ألقى اتفاق اللاجئين العالميّ الذي أبرم سنة 2018 الضوءَ على تحديد ما تحتاج إليهِ الحماية الدولية، فذكر أنها «ميدان محتاج إلى الدعم»، وأنشأ بعدُ فرقةَ دَعْمٍ لقدرات اللجوء.[1] وهذه آليَّةٌ كان الغرض منها تعزيز جوانب أنظمة اللجوء الوطنية فيُضْمَنُ بذلك تحقيق إنصافها وكفايتها ونزاهتها وقدرتها على التكيُّف.[2] ومع أنّ مفهومَي «الإنصاف» و«الكفاءَة» كثيراً ما يشار إليهما حين تدور المناقشات حول الإجراء الأمثل في تقرير صفة اللاجئ، فتعريف «قابلية التكيُّف» أقلُّ منهما وضوحاً وشمولاً.
فتجري المؤسسة القابلة للتكيُّف الاستعدادات للتكيُّف بحسب ما يُتوقَّع من التغيُّرات في البيئات الخارجية والداخلية، ولا تُحْدِثَ تغييراتٍ غائيَّة استجابةً لعوامل خارجية. ولكي يُضْمَن أن يكون التكيُّف مستداماً، تجد في المؤسسة القابلة للتكيُّف أنظمة جاريةً لتقويم ما يتركهُ كل تغيير من آثارٍ حسنة أو سيئة، مع ضمان استمرار جَرَيَان التحسين. فإن نزَّلت مؤسسة معنية بتقرير صفة اللاجئ قابلة للتكيُّف هذه المقاربة على سياق تقرير صفة الاجئ، كانت مؤسَّسةً تُعطِي الابتكار حقَّه (وهي من ثمَّ مستثمرةٌ في الابتكار عند التخطيط للمشاهد (السيناريوهات) المستقبليَّة) وتسعى إلى استمرار تحسين أعمالها الراهنة، وذلك بأن تضمن أن لكون تغيير إلا ويعزِّز إنصافَ نظامِها أو كفاءَته أو نزاهَته.
التكيُّف قبل زمن الجائحة
اتَّخذت الحكومات في جميع العالم إجراءاتٍ لحماية الصحة العامة استجابةً لجائحة (ف-كورونا-19)، فاضطرَّ هذا السلطات المُكلَّفةَ بإدارة أنظمة تقرير صفة اللاجئ إلى اتِّخاذ ما هو شديد: أن تُغيِّر طريقة عملها أو توقفه بالكليّة.
وقبل التحدِّيات الأخيرة التي أنزلها (ف-كورونا-19)، كان المشهد المألوف في أنظمة تقرير صفة اللاجئ الذي احتاجت فيه إلى التكيُّف هو استجابتها للأعداد المتزايدة من طلبات اللجوء. وكان التكيُّف المألوف الناشئ عن ذلك إدخالُ طرق مختلفة لمعالجة أنواع مختلفة من الطلبات. مثال ذلك: أنَّه لمَّا تزايدت أعداد القادمين أو لمَّا قَدِموا جمّاً غفيراً، كَثُرَ في تقرير صفة اللاجئ أن أخذ كثيرٌ من الدول الإفريقية –مثل كينيا وأوغندا وإثيوبيا– في الإقرار الجمعيّ (من أوَّل وهلة) للقادمين بصفة اللاجئ، لا الإقرار الإفرادي. وتُسهَّلُ القدرة على فعل ذلك في وقتٍ قَصِير من خلال القوانين الراهنة التي تَنُصُّ بخاصةٍ على هذه الطريقة المُزدوِجة للإقرار للاجئين بصفة اللاجئ.
وبين سنة 2015 وسنة 2016، حين شهدت أوربّا زيادة عظيمةً في عدد طالبي اللجوء، بدأ كثيرٌ من الدول في يُدخِلُ طرائقَ متنوعة أو توسيعها في معالجة طلبات اللجوء. مثال ذلك: أنَّ كلاًّ من إيطاليا واليونان وألمانيا أدخلت نماذج وأدوات أخرى لمعالجة مواصفات طلباتٍ معيّنة، في حين قسم كثير من البلدان الأخرى الطلبات إلى أنواع مختلفة بحسب أهميّة هي تحددها فتبدأ بالأهمّ فالأهمّ، وذلك في طرق معالجة مبسَّطة أو غير ذلك من طرق المعالجة. وقد تقدَّمت ألمانيا على غيرها خطوةً وألغت، مُوَقَّتاً، المقابلات الإفرادية التي كانت تجري وجهاً لوجهٍ ويُقَابل فيها بعض طالبي اللجوء السوريِّين والعراقيِّين. ولم يكن طريقة فرز الطلبات بحسب الأهميّة ممكنةً بغير إجراءات التسجيل المتينة الموجودة قَبْلاً وأنظمة إدارة طلبات مُتقَنَة الوَضْع، مع تدريبٍ سريعٍ للموظَّفين الذين وُظِّفوا للإعانة على معالجة هَيَجَان الطلبات.[3] وفي الزقت نفسهِ، فلضمان أن لا يكون لهذه التكيُّفات تأثيرٌ ضارّ في تقرير صفة اللاجئ من حيث إنصافه ونزاهته، حافظ كثيرٌ من الدول الأوربية على إجراءات مراقبة الجودة وضمانها أو حسَّنتها.
ومثالٌ أحدث مما سبق ذكره، أنّ القرار الذي اتخذته اللجنة الوطنية البرازيلية للاجئين سنة 2019 بالإقرار بصفة اللاجئ لأكثر من 21 ألفَ فنزويليّ –ممَّن استوفوا شروطاً معيَّنة– بناءً على تسجيل طلباتهم فقط من غير حاجةٍ إلى مقابلةٍ لتقرير صفة اللاجئ كما يفعلون هناك في العادة. وقد يسَّر اتِّخاذَ هذا القرار الاستثمارات الكبيرة التي أخذت فيها البرازيل أخيراً في منصة التسجيل عندها واسمها سِسْكُنَار (SISCONARE)، وهي منصَّة تتيح لطالبي اللجوء تسجيل طلباتهم بأنفسهم.
وصحيح أنَّ كثيراً من هذه التكيُّفات «مُضطرٌّ إليها» في الاستجابة لتغيُّر خارجيّ حدث فُجَاءةً بالقياس إلى غيره، ولكنَّ معظمَها كان ما كان ممكناً من غير ما هو قائمٌ من بنىً مؤسَّسية قابلة للتكيُّف. ثمَّ إنه مع إنشاء الإجراءات المتميِّزة وتطويرها، أُصدِرَت إرشاداتٌ ورُسِمَت سياساتٌ متعلقة بهذه الإجراءات، والغرض من ذلك تحقيق التوازن المناسب بين مكاسب الكفاءة في هذه التكيُّفات والخصائص الأخرى المطلوبة للتوصُّلِ إلى الإجراءِ الأمثل. ويوجد اليومَ ولا شكّ كثيرٌ من الأمثلة على سُنَن العمل الحسنة لإرشاد السلطات في كيفية تنفيذ الطرائق المتمايزة، مع الحفاظ على الإنصاف والكفاءة والنزاهة في معالجة الطلبات في تقرير صفة اللاجئ.[4]
مثال ذلك: أنَّ المنتشرَ قَبُوله أنَّ الإقرار الجمعيّ (من أوَّل وهلة) ينبغي أن لا يكون إلا في الإقرار بصفة اللاجئ، ولكنّ مراعاة الأصول القانونية (الإنصاف) تقتضي في قرارات الرَّفض تقديراً إفراديّاً لتقرير صفة اللاجئ. وحتى حين يحدث التقدير الإفرادي، وُجِدَ هناك قَبُول آخذ في الزيادة، بأنُه عندما يكون المَنْويُّ الإقرارَ بصدق طلب اللجوء، يمكن أن يُعَدَّ في الطلب المكتوب أنَّ طالبَ الطلب أُعطِيَ حقَّهُ في الاستماع إليه بشرط أن يكون بُلِّغَ تلك النيّة وأُتِحَت له فرصة المقابلة إن هو رَغِبَ فيها. ولمجلس الهجرة واللاجئين الكَنَدي إرشاداتٌ قويّة ومفصلة في المسالك المختلفة التي يسلكها في معالجة الطلبات، منها الطلبات التي يمكن بتُّها لمصلحة أصحابها من غير جلسة استماع، والطلبات التي يمكن بتُّها في جلسة استماع قصيرة، والطلبات التي تستدعي جلسة الاستماع المألوفة الطويلة.[5]
العوامل الضرورية التي يمكن بها التكيُّف
تجلب مراقبة هذه التكيُّفات وغيرها تقديراً آخذاً في الزيادة للعوامل المؤسَّسية المشتركة التي ينبغي أن تستثمر فيها السلطات حتّى يمكنها بها أن تُكيِّفَ أنظمة تقرير صفة اللاجئ تكيُّفاً مستديماً فعّالاً.
وتكاد جميع الأمثلة التي تقدَّم ذكرها آنفاً تلقي الضوء على أهمية جمع المعطيات جَمعاً قوياً في مرحلة التسجيل في تقرير صفة اللاجئ وأهمية قاعدة معطيات تُجوِّزُ إدارةَ هذه المعلومات وتحليلَها إدارةً وتحليلاً فعّالَين لفَرْز الطلبات بحسب الأهمية فرزاً مناسباً بالطرائق المناسبة. هذا، ويمكن أن يؤدّي إشراكُ متخصصي المعونة القانونية تقرير صفة اللاجئ في أوَّل وقتهِ أو في خلاله (كما هو الحال في سويسرا) إلى تقريرٍ أكثر إنصافاً وفعّاليّة ونزاهة، وذلك بأن يُضمَنَ أن تُعيَّن المشكلات الناشئة في كلِّ إجراءٍ جديد أو مُغيَّرٍ ومعالجتها معالجةً سريعة. ثم إنَّ وجود قدرة مخصَّصة لإجراء الضروريّ من البحوث في بلد المصدر، كما هو الحال في وزارة الداخلية بالمملكة المتحدة، يُعِينُ على تحديد مَن مِن رافعي الطلبات يندرج في مواصفات تحتمل مخاطر معيّنة؟ ومَن تناسب حاله هذه الطريقة في معالجة الطلبات أو تلك؟ وقد أطلقت عدّة دولٍ (مثل أيرلندا والسويد) مبادراتٍ لضمان الجودة، وفي بعض الأحوال أطلقت في أقطارٍ (مثل أمريكا الجنوبية وأمريكا الوسطى)، وهذه المبادرات تُجَوِّز تقويم الأنظمة في تقرير صفة اللاجئ تقويماً مستمرّاً، ويمكن بها حدوث التكيُّف.
ويُقابلُ ذلك، أنّ البلدان التي عندها لتقرير صفة اللاجئ أنظمةٌ ذات قدرة مؤسَّسية أضعف على التكيُّف ممّا تقدّم ذكره (ولذا كان فيها الاستثمار في الابتكار والتقدير والتحسين المستمر أقلّ) هي في الغالب أقلّ قدرةً على الاستجابة وأبطأ في التغيير، ولو كان التغيير ضرورةً. مثال ذلك: أنَّ مثل هذه الأنظمة قد يكون فيها نظامُ إدارة طلبات إلكترونيٌّ قديمٌ أو مهجورٌ أو لا يقبلُ التغيير، أو قد يكون نظام إدارة الطلبات فيها يدويّاً. وعند دولٍ غيرها شَدِيدُ قوانين أو لوائح أو كلّ ذلك حاكمة لمعالجة الطلبات تستدعي التعديل مروراً بالبرلمان. وليس لبعض الأنظمة قدرة بحثية مخصصة لبلد المصدر أو ليس فيها صانعو قرارٍ خبيرون بتقرير صفقة اللاجئ، فيَصعُبُ تطويرها وإجراء معالجة الطلبات على اختلافها معالجةً مُنصفَة. على أنَّ المؤسسات التي فيها مثل ما تقدّم مستبعدٌ أن تقدر على إنفاذ أنظمة فعّالة في ضمان الجودة وتقويمها.
(ف-كورونا-19): الضغوط والتكيُّفات
أدّت إجراءات الصحة العامة التي أُوجِبَت من جرّاء جائحة (ف-كورونا-19) إلى ظهور جملةٍ جديدة من تحدِّياتٍ تضطرّ إلى تكيُّفٍ سريع، ربما أسرع ما كان قطّ. وقد انبثقت مقتضيات التباعد الاجتماعيّ وقُيُودُ حريّة الحركة على جميع المجتمع انبثاقاً، حتّى إنّها جعلت معالجة طلب الفرد أكثرَ صعوبة.
وما قدرت بعض الأنظمة في تقرير صفة اللاجئ، في أوّل الجائحة على الأقلّ، على التكيُّف فوقفت عملها مُوَقَّتاً. ولكنْ حتّى في مثل هذه الأحوال، مدَّد كثيرٌ من الحكومات (مثل الأرجنتين وإسرائيل وجنوب إفريقيا) صَلَاحيَّة وثائق طالبي اللجوء وسمات دخولهم أو وَقَفَ إنزال العقوبات بمن انقضت صلاحيَّة وثائقه. على أنّ دولاً أخرى ومفوضيَّة اللاجئين أنفذت التغييرات سريعاً، بناءً على ما بلغت إليهِ من الاستعداد والقدرى على التكيُّف المؤسَّسي، وفعلت ذلك أولاً بتحويل الشخصيّ إلى شابكيّ من تفاعلٍ ووظائف. مثال ذلك: أنَّ المكتب الاتحادي للهجرة واللاجئين في ألمانيا يقبل اليومَ طلبات اللجوء كتابةً، ولكنَّ الإكوادور تستعمل أنظمة قبول الطلبات من بُعْدٍ لتُجوِّزَ تسجيل طلبات اللجوء وأشياء أخرى غيرها.
وأيضاً، فالدول واجدةٌ طُرُقاً تضمن بها أن يستمر الموظَّفون العاملون لسلطات اللجوء عندها في أداء الواجبات عليهم. مثال ذلك: أنَّ لجنة الشؤون التِّقْنية في كينيا، وهي الهيئة الفاحصة للقرارات الدائرة حول توصيات اللجوء، نقلت إحدى جلسات مناقشاتها إلى الشابكة. وفي الوقت نفسه، أصدر مجلس الهجرة واللاجئين الكَنَدي مذكرةَ سُنَنِ عَمَلٍ جديدةً حول استعمال أعضائِه التواقيع الإلكترونية، ذاكراً أنَّ التغيير غير مقصور غرضه على زيادة الكفاءة في زمن الجائحة، ولكنه يُسهِمُ أيضاً في ما يبذل من جهد في السبيل إلى التحديث في المستقبل البعيد.
وأمَّا مفوضيَّة اللاجئين فقد رَكَزَت همّها في ما له بالأمر صلةٌ من العوامل الإجرائية المُطبَّقة في سياق الجائحة، منها الإجراءات المتعلقة بمشاركة رافعي الطلبات والمترجمين الفوريِّين من بُعْدٍ في المقابلات في تقرير صفة اللاجئ.[6] وتُجرّب مفوضيَّة اللاجئين، في المواضع التي يكون فيها بِنْية تحتيّة تِقَانيَّة، معالجةَ تقرير صفة اللاجئ من بُعْدٍ لطالبي اللجوء ذوي المواصفات الملائمة، وقد حدَّثت إرشاداتها حول الاتِّصال من بُعْد بالأفراد المشمولين باختصاصها، ففي الإرشادات اليوم تقديرات مُحكَمَة في تطبيقات التراسل وبرمجيَّاته في الهاتف المحمول والتزامِها الملائمِ من معايير حماية المعطيات: أملتزمةٌ ذلك أم غير ملتزمة؟
على أنَّ التغييرات التي جرَّ إليها (ف-كورونا-19) قد تكون ضروريَّة فتسمح لتقرير صفة اللاجئ بالاستمرار في سياق الجائحة، وقد تؤدّي أيضاً إلى كَسْبٍ في الكفاءة في المستقبل البعيد، ولكن من المهم أن لا تكون كلفة ذلك اطّراح الإنصاف. فهذا هو محلّ رَكْز الهمّ في عنصري التكيُّف المؤسَّسي: الاستعداد للتغيير والتحسين المستمر، ومراقبة التغيير في مقابل المشيرات الأُخَر.
مثال ذلك: أنَّ من المفيد تذكّر أنه، قبل اجتياح الجائحة، لم يكن التحرُّك نحو إجراء المعالجة من بُعْد يصول إلى النتيجة المطلوبة في كلّ حال، وأثيرت مخاوف حول تأثير المعالجة من بُعْد في رافعي الطلبات. فمنذ بضع سنين، على سبيل المثال، أنفذت كندا الائتمارَ المرئيّ المَسْموع (الفيديويّ) في مقابلات اللجوء. وبعد سنين قليلة من إطلاقهِ، ألقى تقديرٌ الضوءَ على مخاوف واضحة تعتري جوانب مختلفة من هذا الإجراء، منها احتماله التأثر الضارّ في قدرة طالبي اللجوء على الاتِّصال الفعّال، وعدم دعم رافعي الطلبات عند وصولهم إلى أمكنة الاجتماع من بُعْد. وشُدِّدَ في التقدير عدم استحسان إجراء المقابلات من بُعْد لرافعي الطلبات الذين يعانون اضطرابَ الكَرْبِ التّالي للرَّضْح أو الذين عانوا العنف الجنسي أو التعذيب أو الذين يعانون كلّ ذلك.[7] فاستمرّ مجلس الهجرة واللاجئين في استعمال الائتمار المرئي المسموع (الفيديوي) في بعض الحالات، ووضَّحت إرشاداته بخاصّةٍ أنّ الرَّصد والتدريب المستمرَّين يُجرَيَان لتحسين الإجراء.[8] ومن زمنٍ قريب، في سنة 2019، أثارت محاولات محكمة اللجوء الوطنية الفرنسية (وهي هيئة الاستئناف الفرنسية في تقرير صفة اللاجئ) إطلاقَ الائتمار المرئي المسموع في جلساتِ استماعٍ معينة أثارت مظاهراتٍ أخذ فيها المحامين الذين شعروا أنَّ في ذلك إضراراً بطلبات موكِّليهم.
وبعدُ، فمن السابق لأوانه حَدْسُ الأثر الذي تتركه سرعة التكيُّف، التي جرَّتها الجائحة، في أنظمة تقرير صفة اللاجئ في المستقبل البعيد. ولكنّ البينَّ أنه من الضروري تقدير كلِّ تكيُّف يحدث، وذلك ليُنظَرَ ويُرَى هل يُحسِّنُ الإنصاف أو الكفاءة أو النزاهة في نظام تقرير صفة اللاجئ؟ (أو لعلّه في الأقلّ لا يؤثر في ذلك تأثراً سيئاً). ثمَّ إن اليومَ مناسبٌ للسلطات، إذ يمكنها أن تُمعِنَ في التقويم وتُقِرَّ أن التكيُّف المؤسَّسي ينبغي لها هدفاً رئيساً، فبذلك يمكن أن تستجيب الأنظمة سريعاً للتغيير وأن تضمن استمرار تحسين الإجراءات في آنٍ معاً.
أَلِيس كَرِي روبِرتس curriero@unhcr.org @EliseMcr
موظَّفةٌ رئيسةٌ في تقرير صفة اللاجئ، في قسم الحماية الدولية بمفوضيَّة اللاجئين، في جنيڤ
سارة جَيْن سَاڤِج savages@unhcr.org @savage_sj
موظَّفةٌ في تقرير صفة اللاجئ، في المكتب المتعدد الأقطار بمفوضيَّة اللاجئين، في جنوب إفريقيا
كلُّ ما ورد من آراءٍ في هذه المقالة هي آراء كاتبتَيها وقد لا تستوي هذه الآراء وآراء مفوضيَّة اللاجئين.
[1] https://globalcompactrefugees.org/article/asylum-capacity-support-group
[3] أنظمة الموارد البشرية التي يمكنها زيادة حجمها أو تقليله استجابةً للتدفُّقات المتغيِّرة أمرٌ أساس لتكون المؤسسة المعنية بتقرير صفة اللاجئ قابلةً للتكيُّف.
[4] مثال ذلك:
UNHCR (2018) Fair and Fast: UNHCR Discussion Paper on Accelerated and Simplified Procedures in the European Union
(منصفٌ وسريع: ورقة مناقشة مفوضيَّة اللاجئين في الإجراءات المُسْرَع فيها والمُيسَّرة بالاتحاد الأوربّي)
www.refworld.org/docid/5b589eef4.html;
UNHCR (2020) Aide-Memoire & Glossary of case processing modalities, terms and concepts applicable to RSD under UNHCR’s Mandate
(مذكرة ومسرد لطرائق معالجة الطلبات والمصطلحات والمفاهيم المعمول بها في تقرير صفة اللاجئ بموجب ولاية مفوضيَّة اللاجئين)
www.refworld.org/docid/5a2657e44.html
اقرأه باللغة العربية:
www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5bcd9d544
bit.ly/UNHCR-RSDGlossary-2020-Ar
[5] Immigration and Refugee Board of Canada, Information Sheets, ‘Less Complex Claims: The short-hearing and file-review processes’
(طلبات أقلُّ تعقيداً: ما قَصُرَ من جلسات الاستماع ومراجعة الأضابير)
https://irb-cisr.gc.ca/en/information-sheets/Pages/less-complex-claims.aspx
bit.ly/IRB-less-complex-claims
[6] مثال ذلك:
UNHCR (2020) ‘Key Procedural Considerations on the Remote Participation of Asylum-Seekers in the Refugee Status Determination Interview’
(العوامل الإجرائية الرئيسة في مشاركة طالبي اللجوءِ من بُعْدٍ في المقابلة عند تقرير صفة اللاجئ)
www.refworld.org/docid/5ebe73794.html
[7] IRB ‘The author’s conclusion and recommendations’, Videoconferencing in Refugee Hearings
(استنتاج المؤلّف وتوصياته)
https://irb-cisr.gc.ca/en/transparency/reviews-audit-evaluations/Pages/Video.aspx#conclusion
[8] Immigration and Refugee Board of Canada, Procedures and practice notes, ‘Use of Videoconferencing in Proceedings before the Immigration and Refugee Board of Canada’
(استعمال الائتمار المرئي المسموع في الإجراءات بين يَدَي مجلس الهجرة واللاجئين في كندا)
https://irb-cisr.gc.ca/en/legal-policy/procedures/Pages/Videoconf.aspx