- May 2025
¿Sería posible reorientar el sistema internacional de protección de las personas refugiadas para que permita a las víctimas de persecución y violencia encontrar seguridad en otros Estados sin arriesgar sus vidas en rutas peligrosas?
En los últimos 75 años, el sistema internacional de protección a personas refugiadas se ha fundamentado en el concepto de asilo territorial. Según este principio, las personas que se enfrenten a la amenaza de persecución y violencia en su propio país tienen derecho a irse de allí, para abrirse camino hacia otro Estado y, cuando lleguen a su territorio, solicitar el estatus de persona refugiada.
Recientemente, este sistema ha estado sujeto a presión creciente. Por un lado, según lo demuestran otros artículos en esta edición de la RMF, las travesías que emprenden las personas refugiadas se han tornado cada vez más peligrosas y las exponen al riesgo de muerte, lesiones, abuso físico y sexual, explotación y esclavitud. Paradójicamente, al buscar protección, las personas refugiadas con frecuencia se ven obligadas a arriesgar sus vidas.
Por otro lado, los Estados y las sociedades en muchas partes del mundo se resisten cada vez más a la llegada de solicitantes de asilo, en particular cuando la afluencia es en masa, durante períodos de tiempo breves y de manera irregular. En muchos países, sobre todo los pertenecientes al norte global, se considera a las personas refugiadas como una amenaza a la soberanía, la seguridad y la estabilidad social de la nación. Por consiguiente, se las excluye de todas las formas posibles, incluso si esto implica que los Estados incumplan sus obligaciones conforme al derecho internacional sobre personas refugiadas.
Del asilo territorial a la gestión migratoria
En vez del asilo territorial, los Estados Miembros de la ONU y las organizaciones humanitarias están apoyando progresivamente un paradigma alternativo de protección de las personas refugiadas, el de la ‘migración gestionada’. Si bien no es un concepto nuevo, se ha empleado habitualmente en referencia al movimiento de personas que migran con fines laborales y a la reubicación de personas refugiadas y desplazadas en países de asentamiento permanente.
Sin embargo, con esta nueva presentación, el concepto se basa en la premisa de que es posible prever, planificar y organizar los movimientos migratorios forzados, en especial si esto se hace mediante la recopilación y el análisis de datos a gran escala. A su vez, la manifestación actual del concepto de gestión migratoria se fundamenta en la suposición de que el movimiento de personas refugiadas, solicitantes de asilo y otras personas migrantes en situación irregular puede evitarse o, al menos, restringirse. Al respecto, hay tres estrategias que tienen especial pertinencia: el fortalecimiento de los controles fronterizos; el abordaje de las denominadas ‘causas raíz del desplazamiento’ y la implementación de programas de ‘ruta completa’ que brindan protección y ayuda a personas refugiadas en las primeras etapas de su travesía, con el objeto de que no se sientan obligadas a emprender largos desplazamientos intercontinentales.
De todas estas maneras diferentes, el enfoque de gestión migratoria promete abordar la amenaza percibida de los movimientos poblacionales espontáneos, irregulares y no planificados, y los sujeta al control de los Estados y las agencias de ayuda a las que patrocinan.
Implementación del nuevo enfoque
En años recientes, los países más prósperos del mundo han tomado diversas medidas para hacer operativa la agenda de gestión migratoria. Se han reforzado y apoyado los controles fronterizos mediante nuevas formas de vigilancia tecnológica. Se ha alentado o inducido a los países más empobrecidos a restringir el movimiento continuado de personas refugiadas mediante el proceso de externalización.
Y se han rediseñado los programas de ayuda extranjera para que su propósito principal sea ‘estabilizar’ a las poblaciones vulnerables en sus propias comunidades y países. La UE es quien ha defendido con mayor entusiasmo esta estrategia estableciendo un Fondo Fiduciario de Emergencia para África (EUTF) de USD 5000 millones, cuyo propósito es “abordar las causas raíz de la inestabilidad, el desplazamiento forzado y la migración irregular, y contribuir a la mejora en la gestión migratoria”[1].
Las agencias de la ONU han jugado un papel cada vez más importante en la implementación del nuevo paradigma. Con el apoyo de los Estados donantes, tanto la OIM como ACNUR han establecido centros para recopilar y analizar datos sobre las poblaciones móviles. Esta es una de las características principales de la agenda de gestión migratoria, que se destaca de manera prominente en el Pacto Global sobre los Refugiados, así como en el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, un título sumamente revelador en este contexto.
Para propósitos de este análisis, el resultado más importante de la transición del asilo territorial a la gestión migratoria puede apreciarse en los esfuerzos recientes de brindar rutas autorizadas para la protección a personas refugiadas, lo que evita la necesidad de que se embarquen en travesías difíciles, peligrosas y, con frecuencia, mortales.
ACNUR ha asumido el liderazgo en este proceso. Mientras que el asilo territorial se encuentra bajo amenaza creciente en muchas partes del mundo, ACNUR ha alentado a los Gobiernos a proporcionar a las personas refugiadas rutas nuevas y organizadas para la protección, más allá de los programas de reasentamiento para personas refugiadas que patrocinan los Estados y que la organización ha administrado tradicionalmente.
Estas ‘vías complementarias’, como las ha denominado ACNUR, incluyen las iniciativas de reasentamiento comunitario y los programas de reunificación familiar, así como los programas de movilidad laboral y de becas escolares para las personas refugiadas que tienen las destrezas y la preparación apropiadas. Al mismo tiempo, tanto defensores de personas refugiadas como analistas han ampliado la definición para incluir los programas de visas humanitarias, corredores humanitarios y evacuación humanitaria, que permiten a las personas que están en riesgo en su país de origen obtener primer asilo o tránsito para moverse de manera regular a los Estados que han autorizado su admisión.
Para dar algunos ejemplos de estas iniciativas, en 2015, el Canadá estableció un programa de reasentamiento comunitario para 25 000 personas refugiadas sirias, patrocinado por familias, grupos vecinales y organizaciones religiosas y de la sociedad civil. Tras la invasión rusa a Ucrania en 2022, el Reino Unido estableció un programa que permitía a personas refugiadas ucranianas ser admitidas en el país y alojarse con familiares que ya residían legalmente en Gran Bretaña.
En los últimos años, las Iglesias católica y protestante de Italia y Francia han implementado de manera conjunta un programa de corredores humanitarios que permite que familias refugiadas vulnerables en países como Etiopía y el Líbano puedan tomar la residencia en Europa. En el mismo período, Australia, el Canadá, Italia y el Reino Unido han iniciado programas piloto que permiten a las personas refugiadas que tienen destrezas específicas aceptar oportunidades de empleo en esos países.
En los Estados Unidos, el Gobierno de Biden introdujo en 2023 la Iniciativa de Movilidad Segura que permitía a solicitantes de asilo presentar solicitudes de admisión y de estatus de persona refugiada en varios países de América Central y del Sur, para evitar que tuvieran que realizar la larga travesía por México hacia la frontera con los Estados Unidos.
Si bien estas ‘vías complementarias’ se diferencian sustancialmente en cuanto a la escala y los criterios de selección que se aplican para determinar el acceso, tienen el objetivo común de brindar oportunidades migratorias gestionadas a personas que, de otro modo, quizás se verían inclinadas a trasladarse de manera espontánea e irregular.
Limitaciones y consecuencias negativas
El paradigma de la gestión migratoria tiene un papel importante para impedir que las personas refugiadas padezcan los numerosos peligros que encontrarían al abrirse paso por sí solas hacia un país de asilo. A su vez, es preciso tener un criterio realista con respecto a las limitaciones y los resultados potencialmente negativos que presenta este enfoque.
En primer lugar, la experiencia histórica ha demostrado que los movimientos de personas refugiadas a menudo ocurren de manera impredecible e inesperada, en contextos de gran confusión y caos. Por esta razón, han fracasado esfuerzos reiterados por establecer sistemas de alerta temprana y predicción para las crisis provocadas por la acción humana. Hasta el momento, no existen evidencias que sugieran que la situación cambiará con la llegada de la inteligencia artificial.
En estas circunstancias, sería ingenuo pensar que “toda migración debería ser segura, organizada y humana”, según lo expresado por Amy Pope, directora general de la OIM. Cuando comunidades enteras escapan de contextos de persecución y violaciones a los derechos humanos, es probable que se muevan muy rápidamente, en grandes números y en distintas direcciones. En su desesperación por encontrar seguridad en otro lugar, tomarán cualquier ruta a la que tengan acceso, independientemente de los peligros que puedan enfrentar. En lugar de esperar a que se las admita en un programa de salida organizada, usarán cualquier oportunidad que tengan para escapar.
En segundo lugar, cada vez se torna más claro que la tarea de prever y evitar los movimientos de personas refugiadas mediante el abordaje de las ‘causas raíz’ de este fenómeno plantea numerosas dificultades e, incluso, podría ser esencialmente una estrategia equivocada. Por ejemplo, en una evaluación oficial muy crítica del EUTF, se concluyó que los recursos destinados a ‘prevención’ en el Cuerno de África se habían dispersado demasiado, no se habían establecido prioridades adecuadas y se habían ignorado consideraciones de derechos humanos. Aún más importante, el análisis determinó que los programas de medios de vida que buscaban aumentar los ingresos disponibles para poblaciones vulnerables en la región “podrían tener el efecto de desencadenar más migración en lugar de reducirla”[2].
En tercer lugar, incluso si se establecieran rutas seguras para personas refugiadas y estas pudieran expandirse, es muy improbable que los Estados permitan que esto se haga en la dimensión necesaria para atender la demanda de acceso. Esa posibilidad parece aún más distante con la elección de Donald Trump en los Estados Unidos y su decisión casi inmediata de poner fin a la Iniciativa de Movilidad Segura y cerrar otras vías seguras para la protección en los Estados Unidos. Es evidente que las personas que enfrentan amenazas inmediatas a su vida y libertad y a quienes se les impide la admisión a las rutas seguras existentes seguirán teniendo incentivos para buscar refugio en otro lugar desplazándose de manera irregular y no planificada.
En cuarto lugar, entre los defensores más entusiastas de las rutas seguras existe la tendencia a usar este concepto como una consigna algo simplista, al tiempo que no se tienen presentes las decisiones difíciles que deberán tomarse para su implementación. ¿Cuántas personas refugiadas debe admitir cada país de destino a través de rutas seguras y durante qué período de tiempo? ¿De qué países de origen deben provenir esas personas refugiadas y qué categorías de estas se admitirán con carácter prioritario? ¿Cómo se organizaría el proceso de selección? A las personas a quienes se les permita moverse por rutas seguras, ¿se les dará estatus pleno como refugiadas o se les reconocerá solamente el derecho a residir provisoriamente en los países donde se les admita? Y, como se indicó anteriormente, ¿qué sucederá con las personas refugiadas a quienes se les deniegue el acceso a dichas rutas?
Por último, deben considerarse las consecuencias del paradigma de la gestión migratoria para el principio del asilo territorial y su puesta en práctica. En ese sentido, pareciera existir un riesgo concreto de que Estados del norte global usen la presencia de esas rutas, con independencia de cuán pequeña sea su escala, como pretexto para excluir a solicitantes de asilo que lleguen de manera irregular, con el argumento de que no debería permitírseles ‘saltarse su lugar en la fila’, en la que también esperan pacientemente las denominadas ‘verdaderas personas refugiadas’.
En un informe reciente, que lleva el título nefasto de ‘The end of asylum [El fin del asilo]’, el Instituto de Política Migratoria (MPI) ha sugerido que el sistema de protección internacional para personas refugiadas que existe en la actualidad se encuentra “bajo presión intolerable” y cuestiona “la posibilidad de las Naciones de cumplir con sus obligaciones internacionales hacia las personas refugiadas”[3]. La publicación plantea que ahora es necesario “reorientar el sistema de protección internacional para que se aleje del asilo territorial” y reemplazarlo con “el uso de medios de entrada seguros y organizados para buscar protección”. Es decir, se trata de un cambio sustancial hacia el paradigma de la gestión migratoria.
Pero en esta propuesta, el verdadero problema se esconde en los detalles. MPI reconoce que, para ser eficaz, un sistema reorientado tendría que “desalentar la llegada irregular a las fronteras” mediante la “restricción del acceso al asilo en la frontera para personas que tuvieron una oportunidad válida de solicitar el asilo en la ruta” y ofrecer “incentivos menos rígidos como reducir el acceso a ciertos estatus o derechos a beneficios para quienes transitan a través de un país seguro o deciden no usar los canales regulares”. Este método, sigue diciendo, “alentaría a las personas a solicitar protección más cerca de su país de origen, en lugar de viajar distancias más largas cruzando otros países para llegar a un destino diferente”.
Esta afirmación pone al descubierto que aunque el paradigma de la gestión migratoria tiene el potencial de impedir que las personas refugiadas tengan que padecer los múltiples riesgos que implican las travesías peligrosas, también tiene coincidencias significativas con la agenda de disuasión y externalización que promueven los Estados más prósperos del mundo. Aunque es posible que este enfoque no implique el ‘fin del asilo’ en su totalidad, sin duda alguna podría restringirlo a países del sur global y a grupos específicos de personas refugiadas cuyo perfil demográfico, político, étnico o religioso sea atractivo para los estados del norte global.
Jeff Crisp
Centro de Estudios sobre Refugiados, Universidad de Oxford, Reino Unido
jefferyfcrisp@gmail.com
X: @jfcrisp
[2] bit.ly/migration-africa-europe
تنزيل الصفحة