الإقرار للاجئين في اليونان: سياسات في قيد التفحُّص

حسَّن إصلاح نظام اللجوء في اليونان أوَّل أمره الإنصافَ والاستقلالَ في تقرير صفة اللاجئ، ولكن تلاه إصلاحٌ فأثارَ أسئلةً مرّةً أخرى.

 قبل سنة 2013، كانت مسؤولية تقرير صفة اللاجئ في اليونان، وهي إلى أوربا مدخلٌ رئيس يَلِجُه المهاجرون غير النظاميِّين وطالبو اللجوء، تقع على ما درجت به العادة على عاتق الشُّرطة والوزارة المسؤولة عن النظام العام. وقد نُقِدَ نظام اللجوء في اليونان نقداً نطاقه عريض لعدم فعّاليته، وعدم الضمان فيه، والحَجْز الجماعي المُتمَادي في أحوالٍ دون المعايير المقبولة، والصدُّ، فأدَّى إلى توليد الخوف والاتِّهام عند الأشخاص المحتاجين إلى الحماية الدولية. فدفع هذا النُّقصانُ المحكمةَ الأوربية لحقوق الإنسان إلى إدانة البلد بإعادة طالبي اللجوء قَسْراً ومعاملتهم معاملةً غير الإنسانيَّة أو مهينة، وقد قرَّرت محكمة العدل في الاتحاد الأوربي أنَّ إجراءات اللجوء فيه يعتريها نقصانٌ بنيويّ.[1]

وبضغطٍ من الاتحاد الأوربي وضغطٍ دولي، وضعت اليونان في سنة 2010 خطةً وطنية في اللجوء والهجرة وألزمت نفسها إصلاحَ نظام اللجوء فيها فأنشأت سلطتَي لجوءٍ مدنية مستقلة تجري تقرير صفة اللاجئ: فدائرة اللجوء في الدرجة الأولى وهيئة الاستئناف في الدرجة الثانية. فدعم الخطَّةَ جهاتٌ، منها المفوضية الأوربية ومفوضية اللاجئين والمكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء (EASO). وكانت الحاجة إلى الاستقلال في تقرير صفة اللاجئ في قلب استراتيجية الخطة، وقدَّم المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء ومفوضيَّة اللاجئين من الدعم الشيء الكثير، أكثره تدريب ومشاركة معارف، وإنفاقُ مالٍ أيضاً. وبمشاركة المنظمات غير الحكومية، أتاحت مفوضيَّة اللاجئين فوق ذلك بناء قدرات الموظَّفين وتبليغُ القادمين الجدد المعلومات عند مواضع دخولهم والمحجوزين في المَحَاجِز.

على أنَّ التعقيدات التي تنطوي عليها التغييرات التشريعية والإدارية المطلوبة، ويصاحبها القيود الماليّة الناجمة عن الفتور الاقتصاديّ الشديد، عَنَت أنَّ الانتقال إلى النظام الجديد كان بطيئاً. وفي خلال المرحلة الانتقالية الأولى التي استمرت إلى شهر حزيران/يونيو من سنة 2013، احتفظت الشرطة لنفسها باختصاص التسجيل وتقرير صفة اللاجئ في الدرجة الأولى. وسُمِحَ لممثِّلي مفوضيَّة اللاجئين بحضور المقابلات وطرح أسئلة على رافعي الطلبات، فحسَّن ذلك جودة المقابلات.[2] ومع ذلك، بقي عدد المُقَرّ لهم في قرارات الدرجة الأولى قريباً من الصفر. وما كانت آراء مفوضيَّة اللاجئين في الطلبات إلا استشاريةً، واحتفظت السلطات اليونانية لنفسها بسلطة اتِّخاذ القرارات، وكانت ممتنعةً كثير امتناعٍ عن منح الحماية الدولية. مثال ذلك: أنَّ في سنة 2012 نال سوريَّان فقط من أصل 152 سوريّاً في الدرجة الأول صفة اللاجئ أو الحماية الثانوية.[3] هذا من جهة، ومن جهة أخرى قاد تأليف لِجَانِ استئنافٍ مستقلَّة إلى زيادة معدل الإقرار للاجئين إلى 32% في مدة سنة.[4]

وقد أُلِّفت لجان الاستئناف الجديدة من ثلاثة أعضاء: موظف مدني، وقانونيّ متخصص بقانون اللاجئين وحقوق الإنسان (اختير من بين جماعة من الخبراء أعدَّتهم اللجنة الوطنية لحقوق الإنسان)[5]، وقانونيّ ثانٍ رشحته مفوضيَّة اللاجئين. وحوفظ على استقلالية اللجان وحيادها بوضع معايير توظيف محدَّدة وإجراء انتقاءٍ سليم. مثال ذلك: أنَّ مديرَ كل لجنةٍ عيَّنتهُ جماعة من الخبراء بمشاركة أمين المظالم اليونانيّ المستقلّ وأكاديميين ومفوضيَّة اللاجئين. ثم إنَّ لأعضاء اللِّجان استقلاليّة تامّة في الواجبات المسندة إليهم.

هذا، وحسَّنت هذه الخطَّة تقرير صفة اللاجئ من حيث جودته وإنصافه ورفعت معدَّل الإقرار للاجئين. مثال ذلك: أنَّه في خلال الشهور الأولى من تأليف هذه اللجان، مُنِحَ جميع السوريِّين والصوماليِّين والإريتريِّين الذين رُفضِت طلباتهم في الدرجة الأولى الحمايةَ الدولية في الدرجة الثانية. ومع أنَّ كثيراً من اللاجئين استمرُّوا في تجنب نظام اللجوء اليوناني بسبب مشكلات الوصول إليهِ وسياسات الاستقبال والاندماج غير الملائمة، أسهمت هذه الإصلاحات في إعادة ثقة اللاجئين بالنظام بعضَ إعادةٍ.

مقاربة النقطة الساخنة

على أنَّه لا بدّ من النظر إلى إصلاحات نظام اللجوء اليوناني في سياقِ ما يُسمَّى بأزمة اللاجئين لسنة 2015، حين قَدِمَ نحوٌ من مليون إنسانٍ من سورية ودول أخرى إلى اليونان عابرين تركية، من طريق الجزائر في شرقيّ بحر إيجة على الأكثر، وانتقلوا عابرين البرَّ الأكبر وغربيّ البلقان إلى دول الاتحاد الأوربي الأخرى. وقد زادت تلك الحال الضغطَ السياسيّ في الاتحاد الأوربي للأخذ في سياسةِ لجوءٍ وهجرة أكثرَ تقييداً، فكانت اتفاقية سنة 2016 بين الاتحاد الأوربي وتركية. وبموجب هذا الاتفاق، يُعَادُ إلى تركية جميع المهاجرين غير الشرعيين الجُّدُد الذين يصلون إلى جزائر اليونان، وقبل إعادتهم يُنقَلون إلى «نقظ ساخنة» تُدَارُ على الجزائر الكبرى شرقيَّ بحر إيجة. ومع أنَّ المحكمة العامة في الاتِّحاد الأوربي قررت بعد ذلك أن الاتفاقية غير مُلْزِمة[6]، غُيِّرَ القانون وسُنَنُ العمل في اليونان فجأةً ليمتثل ما تُلْزِمُهُ الاتقاقية.

ويُنظَرُ في طلبات تقرير صفة اللاجئ المرفوعة في برّ اليونان الأكبر إفراديّاً على أساس الجدارة، من غير نظر إلى جنسية رافع الطلب. ومع ذلك، تُفحَص الطلبات التي يرفعها في جزائر شرقيّ بحر إيجة السوريُّون القادمون من تركية من البحر بعد بدء العمل بالاتفاقية، تُفحَصُ من حيث المقبوليّة بناءً على أنّ تركية بلد آخر آمن يمكن أن يعاد إليها طالبو اللجوء (بحسب ما هو منصوص عليه في اتفاقية الاتحاد الأوربي وتركية). وحتّى نهاية سنة 2019، رُفِضَت الطلبات التي رفعها أشخاصٌ من جنسياتٍ غير سورية (ويزيد معدل الإقرار لأصحاب هذه الجنسيات على 25%) لأنّ مقبوليّتها ناقصة بناءً على ما تقدَّم ذكره آنفاً سُنَن العمل المتَّبعة هناك، ولكنّ هذه الحال بدأت تتغيَّر قليلَ تغيُّرٍ في سنة 2020. على أنَّ سنن العمل هذه تمييزيَّة لا إنصافَ فيها، إذ يُطبّقُ فيها معيار المقبوليَّة بحسب جنسية رافع الطلب وتاريخ دخوله وموضع دخوله.

وتُرفَضُ الطلبات التي يرفعها السوريُّون القادمون من تركية بموجب الخطَّة التي تقدَّم ذكرها على أساس قرارٍ نموذجيّ موحَّد يطبق الحُجَّة نفسها على كل حالة ويستند إلى تصوُّرٍ للسلامةِ عامٍّ ومبهم. وهذا يعارض ما اشتُرِطَ على الدول من أن يُعامَلَ رافعو الطلبات بالسَّواء، وأن لا يُميَّز بينهم، وأن يولى خوفهم من الشخصيّ من الاضطهاد أو الضَّرَر الجسيم الملائمَ من النَّظَر. وفوق ذلك، لا يُقدَّرُ خطر الإعادة القسرية بجدٍّ، ويظهر من تجربتي ومن توصَّل إليه آخرون أنَّ كثيراً من القرارات تستند إلى معلومات البلد الأصلي التي تُبيِّن الحال السياسية الراهنة ولا ما هو حاصلٌ بالفعل من معاملة اللاجئين في تركية. ثم إنَّ العبورَ في تركية الذي لا يمتدّ إلا بضعةَ أسابيع أو شهور، من غير حمايةٍ فعَّالة، كافٍ لإقامة صلة مناسبة بين العابر وبلد العبور، وهو ما يؤدي إلى رَفْضِ الطلب. وهذا المفهوم يُشوِّه المعنى الحقيقي لاتفاقية سنة 1951، إذ هي لا تشترط أن يصل اللاجئون من بلدهم الأصلي إلى البلد المُضيِّف رأساً.[7]

وبإلغاء بعض هذه القرارات السيئة، دحضت لجان الاستئناف المستقلة افتراضَ السلامة في ضوء الحقائق والظروف الفردية لكل حالة، من خلال تقديرٍ أكثر دقَّةً لما هو حاضر من معلومات البلد الأصليّ.

ومع ذلك، بعد وقت قصير من إطلاق نظام اللجوء الجديد، أثيرت أسئلة حول خصيصة الإنصاف والاستقلالية عند السلطات. ثمَّ أُخِذَ في إصلاحٍ آخرَ في حزيران/يونيو من سنة 2016، ومما كان فيه وَضْعُ قُيُودٍ على الحقِّ في جلسة استماع شخصية عند الاستئناف، ونَقْلُ الاختصاصِ في مَنْح صفة استحقاق المعونة الإنسانيَّة من لجان الاستئناف إلى وزير الداخلية، وضَغْطٌ مفرطٍ على المجلس الوطني لحقوق الإنسان ليُعيِّنَ الخبراء تعييناً سريعاً (وحين لا يمكنه أن يُعيِّنهم في الأَجَل الذي اشتُرِطَ عليه، يُعيِّن الوزير الخبراء بنفسهِ). وأيضاً، فقد غيَّر الإصلاح تأليفَ لجان الاستئناف المستقلة، فأصبح عُضْوَا كلِّ لجنةٍ قاضِيَيْن إداريَّين، مع بقاء عضوٍ فقط خبيرٍ من مفوضيَّة اللاجئين والمجلس الوطني لحقوق الإنسان. هذا، وخُفِّضَت درجة الخبرة في ميدان اللجوء والهجرة وحقوق الإنسان، ذلك أنَّها كانت لمُعيَّنين ضرورةً فصارت مجرّد مُقوِّم. واللجان اليومَ أيضاً مُعفَاةٌ من واجب رفع التقارير الدولية إلى أمين المظالم اليوناني، وهذا يثير المخاوف حول الرقابة الفعّالة على الإدارة.

وقد شكا ثمانية عشر عضواً من اللجان – أي نحوُ ثُلُث جميع الأعضاء– علناً هذه الإصلاحات، ففتحوا سبيل الشكِّ في استقلالية الخطَّة الجديدة وحيادها، ونقدوا أنَّ اتفاقية الاتحاد الأوروبي وتركية غير موافقةٍ التشريعات والقرارات الأوروبية والدولية الراسخة في حقوق الإنسان.[8] وقد استُبدِلَ بالخبراء أعضاءٌ في السلطة القضائية لا خبرة عندهم مما هو مطلوبٌ ولا مهارة، وما يزال هذا أمراً يكفر فيه الخلاف والجدل. واستُبدِل، وهذه المقالة تُكتَبُ، قاضٍ إداريٌّ آخرَ بآخر عضوٍ خبير في لجنة الاستئناف، فصار تركيب اللجان قضائيّاً بالكليّة. وقرَّر مجلس الدولة اليوناني أن يكون الإصلاح موافقاً للدستور وحقوق الإنسان. فقبل بذلك شرعية القرارات بناءً على قبولِ أنَّ تركية بلد آمن، فأثار ذلك بين مزاولي القانون والأكاديميِّين من الخلاف والجدل الشيء الكثير.

أسئلةٌ في دور المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء

بعد اتفاقية الاتحاد الأوروبي وتركية، نُشِرَت في النقط الساخنة باليونان فِرَقٌ من المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء اليونانية لتُفِيدَ دائرة اللجوء اليونانية بما عندها من معونة ومهارة في إدارة طلبات اللجوء. ومع ذلك، فقد مُدَّ اختصاص الفِرَق كثيراً إلى ما يتعدَّى اختصاص عملهم الأول. فهي اليومَ تجري مقابلات المقبولية، وتجري المقابلات في جزءٍ من الإجراء النظاميّ (فتفحص وجوه الاستئهال في الطلبات)، وهي المقرِّرُ داخل لجان الاستئناف، تُصدِرُ الآراء بناءً على الملفات الشخصية لرافعي الطلبات، وتؤدّي غير ذلك من الواجبات في معالجة الطلبات. فدورها في الإجراء يُنشِئُ تحدِّيات في الحقوق الأساس.

وبناءً على ما تقدَّم ذكره، أعرب أمين المظالم الأوربي بقلقهِ من الحدّ الذي تبلغ إليهِ مشاركة موظفي المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء في تقدير طلبات اللجوء في النقط الساخنة، ومن جودة مقابلات المقبولية وإنصاف إجرائها. وأيضاً فقد وجد أنّه نظراً إلى ما يفرضه الواقع من تأثير مشاركة المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء على القرارات التي تتَّخذها سلطات اللجوء في الدول الأعضاء في الاتحاد الأوربي (وهو أمر ممنوع بموجب اللائحة التأسيسيَّة للمكتب)، فالمنظَّمة «تُشَجَّعُ سياسياً على التصرُّف تصرُّفاً لا يماشي دورها القانونيّ الراهن، وهذا أمر تثبته حجّة».[9] ثمَّ إنَّ موظفي المكتب الأوربي الداعم في شؤون اللجوء ليس لهم من الاستقلاليّة ما لأعضاء لجان الاستئناف، وهذا يزيد في تقويض الضمان في الإجراءات.

(ف-كورونا-19) وتهديدات أُخَر

وقد أدَّت جائحة (ف-كورونا-19) إلى تعليق التسجيل في تقرير صفة اللاجئ والمقابلات باليونان، وأنشأت عقبات إضافية أمام المعونة القانونية الفعّالة والتمثيل القانوني الفعّال، فزاد ذلك من إضرار الحق في سبل الانتصاف الفعّال. واستمر فحص طلبات الاستئناف المعلَّقة مع العجز العملي لرافعي الطلبات على مقابلة المحامين، والحصول على ملفات اللجوء في الوقت المناسب، والاستعداد قبل النظر في طلب الاستئناف. ومع ذلك، ذكر محامون أن موظَّفي طلبات اللجوء ضغطوا عليهم لكي لا يشاركوا في المقابلات بسبب شروط التباعد الاجتماعي، وعنى ذلك أنَّ بعض المقابلات ربما جرت من غير أن يكون مع رافعي الطلبات محامون. وفي خلال ذلك، رُفِضَت طلبات مئاتٍ من رافعي الطلبات في النقط الساخنة.

ذلك، وتسير المقاربة التقييدية للحماية، كما يُرَى في إجراءات تقرير صفة اللاجئ وسياسة النقط الساخنة، مع استمرار اليونان في بناءِ مخيمات جديدة مغلقة –وهذا اليومَ استجابة للجائحة وللحريق الذي أتى على مُخيَّم موريا– وإلغاءِ صفة استئهال المعونة الإنسانية، ومع تساقُط جودة واستقلاليّة نظام اللجوء في البلد. وتشير الإحاطة الصحفية الأخيرة إلى تغييرات محتملة، منها أخذ دائرة اللجوء في إعادة مَن رُفِضَ طلب لجوئه. فقد طلب نائب وزير الهجرة واللجوء اليونانيُّ إلى الاتِّحاد الأوربي اشتراط شرط إعادة قسريّة يمكن أن تطبقه دول الاتِّحاد الأوربي المثقلة بالأعباء بحسب تقديرها للأمور.[10] على أنَّ الاتِّحاد الأوربي يتعامى اليومَ عن التقارير الكثيرة حول حالات الصدِّ في اليونان وأمكنة أخرى في الاتِّحاد. وهذا يستدعي النظر: فلِمَ نشأت أوَّل الأمر الحاجة في اليونان إلى خطَّة وطنية في شأن اللجوء والهجرة؟ وما الخطوات التي يجب اتِّخاذها لضمان أن يكون تقرير صفة اللاجئ فيها اليومَ منصفاً ومستقلاًّ؟

 

أنْغِلِيكِي نِكُلُوبُلُو annikolopoulou@yahoo.com

محاميةٌ، من نقابة المحامين في ثِيسَالُونِيكِي  

www.linkedin.com/in/angeliki-nikolopoulou-a957941b6/

 

[1] ECtHR [Grand Chamber], M.S.S. v Belgium and Greece, 2011 https://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/ecthr-mss-v-belgium-and-greece-gc-application-no-3069609 bit.ly/ECTHR-MSSvBelgiumGreece2011; CJEU [Grand Chamber], C-411/10, 493/10 N.S. and Others, 2011

(السيِّد م.س.س. ضدّ بلجيكا واليونان)

 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=8E5C19150… bit.ly/CJEU-NSandOthers2011

[2] AIDA (June 2013) National Country Report: Greece, p22

(التقرير القطري الوطنيّ: اليونان)

www.asylumineurope.org/reports/country/greece

[3] UNHCR Greece (2013) Syrians in Greece: Protection Considerations and UNHCR Recommendations

(السوريُّون في اليونان: اعتبارات الحماية وتوصيات مفوضيَّة اللاجئين)

www.refworld.org/pdfid/525418e14.pdf

[4] Asylum Information Database, Greece Country Report June 2013   www.asylumineurope.org/reports/country/greece; see also UNHCR (2014) ‘Greece as a Country of Asylum

(اليونان من حيث هي بلد لجوء)

www.refworld.org/pdfid/54cb3af34.pdf

[5] اللجنة الوطنية لحقوق الإنسان (NCHR) مؤسسة مستقلة تُسْدِي النُّصح والإرشاد إلى الدولة اليونانية في حماية حقوق الإنسان.

[6] General Court of the European Union, ‘Press release No 19.17

(بلاغٌ صحفيّ مرقوم بـ19.17)

https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-02/cp170019en.pdf

bit.ly/GeneralCourt-press-release-19-17

[7] UNHCR (2017) Summary Conclusions on Non-Penalization for Illegal Entry or Presence: Interpreting and Applying Article 31 of the 1951 Refugee Convention

(استنتاجات موجزة في عدم العقاب بالدخول أو الحضور غير القانونيَّن: تفسير وتطبيق المادة 31 من اتفاقية اللاجئين لسنة 1951)

www.refworld.org/docid/5b18f6740.html 

[8] https://thepressproject.gr/epistoli-melon-epitropis-prosfugon/

[9] European Ombudsman ‘Decision in case 735/2017/MDC’, 7 July 2018 https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/98711; see also FRA (2019) Update of the 2016 opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy

(القرار في القضية ذات الرقم 735/2017/MDC)

https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2019-opinion-hotspots-update-03-2019_en.pdf

bit.ly/FRA-opinion-update-hotspots-2019

[10] Aggelidis D ‘Outrageous request to the EU for legalizing pushbacks’, EfSyn, 5 June 2020 [in Greek]

(طلبٌ شائنٌ إلى الاتِّحاد الأوربيّ لتشريع الصدِّ)

www.efsyn.gr/ellada/dikaiomata/246592_exofreniko-aitima-koymoytsakoy-stin-ee-gia-nomimopoiisi-epanaproothiseon

bit.ly/EFSYN-Aggelidis-05062020

إخلاء مسؤولية

جميع الآراء الواردة في نشرة الهجرة القسرية لا تعكس بالضرورة آراء المحررين ولا آراء مركز دراسات اللاجئين أو جامعة أكسفورد.

 

facebook logo Twitter logo RSS logo email.png

Forced Migration Review
Refugee Studies Centre
Oxford Department of International Development
University of Oxford
3 Mansfield Road, Oxford OX1 3TB, UK
fmr@qeh.ox.ac.uk  +44 (0)1865 281700