراً جَمْعيّاً. ثمَّ إنّ بعض دول الاتحاد الأوربي استجابت للاجئين السوريِّين الذي قدموا سنة 2015 بضروبٍ من الإقرار الجَمْعيّ يحكمها الواقع؛ أي رُجِّحَت معاملتهم معاملةَ اللاجئين. مثال ذلك: أنّ مقابلات اللجوء في ألمانيا ما عادت مطلوبةً، بعضَ الوقت، ما لم تكن جنسيةُ السوريِّين مشكوكاً فيها.
وأحد التحدِّيات الكبرى التي اعترضتنا صعوبة جَمْع المعطيات على أساسٍ قانونيّ ومعطيات الإجراءات المحيطة بالإقرار الجّمْعيّ. وينتشر اتّباع الإجراءات القائمة على أوّل وهلة على نطاق واسع في إفريقيا، ولكن، لا يوجد مصدر مركزي للمعلومات حول هذه القرارات، وفي بعض الحالات، يصعب تحديد موضع السجلات، مع أنها تُحدِّد بفعّاليّة صفة ملايين اللاجئين. وعلى الرغم من قصور المصادر الرسمية والوضوح والصراحة، فالظاهر أن الصفة التي من أوّل وهلة فعّالة من حيث إتاحة صفة آمنة للاجئين. مثال ذلك: أنّ اللاجئين السودانيين في كينيا المُقرَّ لهم من أوّلِ وهلةٍ كانوا من الجماعات القليلة من اللاجئين الذين قابلناهم وأعربوا عن رضاهم عن الإقرار من حيث إمكان الوصول إليه وإنصافه.
2. شأنُ مفوضيَّة اللاجئين
على أنّ صانع القرار العظيم الذي لم يُدرَسّ حقّ ما يستحق من الدراسة هو مفوضيَّة اللاجئين. إذ تتولى مفوضيَّة اللاجئين تقرير صفة اللاجئ في الدول التي ليست طرفاً من أطراف اتفاقية اللاجئين لسنة 1951، وفي كثيرٍ من الدول التي ليس فيها إجراءاتُ لجوءٍ وطنية مُطبَّقة. وأصبحت الأعمال الأكاديمية الدائرة حول ولاية مفوضيَّة اللاجئين على تقرير صفة اللاجئ (كما يطلق عليها) اليومَ قديمة، إذ يرتدّ تاريخها إلى أواخر تسعينيات قرن العشرين وأوائل العقد الأول من قرن الحادي والعشرين[6]، ومع ذلك، فما كُتِبَ من دراساتٍ وبحوثٍ شديد الأهمية، فقد علَّق على الافتقار إلى الإجراءات المنصفة والمحاسبة داخل أعمال مفوضيَّة اللاجئين. ويبدو أنه في السنين التي بين ذاك الزمن وهذا الزمن، أصلحت مفوضيَّة اللاجئين أعمالَها في تقرير صفة اللاجئ وتوسعت في المبادئ التوجيهية الإجرائية فيه. ففي سنة 2014 و2015، نشرت مبادئ توجيهية في الإقرار من أوّل وهلةٍ بصفة اللاجئ والحماية المؤقتة. ويوازي ذلك، أنّها سعت إلى شرح وتحسين تقرير صفة اللاجئ من خلال تعزيز الإقرار الجَمْعيّ. وفي أيا/مايو سنة 2016، أدخلت مفوضيَّة اللاجئين في عملها مقاربةً جديدة وصيَّرتها رسميّةً، أدخلتها على «مشاركتها الإستراتيجيّة» في تقرير صفة اللاجئ، فعزَّزت بعض سنن عملها السابقة التي تتّبعها.[7] وتنص هذه المقاربة الجديدة على أن «إستراتيجيات معالجة الحالات المتنوِّعة –مثل المعالجة الجَمْعيّة على أساس الإقرار من أوّل وهلةٍ بلاجئيَّة اللاجئ أو الإجراءات المُيسَّرة لحَمَلَةِ الجنسيات التي لا شكّ في أنها محتاجة إلى الحماية– يجب أن تُستبقى في الذهن لصَوْن جودة الإجراء ونزاهته وكفاءَته».
ومع كلّ ذلك، لا يمكننا إلى اليوم تقدير غَوْرِ هذا الإصلاح. وأكبر التحدِّيات في دراسة شأن مفوضيَّة اللاجئين في تقرير صفة اللاجئ هو إبهامها. فقرارات مفوضيَّة اللاجئين لا تُنشَر، بخلاف قرارات الاستئناف في الأنظمة الوطنية. وفي الواقع، لا توجد إلى اليوم آلياتُ استئنافٍ مستقلةٌ لقرارات مفوضيَّة اللاجئين في تقرير صفة اللاجئ. ثم إنّه على الرغم من المبادئ التوجيهية الإجرائية عند مفوضيَّة اللاجئين في تقرير صفة اللاجئ، فلا معلوماتٍ عن الكيفية التي تتَّخذ بها مفوضيَّة اللاجئين نفسها قرارات تقرير صفة اللاجئ. وممّا يُبايِنُ الانفتاح الملحوظ في بعض سلطات الدول – وأكثرها في شماليّ العالم– أنْ ليس في مفوضيَّة اللاجئين صراحة ووضوح والسنن التي تتبعها في عملها غير مفتوحٍ سبيل التفحُّص إليها.
3. الإقرار للاجئين في الدول غير الموقِّعة
وقد بدأنا توّاً نفهم الأغراض المتنوعة لتقرير صفة اللاجئ، لا سيَّما في الدول التي تُضِيفُ اللاجئين على مَضَض، ومنها الدول التي لم تُصدِّق اتفاقيةَ اللاجئين. وكثيراً ما يكون مهمة ولاية مفوضيَّة اللاجئين على تقرير صفة اللاجئ في الدول غير المُوقِّعة هو التمكين لإعادة التوطين. ومع ذلك، نجد أنّ أمكنة إعادة التوطين غير متاحةٍ البتّة للسواد الأعظم من اللاجئين. وحين ننظر في الروابط بين تقرير صفة اللاجئ وإعادة التوطين، يظهر لنا أنّ إعادة التوطين عملٌ قليلٌ الوضوح والصراحة فيه، حتّى أقلّ ممّا في تقرير صفة اللاجئ.
هذا، وتجري مفوضيَّة اللاجئين ضرباً معيّناً من تقرير صفة اللاجئ لإعادة التوطين، لا بدّ لها فيه من انتقاء اللاجئين الذين يلائمون أولويَّةَ دول إعادة التوطين. وفي هذا الإجراء تداخلٌ في تعريف اللاجئ، والتباسٌ في معايير مواطن الضعف، وفيه أنّ اللاجئين لا بدّ لهم من أن يلائموا ما عند الدول من تفضيلات معلنةٍ وغير معلنة. ثم إنّ عدم الصراحة والوضوح في هذا الإجراء كثيراً ما يترك الباحثين، والمزاولين، واللاجئين –وهم الأهم–، في حالة جهل لأساس الخيارات.
ذلك، وقد تُعرقِلُ الدولة المُضِيفَة مهمة مفوضيَّة اللاجئين في الإقرار للاجئين، وقد لا ينتج عن تقرير صفة اللاجئ فوائد واضحة للاجئين بالضرورة. مثال ذلك: أنّه في لبنان سنة 2015 طلبت الحكومة من مفوضيَّة اللاجئين وَقْفَ الإقرار لطالبي اللجوء السوريِّين، فأدَّى ذلك إلى أن لا يجاوز الأمر كتابةَ أعداد اللاجئين، بدلاً من أن تسجَّل حالاتهم، فمنعهم هذا من حصولهم على شهادة اللاجئ، فاحتمل أمرهم تقليلَ إعطائهم حقوقاً ومعونةً معيّنة. ولا شكّ أنّ افتقار اللاجئين إلى «الحماية» الناجم عن الإقرار لهم واضحٌ في كثيرٍ من الدول. وموافقةً للنتائج التي توصّلت إليها مايا جانماير في لبنان، ولما أوردته دِريا أوزكُل من مزيدِ بحثها في هذا العدد من نشرة الهجرة القسرية، فعند كثيرٍ من اللاجئين (المحتملين) الذين يسعون إلى أن يُقرَّ لهم بلاجئيَّتهم في الدول غير المُوقِّعة، قد يُقلِّل الإقرار لهم من حقوقهم ولا يزيدها. ومن الأمثلة على ذلك: اشتراط السلطات اللبنانية على اللاجئين الذين تُقِرُّ لهم مفوضيَّة اللاجئين بلاجئيَّتهم أن يُوقِّعوا في تعهُّدٍ بأن لا يعملوا في لبنان.
الخاتمة
وفي الختام نقول إنّا في هذه المرحلة الأولية من بحثنا ما نزال نبذل جهداً لنصل إلى تقديرٍ قائمٍ على الأدلَّة لإجراءات تقرير صفة اللاجئ. فإن كانت الإجراءات مبهمةً وغير معلنة للناس أو غير مفتوح سبيلها أمام التفحُّص العلمي، كان لا بدّ لنا من الاعتماد على أقوال اللاجئين ومُقدِّمي المعونة القانونية وغيرهم، ممَّن يدعمون اللاجئين لمُشاركتِهم في إجراءات الإقرار. وإنّا في بحثنا معتمداتٌ على حُسْن نية صانعي القرار والمسؤولين، في كلِّ من مفوضيَّة اللاجئين والهيئات الحكومية، بأن يسمحوا لنا بالوصول إلى السجلات التي توثِّق إجراءات الإقرار للاجئين. فما نراه اليومَ من عدم الصراحة والوضوح لا يجعل إجراءات الإقرار للاجئين مُسْتغلقةً بعض الاستغلاق على الباحثين فحسب، بل يفتح إلى ذلك سبيلَ الشكِّ في إنصاف الإجراء.
كاثرِن كوستِلُّو costello@hertie-school.org
بروفيسورةٌ في قانون اللاجئين والهجرة، بجامعة أكسفورد، وبرفيسورةٌ ومديرةٌ مشاركةٌ في الحقوق الأساسية، بمركز الحقوق الأساسية، في كليّة هِرْتي www.hertie-school.org/en/fundamental-rights
كارولين نَالُولِه caroline.nalule@qeh.ox.ac.uk
مُوظَّفةُ بحوث
دِريا أوزكُل derya.ozkul@qeh.ox.ac.uk
مُوظَّفةُ بحوث
في مركز دراسات اللاجئين، بجامعة أكسفورد www.rsc.ox.ac.uk
[1] هذا المشروع جزءٌ من مشروع رِفمِغ (RefMig): اللاجئون مهاجرون: تنقُّل اللاجئين والإقرار لهم وحقوقهم. وهو مشروعٌ نائلٌ جائزةَ أُفُق 2020، يُموِّله مجلس المشروع الأوربي، وأرقام منحته (716968).
[2] Schoenholtz A I, Ramji-Nogales J and Schrag P G (2007) ‘Refugee Roulette: Disparities in Asylum Adjudication’, Stanford Law Review 60 (2): 295
(رُولَيت اللاجئين: التفاوت في الحكم في اللجوء)
https://scholarship.law.georgetown.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2914&context=facpub
http://bit.ly/SLR-Refugee-roulette
[3] Martén L (2015) ‘Political Bias in Court? Lay Judges and Asylum Appeals’, Uppsala University, Department of Economics Working Paper Series 2/2015
(تحيُّز سياسي في المحكمة؟ القضاة المتحيِّزون وطعون اللاجئين)
[4] Hamlin R (2014) Let Me Be a Refugee, Oxford University Press
(دعني أكون لاجئاً)
[5]أي يكون الإقرار ذاتيّاً لأكثر أفراد الجماعة المُقرِّ لها، إن لم نقل كلّ أفرادها.
[6] Alexander M (1999) ‘Refugee Status Determination Conducted by UNHCR’, International Journal of Refugee Law 251; Kagan M (2006) ‘The Beleaguered Gatekeeper: Protection Challenges Posed by UNHCR Refugee Status Determination’, International Journal of Refugee Law 1.
(حارسٌ محصور: تحدِّيات الحماية الناشئة عن تقرير مفوضيَّة اللاجئين لصفة اللاجئ)
وقد نشرت مدوّنةٌ اسمها «مرصد تقرير صفة اللاجئ»، وأسَّسها مَيكِل كيغان، كثيراً من الدراسات حول التحدِّيات في تقرير صفة اللاجئ الذي تجريه مفوضيَّة اللاجئين.
[7] UNHCR, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, Standing Committee 66th meeting, ‘Refugee Status Determination’, 31 May 2016, EC/67/SC/CRP.12
(تقرير صفة اللاجئ)