{"id":40888,"date":"2021-11-16T00:00:00","date_gmt":"2021-11-16T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fmreview.org\/garlick-3-2\/"},"modified":"2025-01-22T17:54:41","modified_gmt":"2025-01-22T22:54:41","slug":"garlick-4","status":"publish","type":"fmr_content","link":"https:\/\/www.fmreview.org\/ar\/garlick-4\/","title":{"rendered":"La externalizaci\u00f3n de la protecci\u00f3n internacional: la perspectiva de ACNUR"},"content":{"rendered":"

La cooperaci\u00f3n internacional siempre ha sido indispensable para que el funcionamiento del r\u00e9gimen internacional de protecci\u00f3n de los refugiados sea efectivo. Los redactores de la Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (Convenci\u00f3n de 1951) lo admitieron expl\u00edcitamente al reconocer que, dado que el reto de la protecci\u00f3n de los refugiados tiene car\u00e1cter internacional por su \u201calcance y naturaleza\u201d, la soluci\u00f3n \u201cno puede, por tanto, alcanzarse sin la cooperaci\u00f3n internacional\u201d<\/span><\/span>[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Ha habido muchos ejemplos positivos de situaciones en las que los Estados han mostrado su predisposici\u00f3n a compartir la responsabilidad y a practicar la cooperaci\u00f3n internacional. Adem\u00e1s, desde 2018, el Pacto Mundial sobre los Refugiados (GCR, por sus siglas en ingl\u00e9s) ha vuelto a poner el foco sobre el reparto de responsabilidades como un elemento clave de la protecci\u00f3n global de los refugiados. En el primer Foro Mundial sobre los Refugiados de 2019, ACNUR hizo un llamamiento para que se adquirieran compromisos en favor del desarrollo de la capacidad de los sistemas nacionales de asilo. Como consecuencia, se crearon plataformas de apoyo para ayudar a los Estados a identificar qu\u00e9 socios podr\u00edan aportar conocimientos t\u00e9cnicos y otros recursos para mejorar. Entre ellos, los Estados que participan en la agrupaci\u00f3n de la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD, por sus siglas en ingl\u00e9s) en \u00c1frica Oriental y el Cuerno de \u00c1frica est\u00e1n trabajando con el Banco Mundial para intensificar los esfuerzos regionales con el fin de promover el retorno y la integraci\u00f3n, la educaci\u00f3n, la salud y la inclusi\u00f3n econ\u00f3mica de los refugiados, entre ellos los de Somalia. Una plataforma regional de apoyo en Am\u00e9rica Latina, conocida como MIRPS (Marco Integral Regional para la Protecci\u00f3n y Soluciones), re\u00fane a ocho Estados con la pretensi\u00f3n de movilizar apoyo t\u00e9cnico, financiero y material para la protecci\u00f3n de los refugiados en la regi\u00f3n, y promover el intercambio de buenas pr\u00e1cticas y de lecciones aprendidas. <\/span>Adem\u00e1s, el Grupo de Apoyo a la Capacidad de Asilo, creado por los Estados y por ACNUR, ha proporcionado un mecanismo para hacer que haya una correspondencia entre las necesidades de ayuda y la oferta. Tales iniciativas son se\u00f1ales positivas sobre el inter\u00e9s de los Estados en mantener y reforzar las normas de protecci\u00f3n.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

No obstante, en los \u00faltimos a\u00f1os, tambi\u00e9n se han dado ejemplos preocupantes de Estados que han aplicado pol\u00edticas o pr\u00e1cticas restrictivas para tratar de disuadir las llegadas con medidas unilaterales o colectivas. Algunas de ellas se han destinado o han servido para trasladar la responsabilidad de la protecci\u00f3n internacional a otra parte, de manera que se ha menoscabado el acceso a la protecci\u00f3n y el disfrute de los derechos de los solicitantes de asilo y los refugiados. Ante la reciente aparici\u00f3n de nuevas propuestas en este sentido, en mayo de 2021, ACNUR public\u00f3 una nota sobre la \u201cexternalizaci\u00f3n\u201d de la protecci\u00f3n internacional, en la que advert\u00eda sobre medidas que podr\u00edan negar a los refugiados el acceso a la protecci\u00f3n internacional y el disfrute de sus derechos, y subrayaba la importancia del compromiso positivo con los acuerdos de cooperaci\u00f3n legales<\/span><\/span>[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Esto establece importantes par\u00e1metros para ayudar a orientar los enfoques de colaboraci\u00f3n para la protecci\u00f3n de los refugiados de manera que estos respeten el derecho internacional y los principios de reparto de responsabilidades. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Cooperaci\u00f3n y responsabilidad internacional frente a la externalizaci\u00f3n<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

ACNUR define la externalizaci\u00f3n de la protecci\u00f3n internacional como: \u201clas medidas adoptadas por los Estados \u2014de forma unilateral o en cooperaci\u00f3n con otros Estados\u2014 que se aplican o tienen efectos fuera de sus propios territorios, y que impiden directa o indirectamente que los solicitantes de asilo y los refugiados lleguen a un determinado pa\u00eds o regi\u00f3n de \u201cdestino\u201d, o que puedan solicitar o disfrutar de protecci\u00f3n en ellos. Dichas medidas constituyen una externalizaci\u00f3n cuando implican unas salvaguardias inadecuadas para garantizar la protecci\u00f3n internacional, as\u00ed como cuando trasladan la responsabilidad de identificar o satisfacer las necesidades de protecci\u00f3n internacional a otro Estado, o dejan dichas necesidades sin satisfacer; lo que hace que dichas medidas sean ilegales\u201d<\/span><\/span>[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Las pr\u00e1cticas de externalizaci\u00f3n dan lugar con frecuencia a que las personas sean trasladadas entre pa\u00edses sin las medidas de salvaguardia esenciales ni las normas de tratamiento adecuadas. La externalizaci\u00f3n puede dar lugar al \u201calmacenamiento\u201d a largo plazo o indefinido de los solicitantes de asilo en lugares aislados, o exponerlos a la devoluci\u00f3n indirecta y a otras amenazas. Las pol\u00edticas de externalizaci\u00f3n tambi\u00e9n pueden crear o alimentar percepciones negativas de los solicitantes de asilo y los refugiados. Estas medidas tienen el potencial de menoscabar el sistema de protecci\u00f3n internacional y, si un n\u00famero significativo de Estados las adopta, podr\u00edan dejar a muchos solicitantes de asilo y refugiados en riesgo de sufrir malos tratos, devoluciones o de quedarse en una situaci\u00f3n de limbo jur\u00eddico, sin acceso a derechos procesales o sustantivos. A continuaci\u00f3n, se describen varias categor\u00edas de pr\u00e1cticas de externalizaci\u00f3n. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

1. Tramitaci\u00f3n extraterritorial<\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Algunos acuerdos transfieren la responsabilidad estatal de determinar las solicitudes de protecci\u00f3n internacional a un tercer Estado. Esto puede implicar que se traslade la responsabilidad de su tramitaci\u00f3n en virtud de la legislaci\u00f3n del Estado que externaliza o del tercer Estado. O bien, puede implicar que la determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado se lleve a cabo en el Estado externalizador, al mismo tiempo que a los solicitantes de asilo se les niega la entrada o se les expulsa del territorio mientras est\u00e1n a la espera de la resoluci\u00f3n de sus solicitudes. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La tramitaci\u00f3n extraterritorial tambi\u00e9n puede tener lugar fuera del territorio del Estado, incluso a bordo de buques en aguas internacionales. ACNUR considera que la tramitaci\u00f3n a bordo de los buques mar\u00edtimos no es apropiada, a menos que puedan garantizarse unas medidas de acogida y unos procesos de selecci\u00f3n de admisibilidad que cumplan las normas internacionales<\/span><\/span>[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>.<\/span><\/span><\/a><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En algunos casos, los Estados eluden las responsabilidades jur\u00eddicas tramitando las solicitudes de asilo en zonas especiales dentro del territorio en las que se aplica un menor nivel de derechos. Esto puede ocurrir en las zonas de tr\u00e1nsito o \u201cinternacionales\u201d <\/strong>de aeropuertos o zonas fronterizas, o en otras \u00e1reas de un Estado, incluidos territorios insulares, que se declaren con alg\u00fan estatus especial \u201cextraterritorial\u201d o como \u201czona franca\u201d. Si la tramitaci\u00f3n y la acogida est\u00e1n sujetos a las mismas normas y garant\u00edas que en cualquier otro lugar del territorio estatal, no constituye una tramitaci\u00f3n extraterritorial il\u00edcita. Sin embargo, si los derechos y obligaciones son menos amplios o no se aplican en esa zona, representa un intento de eludir la responsabilidad, lo que entrar\u00eda en conflicto con el derecho internacional. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Los Estados no pueden eludir sus obligaciones en virtud del derecho internacional de los refugiados y los derechos humanos tramitando las solicitudes fuera de su territorio. El Estado que recibe una solicitud de asilo, o que ejerce el control efectivo o la jurisdicci\u00f3n sobre un solicitante de asilo, sigue teniendo la responsabilidad conjunta de llevar a cabo la tramitaci\u00f3n y de aplicar un trato justo junto con el Estado en cuyo territorio tiene lugar la determinaci\u00f3n. Ambos tienen la responsabilidad de garantizar una evaluaci\u00f3n r\u00e1pida y jur\u00eddicamente s\u00f3lida de las necesidades de protecci\u00f3n del solicitante, y de proporcionarle protecci\u00f3n internacional cuando sea necesario.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

2. Medidas unilaterales para impedir las llegadas <\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Las medidas adoptadas por los Estados para impedir que los solicitantes de asilo lleguen a sus fronteras o entren en su territorio para solicitar asilo tambi\u00e9n pueden suponer una violaci\u00f3n de las normas internacionales. Entre ellas se pueden incluir medidas de control fronterizo terrestre, mar\u00edtimo o a\u00e9reo, como las \u201cdevoluciones en caliente\u201d, e intercepciones mar\u00edtimas y devoluciones a terceros pa\u00edses, incluso cuando se les deniega el desembarco o se les ofrece suministros o la reparaci\u00f3n de embarcaciones para que contin\u00faen el viaje. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Entre los mecanismos que equivaldr\u00edan a la externalizaci\u00f3n tambi\u00e9n se pueden incluir barreras f\u00edsicas o procedimentales para entrar en un territorio, o procesos que les deniegan el acceso de facto<\/em> al asilo. Las \u201ccuotas\u201d de llegadas (es decir, los topes num\u00e9ricos o los l\u00edmites de admisi\u00f3n), los periodos de espera externalizados para emitir un fallo sobre las solicitudes presentadas en el territorio o la preselecci\u00f3n extraterritorial (por ejemplo, cuando se proh\u00edbe a los solicitantes de asilo presentar su solicitud en el territorio y se les exige que, en su lugar, lo hagan a trav\u00e9s de embajadas en el extranjero)<\/span><\/span>[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> pueden entrar en esta categor\u00eda. Estas medidas podr\u00edan ir en contra de la prohibici\u00f3n de llevar a cabo expulsiones colectivas, del principio de no devoluci\u00f3n y del derecho a solicitar asilo y disfrutar de \u00e9l. Los Estados tienen derecho a gestionar la entrada en sus fronteras, pero las medidas fronterizas deben ser coherentes con la legislaci\u00f3n sobre refugiados y derechos humanos. La gesti\u00f3n de las fronteras no debe impedir el acceso a la protecci\u00f3n internacional a quienes la necesitan.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

3. Medidas de cooperaci\u00f3n para impedir las llegadas <\/span><\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

A veces se adoptan medidas colectivas por parte de un grupo de Estados para impedir que los solicitantes de asilo lleguen al territorio de un pa\u00eds determinado. Entre ellas se pueden incluir la cooperaci\u00f3n bilateral o multilateral en materia de control migratorio (por ejemplo, mediante el env\u00edo de oficiales de migraci\u00f3n al territorio de otros Estados); los acuerdos de intercepci\u00f3n o vigilancia conjuntos o por delegaci\u00f3n; la cooperaci\u00f3n informal en las fronteras; y la financiaci\u00f3n o formaci\u00f3n para el control migratorio. Esta cooperaci\u00f3n puede tener fines l\u00edcitos y positivos, como el aumento de la capacidad de b\u00fasqueda y salvamento o la aplicaci\u00f3n de medidas contra la trata de personas y el tr\u00e1fico il\u00edcito de migrantes. Sin embargo, si se dise\u00f1an o implementan sin las salvaguardias adecuadas, o con el fin de eludir o trasladar las responsabilidades de protecci\u00f3n internacional, estas medidas cooperativas podr\u00edan constituir una externalizaci\u00f3n. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Cooperaci\u00f3n sin externalizaci\u00f3n: respuestas legales <\/span><\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

ACNUR distingue claramente entre las medidas de externalizaci\u00f3n y los acuerdos legales de transferencia de la responsabilidad de la protecci\u00f3n internacional. Estos \u201cacuerdos de transferencia\u201d legales son coherentes con las normas internacionales, con salvaguardias que garantizan el acceso de los refugiados a la protecci\u00f3n internacional cuando sea necesario. ACNUR ha publicado unas directrices sobre c\u00f3mo pueden configurarse en el marco de acuerdos bilaterales o multilaterales entre Estados; estas pretenden aclarar qu\u00e9 Estado es responsable de tramitar las solicitudes y ofrecer protecci\u00f3n internacional cuando proceda<\/span><\/span>[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Los Estados tambi\u00e9n pueden aplicar legalmente los conceptos de \u201cpa\u00eds seguro\u201d<\/span><\/span>[7]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>, as\u00ed como mecanismos regionales de desembarco<\/span><\/span>[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>, y evacuaciones o traslados de emergencia o humanitarios. Estos deben ser regulados e implementados dentro del esp\u00edritu de la cooperaci\u00f3n internacional, con las debidas garant\u00edas de respeto de los derechos. La protecci\u00f3n y las soluciones duraderas para los refugiados tambi\u00e9n pueden llevarse a cabo mediante el reasentamiento, las admisiones por motivos humanitarios y otras v\u00edas complementarias y ordinarias, o a trav\u00e9s de los reg\u00edmenes de entrada protegida (que implican la admisi\u00f3n con el fin de solicitar asilo) o los procedimientos de las embajadas. Aunque tambi\u00e9n suponen un traspaso de la responsabilidad de protecci\u00f3n internacional, se diferencian de la externalizaci\u00f3n en que presentan importantes garant\u00edas de equidad procesal y una condici\u00f3n jur\u00eddica segura si se determina que las personas afectadas necesitan protecci\u00f3n internacional. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

ACNUR ha esbozado el siguiente conjunto de principios para ayudar a los Estados a dise\u00f1ar acuerdos que sean coherentes con la cooperaci\u00f3n internacional y el reparto de responsabilidades. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La responsabilidad principal de identificar y evaluar las necesidades de protecci\u00f3n internacional recae en el Estado al que llega un solicitante de asilo y en el que busca esa protecci\u00f3n o bajo cuya jurisdicci\u00f3n se encuentra. Esta responsabilidad se extiende tambi\u00e9n para garantizarles unas condiciones de acogida y unas normas de procedimiento adecuadas durante la determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado, y para proporcionarles protecci\u00f3n internacional si fuera necesario. Los Estados tienen el deber de realizar investigaciones independientes sobre la necesidad de protecci\u00f3n internacional de las personas que solicitan asilo o que pudieran necesitarlo, y de proporcionarles acceso a unos procedimientos de asilo justos y eficientes.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Los Estados deben cumplir de buena fe las obligaciones que les impone el derecho internacional de los refugiados y de los derechos humanos. Deben hacer todo lo posible para garantizar que cualquier medida adoptada para gestionar el desplazamiento, la migraci\u00f3n o los movimientos mixtos, ya sea de forma unilateral o en cooperaci\u00f3n con otros Estados, tenga en cuenta la protecci\u00f3n: es decir, que diferencie y ofrezca medidas adecuadas (basadas en las normas internacionales) que satisfagan las necesidades de todas las personas, incluidas las refugiadas, de las personas con necesidades de protecci\u00f3n internacional y  de aquellas con necesidades espec\u00edficas (como los menores no acompa\u00f1ados, las v\u00edctimas de la trata o de traumas y los migrantes). <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Los Estados no pueden eludir sus obligaciones con respecto al derecho internacional de los refugiados y de los derechos humanos empleando modalidades de transferencia o de tramitaci\u00f3n extraterritorial. Tanto el Estado al que se ha presentado o se pretende presentar una solicitud de asilo como aquel en cuyo territorio tiene lugar la determinaci\u00f3n siguen teniendo la responsabilidad conjunta de tramitarla y de acogerlos (con unos resultados r\u00e1pidos y adecuados), en consonancia con sus obligaciones internacionales.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Siempre que un Estado ejerza un control efectivo sobre las personas o lugares en el territorio de otro Estado (o, por ejemplo, en aguas internacionales), sus obligaciones en virtud del derecho internacional de los refugiados y de los derechos humanos seguir\u00e1n siendo aplicables.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La cooperaci\u00f3n internacional para compartir las responsabilidades de protecci\u00f3n internacional y garantizar que se pueda acceder a ella es un punto primordial del derecho de los refugiados, como se afirma en el Pacto Mundial sobre los Refugiados de 2018. Las pr\u00e1cticas que desplazan las cargas eluden la responsabilidad o frustran el acceso a la protecci\u00f3n internacional son incompatibles con la solidaridad global y el reparto de responsabilidades.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Conclusi\u00f3n<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Adem\u00e1s de estar viciadas a nivel jur\u00eddico, las pr\u00e1cticas que efectivamente deniegan o desplazan la responsabilidad del Estado responsable probablemente resulten ineficaces e insostenibles. Los refugiados a los que se les deniega el acceso a los medios para solicitar protecci\u00f3n y disfrutar de ella no encontrar\u00e1n soluciones, y podr\u00edan verse obligados a recurrir a movimientos irregulares a manos de traficantes sin escr\u00fapulos o quedar expuestos a la trata, a las adversidades y a la privaci\u00f3n de sus derechos. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La pandemia de la COVID-19 nos ha recordado con crudeza que los retos globales exigen soluciones globales. Los Estados deben trabajar de manera conjunta para alcanzar objetivos comunes claros y basados en unos principios, y tratar de apoyarse mutuamente, en lugar de adoptar estrategias limitadas e introspectivas tal vez impulsadas por la conveniencia pol\u00edtica a corto plazo. Evitar las trampas de la externalizaci\u00f3n redunda en el inter\u00e9s no solo de los solicitantes de asilo y los refugiados, sino tambi\u00e9n de los propios Estados. En 2021, se cumple el 70.\u00ba aniversario de la Convenci\u00f3n de 1951. Garantizar el derecho a solicitar asilo y ampliar la cooperaci\u00f3n internacional ser\u00eda un justo homenaje a este resiliente y duradero instrumento jur\u00eddico. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

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Madeline Garlick <\/span><\/span>garlick@unhcr.org<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Jefa de Pol\u00edticas de Protecci\u00f3n y Asesoramiento Jur\u00eddico, Divisi\u00f3n de Protecci\u00f3n Internacional, ACNUR<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

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[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, Pre\u00e1mbulo, p\u00e1rrafo 4<\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> \u201cUNHCR warns against \u2018exporting\u2019 asylum\u201d, 19 de mayo de 2021 <\/span><\/span>www.unhcr.org\/news\/press\/2021\/5\/60a2751813\/unhcr-warns-against-exporting-asylum-calls-responsibility-sharing-refugees.html<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

bit.ly\/UNHCR-19052021<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2021) Note on the “Externalization” of International Protection <\/em><\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/60b115604.html<\/a>  <\/span><\/span><\/p>\n

[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2017) G<\/em>eneral legal considerations: search-and-rescue operations involving refugees and migrants at sea<\/em> <\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/5a2e9efd4.html<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2020) Hungarian Act LVIII of 2020 on the Transitional Rules and Epidemiological Preparedness related to the Cessation of the State of Danger<\/em> <\/span><\/span><\/span>www.refworld.org\/pdfid\/5ef5c0614.pdf<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2013) Guidance Note on bilateral and\/or multilateral transfer arrangements of asylum-seekers<\/em> <\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/51af82794.html<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[7]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2018) Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries<\/em> <\/span><\/span>www.refworld.org\/docid\/5acb33ad4.html<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR y OIM (2018) Proposal for a regional cooperative arrangement ensuring predictable disembarkation and subsequent processing of persons rescued-at-sea<\/em> <\/span><\/span>www.unhcr.org\/5b35e60f4<\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

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