{"id":41385,"date":"2013-05-22T00:00:00","date_gmt":"2013-05-22T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fmreview.org\/bennett-2-4\/"},"modified":"2025-07-01T07:03:36","modified_gmt":"2025-07-01T12:03:36","slug":"bennett-2-4","status":"publish","type":"fmr_content","link":"https:\/\/www.fmreview.org\/ar\/bennett-2-4\/","title":{"rendered":"Comment \u00e9tablir des relations constructives avec des \u00c9tats fragiles"},"content":{"rendered":"

Tout conflit s\u2019accompagne invariablement de d\u00e9placement. La nature prolong\u00e9e des conflits dans des pays comme l\u2019Afghanistan, la R\u00e9publique D\u00e9mocratique du Congo et le Soudan, implique que les installations de PDI motiv\u00e9es par le conflit deviennent rapidement semi-permanentes et parall\u00e8lement que les projets d\u2019aide passent des secours imm\u00e9diats vers la fourniture de services de bases. L\u2019ordre du jour en mati\u00e8re de \u2018stabilisation\u2019 et de reconstruction de l\u2019\u00c9tat exige en grande partie des gouvernements h\u00f4tes qu\u2019ils assument progressivement une responsabilit\u00e9 plus importante dans ces services et dans les activit\u00e9s qui y sont associ\u00e9es. Le succ\u00e8s en mati\u00e8re de reconstruction de l\u2019\u00c9tat suite \u00e0 un conflit d\u00e9pend largement du r\u00e9tablissement d\u2019un mode de gouvernement et de structures de s\u00e9curit\u00e9 efficaces. Au cours des dix ann\u00e9es qui ont men\u00e9 \u00e0 2010, la part de l\u2019assistance au d\u00e9veloppement \u00e0 l\u2019\u00e9tranger (overseas development assistance -ODA) destin\u00e9e aux pays fragiles, touch\u00e9s par un conflit a doubl\u00e9 pour atteindre 50 milliards de dollars et repr\u00e9senter 39 % de la totalit\u00e9 de l\u2019aide au d\u00e9veloppement disponible.<\/p>\n

Dans le m\u00eame temps, on s\u2019est pos\u00e9, avec int\u00e9r\u00eat, la question de savoir quelle serait la mani\u00e8re d\u2019\u00e9valuer les exp\u00e9riences de pr\u00e9vention du conflit et de consolidation de la paix afin d\u2019en tirer des enseignements, que l\u2019intervention ait lieu \u00e0 propos <\/strong>du conflit (avec des objectifs sp\u00e9cifiques de renforcement de la paix \u00e0 travers une intervention directe) ou pendant<\/strong> le conflit (projets conventionnels sp\u00e9cifiques \u00e0 des secteurs donn\u00e9s souvent \u2018modifi\u00e9s\u2019 de mani\u00e8re \u00e0 s\u2019adapter \u00e0 la situation conflictuelle). Parmi ces techniques on trouve des \u00e9valuations th\u00e9matiques qui cherchent \u00e0 saisir des constatations communes dans des contextes g\u00e9ographiquement et historiquement divers. \u00c9valuer l\u2019aide dans les situations conflictuelles est devenu une sorte de comp\u00e9tence de sp\u00e9cialiste, reconnue par la r\u00e9cente publication du guide du CAD-OCDE sur le sujet.[1]<\/a> Les \u00e9valuateurs sont conscients des d\u00e9fis repr\u00e9sent\u00e9s par un sch\u00e9ma non lin\u00e9aire et extr\u00eamement complexe de changement social \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur de pays touch\u00e9s par un conflit dont il n\u2019est pas possible de rendre compte gr\u00e2ce \u00e0 une simple logique de cause \u00e0 effet.<\/p>\n

Une \u00e9valuation th\u00e9matique r\u00e9cente est en train d\u2019examiner la performance du PNUD dans 20 pays touch\u00e9s par un conflit, en se penchant principalement sur la contribution du PNUD en faveur du renforcement de la gouvernance dans des situations fragiles.[2]<\/a> Le PNUD est pratiquement la seule agence \u00e0 avoir la capacit\u00e9 d\u2019op\u00e9rer \u2018\u00e0 grande \u00e9chelle\u2019 \u00e0 travers une gamme multiple de domaines de programme, avant, pendant et apr\u00e8s le d\u00e9clenchement d\u2019un conflit et plus sp\u00e9cialement pendant les transitions vers l\u2019instauration de la paix et pendant la phase du d\u00e9veloppement post-conflictuel.<\/p>\n\n\n\n
\n
\n

 <\/p>\n

Les dix Principes de l\u2019OCDE pour l\u2019engagement international dans les \u00c9tats fragiles et les situations pr\u00e9caires : <\/strong><\/p>\n

1. Prendre le contexte comme point de d\u00e9part.<\/p>\n

2. Ne pas nuire.<\/p>\n

3. Faire du renforcement de l\u2019\u00c9tat l\u2019objectif fondamental.<\/p>\n

4. Accorder la priorit\u00e9 \u00e0 la pr\u00e9vention.<\/p>\n

5. Reconna\u00eetre qu\u2019il existe des liens entre les objectifs politiques, s\u00e9curitaires et de d\u00e9veloppement.<\/p>\n

6. Promouvoir la non-discrimination comme fondement de soci\u00e9t\u00e9s stables et sans exclus.<\/p>\n

7. S\u2019aligner sur les priorit\u00e9s locales d\u2019une mani\u00e8re diff\u00e9rente selon le contexte.<\/p>\n

8. S\u2019accorder sur des m\u00e9canismes concrets de coordination de l\u2019action des acteurs internationaux.<\/p>\n

9. Agir vite \u2026 mais rester engag\u00e9 assez longtemps pour avoir des chances de r\u00e9ussite.<\/p>\n

10. \u00c9viter de cr\u00e9er des poches d\u2019exclusion.<\/p>\n[Voir https:\/\/www.oecd.org\/dac\/governance-peace\/conflictfragilityandresilience\/principlesforgoodinternationalengagementinfragilestates.htm<\/a> pour plus de d\u00e9tails.]\n<\/p><\/div>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

 <\/p>\n

Toutefois, l\u2019un des probl\u00e8mes inh\u00e9rents \u00e0 ces principes est qu\u2019ils alimentent une attente unique dans l\u2019histoire qui voudrait que l\u2019organisation soit en mesure de r\u00e9pondre et qu\u2019elle r\u00e9ponde positivement \u00e0 toutes les demandes nombreuses et vari\u00e9es qui lui sont adress\u00e9es.<\/p>\n

Les activit\u00e9s de d\u00e9veloppement n\u2019ont pas \u00e0 elles seules le pouvoir de mettre fin ou de pr\u00e9venir un conflit violent et le d\u00e9placement qui l\u2019accompagne, mais elles b\u00e9n\u00e9ficient de l\u2019avantage que constitue une approche sectorielle transversale. Au Sierra Leone, suite \u00e0 une guerre civile brutale qui a dur\u00e9 de 1991 \u00e0 2002, l\u2019Accord de paix de Lom\u00e9 a pr\u00e9vu l\u2019\u00e9tablissement d\u2019une Commission v\u00e9rit\u00e9 et r\u00e9conciliation. Pour ceux qui revenaient des installations de PDI, l\u2019approche de r\u00e9conciliation au niveau communautaire incluait des enqu\u00eates sur les violations des droits de l\u2019homme perp\u00e9tr\u00e9es pendant la guerre civile ainsi que l\u2019instauration de recherches sur les processus de r\u00e9solution de conflits et de r\u00e9conciliation entre les diff\u00e9rents groupes ethniques. De m\u00eame, \u00e0 Timor-Leste, aux lendemains de la crise de 2006 et des d\u00e9placements qui l\u2019ont suivi, le PNUD a soutenu le retour des PDI \u00e0 l\u2019aide de trois projets impliquant l\u2019instauration d\u2019un dialogue entre les communaut\u00e9s et d\u2019un processus de r\u00e9conciliation organis\u00e9 par le gouvernement. Des m\u00e9diateurs communautaires ont \u00e9t\u00e9 form\u00e9s par environ 12 ONG partenaires.<\/p>\n

Soutien au secteur public<\/p>\n

Le PNUD travaille souvent dans des situations de conflit par l\u2019interm\u00e9diaire d\u2019unit\u00e9s de soutien \u00e0 des projets qui sont g\u00e9n\u00e9ralement int\u00e9gr\u00e9es au secteur public et qui op\u00e8rent parall\u00e8lement \u00e0 celui-ci. Bien que cette m\u00e9thode puisse contribuer \u00e0 renforcer le rythme et la qualit\u00e9 de la prestation de service, elle risque \u00e9galement d\u2019affaiblir les institutions sur lesquelles les pays doivent compter sur le long terme. La communaut\u00e9 internationale dans son ensemble a fait l\u2019objet de nombreuses critiques pour sa mauvaise coordination de ses experts internationaux int\u00e9gr\u00e9s assign\u00e9s \u00e0 des minist\u00e8res. Au Soudan du Sud, par exemple, on a vu des centaines de visages \u00e9trangers qui \u2018conseillaient\u2019 de mani\u00e8re ostensible le gouvernement et qui g\u00e9raient effectivement des d\u00e9partements entiers du gouvernement. M\u00eame dans les cas o\u00f9 des experts nationaux sont employ\u00e9s, les salaires et les mesures d\u2019incitation utilis\u00e9s pour attirer \u00e0 ces postes des employ\u00e9s talentueux cr\u00e9ent souvent des distorsions majeures au sein du march\u00e9 du travail du secteur public. Bien souvent, il y a \u00e9galement des pressions pour fournir des services au niveau du terrain tout en sachant que l\u2019expansion des capacit\u00e9s de l\u2019\u00c9tat qui permettrait la fourniture de ces m\u00eames services peut prendre des ann\u00e9es. Le dilemme est particuli\u00e8rement aigu dans des endroits comme la R\u00e9publique D\u00e9mocratique du Congo, dans lesquels un gouvernement central faible n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 capable de trouver une solution aux nombreuses causes sous-jacentes de la poursuite du conflit, et n\u2019a pas non plus r\u00e9ussi \u00e0 s\u2019occuper de la situation des nombreux PDI engendr\u00e9 par ce m\u00eame conflit.<\/p>\n

Les r\u00e9fugi\u00e9s et les PDI de retour sont fr\u00e9quemment confront\u00e9s \u00e0 des probl\u00e8mes de propri\u00e9t\u00e9 des terres et des biens, particuli\u00e8rement s\u2019ils ont \u00e9t\u00e9 absents pendant une longue p\u00e9riode. Dans un tel contexte, il peut \u00eatre important de r\u00e9habiliter l\u2019infrastructure judiciaire de base et d\u2019\u00e9tendre l\u2019acc\u00e8s \u00e0 l\u2019assistance l\u00e9gale. La difficult\u00e9 dans les contextes post-conflictuels consiste bien souvent \u00e0 \u00e9tablir une passerelle entre une r\u00e9solution traditionnelle des diff\u00e9rends et des syst\u00e8mes formels de justice, tout en assurant la promotion des processus de justice transitionnelle. Pour effectuer un tel travail, il est essentiel de comprendre l\u2019\u00e9conomie politique d\u2019un pays en conflit afin de pouvoir aborder une r\u00e9forme judiciaire d\u2019une mani\u00e8re coh\u00e9rente. Par exemple, une formation judiciaire qui permet aux juges de rendre de meilleurs jugements n\u2019aura probablement pas beaucoup d\u2019impact s\u2019il n\u2019y a pas d\u2019ind\u00e9pendance judiciaire, si la corruption continue de dominer le syst\u00e8me judiciaire, ou si la police a \u00e9t\u00e9 d\u00e9mantel\u00e9e ou qu\u2019elle est partiale. R\u00e9soudre ces probl\u00e8mes est souvent crucial pour permettre un retour durable des r\u00e9fugi\u00e9s et des PDI.<\/p>\n

Dans le Puntland (Somalie), suite \u00e0 l\u2019\u00e9mergence d\u2019un syst\u00e8me judiciaire formel, les structures coutumi\u00e8res \u2013 plus particuli\u00e8rement les groupes \u2018d\u2019anciens\u2019 \u2013 se sont sentis menac\u00e9s et ont craint de voir diminuer leur autorit\u00e9 et leur influence. Cela a entra\u00een\u00e9 une augmentation alarmante des cas d\u2019assassinats de fonctionnaires de justice en 2009 et 2010, et a suscit\u00e9 un d\u00e9bat sur comment r\u00e9ussir \u00e0 mettre en place des programmes relatifs \u00e0 l\u2019\u00e9tat de droit tout en faisant preuve de davantage de sensibilit\u00e9 par rapport \u00e0 la situation conflictuelle.. \u00c0 l\u2019oppos\u00e9, les femmes dans la r\u00e9gion autonome du Somaliland, en Somalie, se sont tourn\u00e9es de plus en plus fr\u00e9quemment vers les structures formelles \u00e9mergentes soutenues par l\u2019UNDP dans la mesure o\u00f9 celles-ci fournissaient un forum permettant de faire entendre la voix des femmes, alors que les m\u00e9canismes traditionnels et coutumiers continuaient de les exclure.<\/p>\n

Parmi les succ\u00e8s notoires concernant un soutien destin\u00e9 \u00e0 donner aux femmes l\u2019opportunit\u00e9 de participer plus pleinement dans le paysage politique et judiciaire \u00e9mergeant dans les pays en situation post-conflictuelle, il convient de citer l\u2019expansion de l\u2019acc\u00e8s des femmes \u00e0 la justice dans certains pays, particuli\u00e8rement en faveur des survivantes de violence sexuelle et sexiste. La violence sexiste augmente pratiquement toujours pendant les guerres civiles et de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale \u00e9galement parmi les migrants forc\u00e9s. Malgr\u00e9 l\u2019impact disproportionn\u00e9 du conflit sur les femmes, celles-ci sont souvent exclues des processus de prise de d\u00e9cision et de planification. Les dispositions permettant de faire entendre la voix des femmes au sein des structures macro\u00e9conomiques qui d\u00e9terminent le mode de croissance de l\u2019\u00e9conomie, les secteurs qui feront l\u2019objet d\u2019une priorit\u00e9 d\u2019investissement, et les types d\u2019emplois et de perspectives d\u2019emploi qui seront cr\u00e9\u00e9s et pour qui, sont encore tr\u00e8s restreintes.<\/p>\n

Le d\u00e9sarmement, la d\u00e9mobilisation et la r\u00e9int\u00e9gration (DDR) des anciens combattants est un processus qui fonctionne rarement sans heurts, et pas seulement parce qu\u2019il s\u2019agit d\u2019une ar\u00e8ne extr\u00eamement politis\u00e9e qui implique l\u2019ensemble de la communaut\u00e9 ainsi que tous ceux qui sont d\u00e9mobilis\u00e9s. Malgr\u00e9 un certain nombre d\u2019approches novatrices, la tendance a \u00e9t\u00e9 de se concentrer sur les r\u00e9sultats \u2013 nombre de soldats d\u00e9mobilis\u00e9s auxquels des kits de r\u00e9insertion ont \u00e9t\u00e9 remis \u2013 plut\u00f4t qu\u2019une am\u00e9lioration \u00e0 plus long terme de leurs moyens d\u2019existence. Le probl\u00e8me, une fois que les aspects techniques hautement complexes (et inter-agences) de cet exercice ont \u00e9t\u00e9 achev\u00e9s, est que les agences partenaires cl\u00f4turent leurs projets, que le financement des bailleurs diminue, et que le travail de suivi se limite \u00e0 un groupe exclusif relativement restreint d\u2019agences partenaires (PNUD y compris) qui ne disposent que de budgets r\u00e9duits. Dans certains pays les gains positifs se trouvent alors souvent compens\u00e9s par la r\u00e9surgence de conflits locaux qui entrainent un d\u00e9placement secondaire. C\u2019est ce qui s\u2019est produit dans le cas du programme de DDR pendant la p\u00e9riode de l\u2019Accord de paix global au Soudan, de d\u00e9but 2005 et jusqu\u2019\u00e0 la s\u00e9cession du Soudan du Sud en juillet 2011. L\u2019effet cumulatif peut \u00eatre un retour aux armes et une reprise du d\u00e9placement une fois que l\u2019attention de la communaut\u00e9 internationale s\u2019est port\u00e9e ailleurs.<\/p>\n

Analyse du conflit et changement<\/p>\n

Pour pouvoir anticiper les conflits et contribuer \u00e0 les pr\u00e9venir il est imp\u00e9ratif d\u2019effectuer des analyses d\u00e9taill\u00e9es et op\u00e9rationnelles de la situation conflictuelle au niveau du pays concern\u00e9. Une analyse du conflit fixe les \u00e9tapes d\u2019une th\u00e9orie du changement. Une fois le probl\u00e8me \u00e9valu\u00e9 et une fois les d\u00e9clencheurs de violence connus, une th\u00e9orie du changement propose la mani\u00e8re dont une intervention dans le cadre de ce contexte pourrait modifier le conflit. Mais une compr\u00e9hension exhaustive du contexte doit pr\u00e9c\u00e9der un tel exercice. Le paysage op\u00e9rationnel dans la plupart des pays en conflit se caract\u00e9rise par de nouvelles formes fluides de conflits internes, habituellement provoqu\u00e9es par une multitude de \u2018d\u00e9clencheurs\u2019 et exacerb\u00e9es par les d\u00e9placements qui en r\u00e9sultent.<\/p>\n

La nature m\u00eame des conflits est qu\u2019ils sont sp\u00e9cifiques aux pays dans lesquels ils se d\u00e9clenchent, et qu\u2019il n\u2019existe pas de formule pour les traiter de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale. L\u2019efficacit\u00e9 d\u2019un soutien programm\u00e9 d\u00e9pend toujours d\u2019\u00e9v\u00e9nements dans la sph\u00e8re politique et s\u00e9curitaire, sur lesquels des agences ext\u00e9rieures n\u2019ont aucun pouvoir d\u2019influence. Dans les cas o\u00f9 les apparences de r\u00e9conciliation politique sont rest\u00e9es des apparences, et o\u00f9 la violence s\u2019est poursuivie (par exemple dans le sud de la Somalie), certaines interventions n\u2019ont eu qu\u2019un impact limit\u00e9, et c\u2019est fr\u00e9quemment une reprise du conflit et une incapacit\u00e9 \u00e0 r\u00e9soudre les situations de d\u00e9placement qui a renvers\u00e9 les progr\u00e8s.<\/p>\n

Une conclusion appara\u00eet \u00e9vidente, dans les \u00c9tats fragiles il n\u2019existe pas de substitut \u00e0 une pr\u00e9sence sur le terrain, forte et continue. Toutefois, m\u00eame en faisant abstraction des difficult\u00e9s de recruter des employ\u00e9s pour travailler dans des environnements hostiles, on observe une tendance alarmante de la part de certains donateurs qui consiste \u00e0 augmenter les financements tout en r\u00e9duisant le nombre d\u2019employ\u00e9s permanents sur le terrain. Le PNUD a r\u00e9ussi dans une certaine mesure \u00e0 r\u00e9sister cette tendance, mais il n\u2019est pas possible de d\u00e9velopper la confiance et de d\u00e9montrer un engagement \u00e0 long terme si l\u2019on est pris en otage par des consid\u00e9rations de \u2018rentabilit\u00e9\u2019, pr\u00e9cis\u00e9ment dans des pays o\u00f9 la fragilit\u00e9 se d\u00e9finit par des relations transitoires.<\/p>\n

 <\/p>\n

Jon Bennett Jon.Bennett@dsl.pipex.com<\/em><\/a> est le principal auteur et a dirig\u00e9 l\u2019\u00e9quipe qui a publi\u00e9 r\u00e9cemment les deux rapports suivants:<\/p>\n