{"id":40835,"date":"2020-11-04T00:00:00","date_gmt":"2020-11-04T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fmreview.org\/currieroberts-savage-2-2\/"},"modified":"2025-01-22T18:29:33","modified_gmt":"2025-01-22T23:29:33","slug":"currieroberts-savage","status":"publish","type":"fmr_content","link":"https:\/\/www.fmreview.org\/ar\/reconociendo-refugiados\/currieroberts-savage\/","title":{"rendered":"La adaptabilidad institucional en tiempos de la COVID-19"},"content":{"rendered":"

En el Pacto Mundial sobre los Refugiados de 2018, se puso de relieve que la identificaci\u00f3n de las necesidades de protecci\u00f3n internacional es un \u201c\u00e1rea que necesita apoyo\u201d y, posteriormente, se estableci\u00f3 un Grupo de Apoyo a la Capacidad de Asilo<\/span>[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. El objetivo de este mecanismo es fortalecer aquellos aspectos de los sistemas nacionales de asilo que garanticen su equidad, eficiencia, adaptabilidad e integridad<\/span>[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Si bien en los debates acerca del procedimiento \u00f3ptimo de determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado (DCR) se suele hacer referencia a los conceptos de \u201cjusto\u201d y \u201ceficiente\u201d, la \u201cadaptabilidad\u201d se define con menor claridad y amplitud. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En una instituci\u00f3n adaptable se hacen preparativos para adaptarse a los cambios previstos en entornos externos e internos, en lugar de reaccionar a los factores externos introduciendo cambios ad hoc<\/em>. Para garantizar que la adaptaci\u00f3n sea sostenible, una instituci\u00f3n adaptable cuenta con sistemas para evaluar las repercusiones positivas y negativas de cualquier cambio y, al mismo tiempo, asegurar que se realizan mejoras continuas. Si aplicamos este enfoque al contexto de la DCR, una instituci\u00f3n dedicada a ella que sea adaptable ser\u00e1 la que valore la innovaci\u00f3n (y, por lo tanto, invierta en ella cuando planifica de cara a futuros supuestos) y busque la continua mejora de los procesos existentes garantizando que cualquier cambio fomente la equidad, la eficiencia o la integridad del sistema. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Adaptaciones prepand\u00e9micas<\/span><\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Las medidas que los Gobiernos de todo el mundo han introducido para proteger la salud p\u00fablica en respuesta a la pandemia de la COVID-19 han obligado a las autoridades encargadas de gestionar los sistemas de DCR a tomar una dura decisi\u00f3n: cambiar su forma de actuar o dejar de hacerlo por completo. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Antes de la llegada de los recientes retos planteados por la COVID-19, un escenario com\u00fan al que los sistemas de DCR tuvieron que adaptarse fue en respuesta al creciente n\u00famero de solicitudes. Como consecuencia, una adaptaci\u00f3n habitual ha sido la introducci\u00f3n de diferentes formas de procesar los diversos tipos de casos. Por ejemplo, ante el aumento de las llegadas o las llegadas masivas, varios pa\u00edses africanos como Kenia, Uganda y Etiop\u00eda frecuentemente han aplicado el reconocimiento grupal de refugiados (prima facie<\/em>) en lugar de llevar a cabo una DCR individualizada. La posibilidad de hacer esto con poca antelaci\u00f3n se ve facilitada por la legislaci\u00f3n vigente que prev\u00e9 espec\u00edficamente esta doble modalidad de reconocimiento de los refugiados. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En 2015-2016, cuando Europa experiment\u00f3 un vertiginoso aumento del n\u00famero de solicitantes de asilo, muchos Estados comenzaron a introducir o ampliar el uso de diversas modalidades de tramitaci\u00f3n de casos. Por ejemplo, Italia, Grecia y Alemania introdujeron plantillas y otros instrumentos para tramitar determinados perfiles de casos, mientras que muchos otros pa\u00edses seleccionaron los distintos tipos de solicitudes y las clasificaron en distintas modalidades de tramitaci\u00f3n simplificadas o de otro tipo. Alemania fue un paso m\u00e1s all\u00e1 y, durante un tiempo, suprimi\u00f3 las entrevistas individuales presenciales para determinados solicitantes sirios e iraqu\u00edes. Esa selecci\u00f3n de casos no habr\u00eda sido posible sin los s\u00f3lidos procedimientos de inscripci\u00f3n existentes y los sofisticados sistemas de gesti\u00f3n de casos, junto con la r\u00e1pida capacitaci\u00f3n del personal que se contrat\u00f3<\/span>[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> para ayudar con la oleada de solicitudes. Paralelamente, para garantizar que esas adaptaciones no tuvieran un efecto pernicioso para la equidad o la integridad del proceso de DCR, muchos Estados europeos mantuvieron o mejoraron sus procedimientos de control o garant\u00eda de calidad.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Un ejemplo m\u00e1s reciente es la decisi\u00f3n que, en 2019, tom\u00f3 el Comit\u00e9 Nacional para los Refugiados (CONARE) de Brasil que consisti\u00f3 en reconocer a m\u00e1s de 21 000 venezolanos (que cumpl\u00edan determinadas condiciones) bas\u00e1ndose \u00fanicamente en la inscripci\u00f3n de sus solicitudes sin exigirles, como normalmente lo har\u00edan, una entrevista para la DCR. Esta decisi\u00f3n se vio facilitada por las significativas inversiones recientes de Brasil en su plataforma de inscripci\u00f3n SISCONARE, que permite que uno mismo registre su propia solicitud. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Aunque muchas de estas adaptaciones fueron \u201cforzosas\u201d al responder a un cambio externo relativamente abrupto, la mayor\u00eda solo fueron posibles gracias a la existencia de unas estructuras institucionales adaptables. Adem\u00e1s, a medida que se han ido desarrollando unos procedimientos diferenciados, se han emitido directrices y pol\u00edticas relativas a esos procedimientos con el objetivo de alcanzar un equilibrio adecuado entre el aumento de la eficiencia de esas adaptaciones y el resto de caracter\u00edsticas necesarias para que un procedimiento sea \u00f3ptimo. De hecho, existen actualmente muchos ejemplos de buenas pr\u00e1cticas que pueden servir de gu\u00eda a las autoridades para implementar modalidades diferenciadas y, al mismo tiempo, mantener la equidad, la eficiencia y la integridad de la tramitaci\u00f3n de los casos de DCR<\/span>[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por ejemplo, est\u00e1 ampliamente aceptado que el reconocimiento grupal (prima facie<\/em>) solo deber\u00eda utilizarse para reconocer<\/strong> la condici\u00f3n de refugiado, mientras que las debidas garant\u00edas procesales (equidad) exigen que para poder denegar<\/strong> una solicitud sea necesario realizar una valoraci\u00f3n individual de la DCR. Incluso en los casos en los que tiene lugar una evaluaci\u00f3n individual, existe una aceptaci\u00f3n cada vez mayor en torno a que, cuando se tenga la intenci\u00f3n de aceptar la petici\u00f3n, pueda considerarse que la solicitud por escrito otorga a la persona solicitante el derecho a ser o\u00edda, siempre que se le informe de dicha intenci\u00f3n y se le ofrezca la oportunidad de ser entrevistada, si as\u00ed lo desea. La Comisi\u00f3n de Inmigraci\u00f3n y Refugiados de Canad\u00e1 (IRB, por sus siglas en ingl\u00e9s) cuenta con unas s\u00f3lidas y detalladas directrices sobre las diferentes v\u00edas de tramitaci\u00f3n que aplica, incluidas las solicitudes que puedan resolverse positivamente sin necesidad de que se celebre una vista oral, las que puedan resolverse mediante una vista breve y las que requieran una serie de vistas m\u00e1s largas y regulares<\/span>[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Factores esenciales que permiten la adaptaci\u00f3n<\/span><\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

La observaci\u00f3n de estas y otras adaptaciones trae consigo una apreciaci\u00f3n cada vez mayor de los factores institucionales comunes en los que las autoridades deben invertir para poder adaptar sus sistemas de DCR de una manera efectiva y sostenible. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Casi todos los ejemplos anteriores ponen de relieve la importancia de una s\u00f3lida recopilaci\u00f3n de datos en la fase de inscripci\u00f3n del proceso de DCR y de tener una base de datos que permita gestionar y analizar eficazmente dicha informaci\u00f3n para seleccionar los casos y clasificarlos en las modalidades pertinentes. La implicaci\u00f3n de profesionales de la asistencia legal en las etapas tempranas y a lo largo del proceso de DCR (como ocurre en Suiza) puede desembocar en unos procesos m\u00e1s justos y eficientes y hacer que tengan mayor integridad al garantizar que podr\u00e1n detectarse r\u00e1pidamente los problemas que surjan en un procedimiento nuevo (o modificado) y que se les podr\u00e1 poner remedio. La existencia de unas competencias destinadas a llevar a cabo las investigaciones necesarias sobre el pa\u00eds de origen, como las del Ministerio del Interior del Reino Unido, ayuda a determinar qu\u00e9 solicitantes podr\u00edan incluirse en determinados perfiles de riesgo y para qui\u00e9nes ser\u00eda apropiada, por tanto, una modalidad concreta de tramitaci\u00f3n de casos. Las iniciativas de garant\u00eda de calidad que han puesto en marcha varios Estados (como Irlanda y Suecia) y, en algunos casos, en regiones enteras (como en Sudam\u00e9rica y Centroam\u00e9rica) permiten evaluar continuamente los sistemas de DCR y realizar adaptaciones. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por el contrario, los pa\u00edses cuyos sistemas de DCR cuentan con una adaptabilidad institucional m\u00e1s d\u00e9bil (y, por lo tanto, menos inversi\u00f3n en innovaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y mejora continua) suelen tener menos capacidad de reacci\u00f3n y son m\u00e1s lentos a la hora de aplicar cambios, aun cuando estos son necesarios. Por ejemplo, puede que su sistema electr\u00f3nico de gesti\u00f3n de casos est\u00e9 desfasado, obsoleto o sea inflexible o que su tramitaci\u00f3n de los expedientes se haga de forma manual. Otros pa\u00edses cuentan con una legislaci\u00f3n o normativas vigentes en torno a la tramitaci\u00f3n que habr\u00eda que enmendar mediante un procedimiento parlamentario. Algunos sistemas no disponen de unas competencias destinadas a la investigaci\u00f3n en el pa\u00eds de origen o no cuentan con legisladores expertos en materia de DCR, lo que dificulta el desarrollo y la justa implementaci\u00f3n de una tramitaci\u00f3n de casos diferenciada. Adem\u00e1s, es menos probable que esas instituciones puedan implementar sistemas efectivos de garant\u00eda de calidad y evaluaci\u00f3n. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

COVID-19: presiones y adaptaciones<\/span><\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Las medidas sanitarias introducidas como consecuencia de la pandemia de la COVID-19 dan lugar a una nueva serie de retos que requieren una pronta adaptaci\u00f3n, tal vez m\u00e1s que nunca. Las exigencias de distanciamiento social y las limitaciones a la libertad de circulaci\u00f3n para todos los sectores de la sociedad entraron en vigor de la noche a la ma\u00f1ana y han hecho que incluso la mera tramitaci\u00f3n de un solo individuo se complique. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Algunos sistemas de DCR, al menos durante el periodo inicial, no han podido adaptarse y han dejado de funcionar temporalmente. Pero incluso en tales situaciones, muchos Gobiernos (como los de Argentina, Israel y Sud\u00e1frica) han prorrogado la validez de la documentaci\u00f3n\/visados de los solicitantes de asilo o han dejado de aplicar sanciones por la documentaci\u00f3n caducada. Dependiendo de su nivel de preparaci\u00f3n y adaptabilidad institucional, otros Estados y ACNUR han implementado cambios r\u00e1pidamente, sobre todo pasando a realizar en l\u00ednea las funciones e interacciones que antes se hac\u00edan en persona. La Oficina Federal de Migraci\u00f3n y Refugiados de Alemania, por ejemplo, acepta ahora solicitudes de asilo por escrito, mientras que Ecuador ha usado sistemas a distancia para, entre otras cosas, permitir la inscripci\u00f3n de las solicitudes de asilo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Los Estados tambi\u00e9n est\u00e1n hallando formas de asegurarse de que el personal que trabaja para sus autoridades responsables en materia de asilo pueda seguir desempe\u00f1ando sus funciones. Por ejemplo, el Comit\u00e9 de Asuntos T\u00e9cnicos de Kenia, el organismo que examina los dict\u00e1menes acerca de las recomendaciones en materia de asilo, pas\u00f3 a realizar una sesi\u00f3n de deliberaci\u00f3n en l\u00ednea. Mientras tanto, la Comisi\u00f3n de Inmigraci\u00f3n y Refugiados de Canad\u00e1 public\u00f3 una nueva Nota de Pr\u00e1ctica sobre el uso de firmas electr\u00f3nicas por parte de sus miembros, en la que se se\u00f1alaba que el cambio no solo aumentar\u00eda el nivel de eficiencia durante la pandemia, sino que tambi\u00e9n contribuir\u00eda a los esfuerzos de modernizaci\u00f3n a m\u00e1s largo plazo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por su parte, ACNUR se ha centrado en los procedimientos aplicables en el contexto de la pandemia, como los relativos a la participaci\u00f3n a distancia de los solicitantes e int\u00e9rpretes en las entrevistas<\/span>[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> de DCR. Cuando la infraestructura tecnol\u00f3gica lo permite, ACNUR tambi\u00e9n est\u00e1 probando a nivel experimental la tramitaci\u00f3n a distancia de la DCR para los solicitantes de asilo que se ajustan a los perfiles adecuados, y ha actualizado sus directrices sobre comunicaci\u00f3n a distancia con las personas de las que se ocupa, que ahora incluyen evaluaciones exhaustivas para saber si las aplicaciones de mensajer\u00eda m\u00f3vil y los programas inform\u00e1ticos cumplen con las correspondientes normativas de protecci\u00f3n de datos. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Si bien los cambios inducidos por la COVID-19 pueden ser necesarios para permitir que la DCR contin\u00fae en el contexto de una pandemia y, aunque podr\u00edan suponer mejoras en lo que respecta a su eficiencia a largo plazo, es importante asegurarse de que no se produzcan a expensas de la equidad. Es aqu\u00ed donde deben tenerse en cuenta los dos elementos de la adaptabilidad institucional: la preparaci\u00f3n para el cambio y la mejora continua, y el seguimiento del cambio a la vista de otros indicadores.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por ejemplo, es \u00fatil tener en cuenta que, antes de la pandemia, las iniciativas para llevar a cabo la tramitaci\u00f3n a distancia no siempre obtuvieron los resultados deseados, y surgieron inquietudes acerca de sus repercusiones para los solicitantes. Hace algunos a\u00f1os, por ejemplo, Canad\u00e1 implement\u00f3 la videoconferencia para realizar las entrevistas a los solicitantes de asilo. Unos a\u00f1os despu\u00e9s de su puesta en marcha, una evaluaci\u00f3n puso de relieve que exist\u00edan claras preocupaciones acerca de diversos aspectos del procedimiento, entre ellos el posible detrimento en la capacidad de los solicitantes de refugio de comunicarse de forma efectiva y la falta de prestaci\u00f3n de apoyo cuando estos llegaban a las instalaciones donde se realizaba la videoconferencia. Tambi\u00e9n se destac\u00f3 cu\u00e1n desaconsejable era realizar las entrevistas a distancia de los solicitantes con trastorno por estr\u00e9s postraum\u00e1tico (TEPT) o que hab\u00edan sufrido violencia sexual o torturas<\/span>[7]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Aunque la Comisi\u00f3n de Inmigraci\u00f3n y Refugiados de Canad\u00e1 ha seguido utilizando las videoconferencias en determinados casos, en sus directrices se explica espec\u00edficamente que se llevan a cabo labores de supervisi\u00f3n y formaci\u00f3n continuas para mejorar<\/span>[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> el procedimiento. M\u00e1s recientemente, en 2019, los intentos del Tribunal Nacional de Derecho al Asilo en Francia (el organismo de apelaci\u00f3n de la DCR en dicho pa\u00eds) de introducir la videoconferencia para llevar a cabo determinadas vistas orales provocaron protestas entre abogados que consideraban que ello supondr\u00eda un perjuicio para las reclamaciones de sus clientes. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Es demasiado pronto para predecir las repercusiones que el acelerado periodo de adaptaci\u00f3n provocado por la pandemia tendr\u00e1 sobre los sistemas de DCR a largo plazo. Lo que s\u00ed est\u00e1 claro, sin embargo, es que es de vital importancia que se eval\u00faen las adaptaciones para determinar si fomentan o, como m\u00ednimo, no tienen repercusiones negativas sobre la equidad, la eficiencia o la integridad del sistema de DCR. Tambi\u00e9n es el momento oportuno para que las autoridades hagan balance y reconozcan que la adaptabilidad institucional deber\u00eda ser un objetivo clave que permitiera a los sistemas responder r\u00e1pidamente a los cambios y, al mismo tiempo, garantizar la mejora continua de los procedimientos. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/span><\/span><\/p>\n

Elise Currie-Roberts <\/span>curriero@unhcr.org<\/span><\/em><\/a> <\/em>@EliseMcr
\nResponsable superior en DCR, Divisi\u00f3n de Protecci\u00f3n Internacional de ACNUR, Ginebra<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Sarah-Jane Savage <\/span>savages@unhcr.org<\/span><\/em><\/a> <\/em>@savage_sj<\/span><\/span><\/span>
\nResponsable en DCR, Oficina Multipa\u00eds de ACNUR, Sud\u00e1frica<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

www.unhcr.org<\/span><\/em><\/a><\/span><\/span><\/p>\n

Las opiniones expresadas aqu\u00ed son las de las autoras y no representan necesariamente las de ACNUR.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> https:\/\/globalcompactrefugees.org\/article\/asylum-capacity-support-group<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> www.unhcr.org\/5c658aed4<\/span><\/span><\/a><\/span><\/span><\/p>\n

[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Unos sistemas de recursos humanos que puedan ampliarse o reducirse r\u00e1pidamente en respuesta a los flujos cambiantes tambi\u00e9n son elementos clave de una instituci\u00f3n de DCR adaptable.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Por ejemplo, ACNUR (2018) Fair and Fast: UNHCR Discussion Paper on Accelerated and Simplified Procedures in the European Union<\/em> <\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/5b589eef4.html<\/span><\/span><\/a>; <\/span><\/span><\/span><\/span>ACNUR (2020) Aide-Memoire & Glossary of case processing modalities, terms and concepts applicable to RSD under UNHCR\u2019s Mandate <\/em><\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/5a2657e44.html<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Comisi\u00f3n de Inmigraci\u00f3n y Refugiados de Canad\u00e1, Bolet\u00edn informativo \u201cLess Complex Claims: The short-hearing and file-review processes\u201d <\/strong><\/span><\/span>https:\/\/irb-cisr.gc.ca\/en\/information-sheets\/Pages\/less-complex-claims.aspx<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Por ejemplo, ACNUR (2020) \u201cKey Procedural Considerations on the Remote Participation of Asylum-Seekers in the Refugee Status Determination Interview\u201d <\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/5ebe73794.html<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[7]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> IRB \u201cThe author\u2019s conclusion and recommendations\u201d, Videoconferencing in Refugee Hearings<\/span><\/span>
\nhttps:\/\/irb-cisr.gc.ca\/en\/transparency\/reviews-audit-evaluations\/Pages\/Video.aspx#conclusion<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Immigration and Refugee Board of Canada, Procedures and practice notes, \u201cUse of Videoconferencing in Proceedings before the Immigration and Refugee Board of Canada\u201d <\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

https:\/\/irb-cisr.gc.ca\/en\/legal-policy\/procedures\/Pages\/Videoconf.aspx<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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