{"id":40880,"date":"2021-07-28T00:00:00","date_gmt":"2021-07-28T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fmreview.org\/janmyr-2-2\/"},"modified":"2025-01-22T18:09:26","modified_gmt":"2025-01-22T23:09:26","slug":"janmyr","status":"publish","type":"fmr_content","link":"https:\/\/www.fmreview.org\/es\/edicion67\/janmyr\/","title":{"rendered":"Los Estados no signatarios y el r\u00e9gimen internacional de los refugiados"},"content":{"rendered":"

La Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 constituyen la base del r\u00e9gimen internacional de los refugiados, es decir, las normas jur\u00eddicas y las instituciones de apoyo que se centran en su protecci\u00f3n. La gran mayor\u00eda de las naciones del mundo han firmado o ratificado la Convenci\u00f3n y su Protocolo, aunque muchos de los principales pa\u00edses que acogen a refugiados no lo han hecho. Hay 149 Estados miembro de la ONU que son actualmente parte de la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados, de su Protocolo de 1967 o de ambos, mientras que otros 44 miembros, no. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La mayor\u00eda de estos Estados no signatarios se encuentran, sobre todo, en Oriente Medio y en el sur y sureste de Asia. En la regi\u00f3n de Oriente Medio, solo Ir\u00e1n, Israel, Egipto y Yemen forman parte de la Convenci\u00f3n, mientras que Estados como Irak, el L\u00edbano y Jordania y la mayor\u00eda de los de la regi\u00f3n del Golfo no son signatarios. Entre los principales Estados no signatarios del sur y el sureste de Asia se encuentran la India, Banglad\u00e9s, Pakist\u00e1n, Sri Lanka, Malasia e Indonesia. En otras regiones del mundo, tenemos Estados no signatarios como Eritrea, Libia, Mongolia y Cuba. Uzbekist\u00e1n es el \u00fanico pa\u00eds de la Comunidad de Estados Independientes que no forma parte de la Convenci\u00f3n, mientras que Guyana es el \u00fanico Estado no signatario de Am\u00e9rica del Sur. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

No son comunes las nuevas adhesiones a la Convenci\u00f3n. En sus primeros diez a\u00f1os, fueron 27 los Estados que la ratificaron o se adhirieron a ella. S+in embargo, desde 2006, solo dos \u2014Nauru (2011) y Sud\u00e1n del Sur (2018)\u2014 se han convertido en Estados miembros. Las razones para no adherirse a la Convenci\u00f3n son variadas, pero el hecho de no serlo se ha considerado durante mucho tiempo como una \u201cexcepci\u00f3n\u201d al r\u00e9gimen internacional de los refugiados[1]<\/span><\/span><\/span><\/a>. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Esta supuesta \u201cexcepcionalidad\u201d \u2014aunque m\u00e1s recientemente cuestionada (con raz\u00f3n) como concepto, incluso por Barbour en esta secci\u00f3n especial de RMF\u2014 tiene notables ra\u00edces hist\u00f3ricas derivadas del proceso de redacci\u00f3n de la Convenci\u00f3n entre 1946 y 1951. Aunque muchos de los actuales Estados no signatarios a\u00fan no hab\u00edan alcanzado su independencia en el momento en que se redact\u00f3 la Convenci\u00f3n, algunos como el L\u00edbano, Arabia Saud\u00ed, Siria, Irak, Pakist\u00e1n y la India participaron en diversas fases. De hecho, durante este proceso, muchos Estados del sur global se mostraron en desacuerdo por la falta de aplicabilidad universal de la propuesta de Convenci\u00f3n y quienes estudian este proceso llevan tiempo haciendo hincapi\u00e9 en las muchas formas en que este, y la Convenci\u00f3n resultante, no consiguieron reflejar una realidad m\u00e1s all\u00e1 de Europa.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

El proyecto de investigaci\u00f3n BEYOND (\u201cProtection without Ratification? International Refugee Law beyond States Parties to the 1951 Refugee Convention\u201d)[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> pretende reconsiderar el impacto del derecho internacional de los refugiados analizando las diversas formas en que los Estados no signatarios se relacionan con dicho r\u00e9gimen. Al examinar dicha interacci\u00f3n m\u00e1s de cerca, descubrimos que, de hecho, muchos Estados no signatarios se comprometen con el r\u00e9gimen internacional de los refugiados de diversas maneras y que la Convenci\u00f3n desempe\u00f1a un papel sustancial en algunos de ellos.<\/a><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Como introducci\u00f3n a este apartado tem\u00e1tico, este art\u00edculo destaca, en primer lugar, c\u00f3mo funciona ACNUR en los Estados no signatarios y c\u00f3mo se difunden y utilizan en estos Estados las normas del derecho internacional de los refugiados; y, en segundo lugar, de qu\u00e9 manera participan en su desarrollo al estar presentes y activos en los escenarios mundiales de protecci\u00f3n de los refugiados.<\/a><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

ACNUR y el derecho internacional de los refugiados <\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

ACNUR lleva d\u00e9cadas operando en muchos Estados no signatarios, dedic\u00e1ndose tanto a la protecci\u00f3n internacional como a la asistencia directa a los refugiados y solicitantes de asilo. Seg\u00fan su Estatuto, su competencia en materia de refugiados es de car\u00e1cter universal, sin ninguna limitaci\u00f3n geogr\u00e1fica[3]<\/span><\/span><\/span><\/a>. As\u00ed, el mandato de ACNUR le permite \u2014con el consentimiento del Estado de acogida\u2014 supervisar a los refugiados no solo en los Estados signatarios sino tambi\u00e9n en los no signatarios. De hecho, en muchos de ellos, ACNUR tiene una presencia muy operativa, y a menudo asume responsabilidades que normalmente corresponden a los Estados, como la determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado[4]<\/span><\/span><\/span><\/a>. En ese sentido, es fundamental la promoci\u00f3n y negociaci\u00f3n por parte de ACNUR de un \u201cespacio de protecci\u00f3n\u201d para los refugiados; lo que generalmente entendemos como \u201c…un entorno que simpatice con los principios de protecci\u00f3n internacional y que permita su implementaci\u00f3n en beneficio de todos los que tienen derecho a la protecci\u00f3n\u201d[5]<\/span><\/span><\/span><\/a>. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Una forma espec\u00edfica de cooperaci\u00f3n entre ACNUR y los Estados de acogida no signatarios es el Memorando de Entendimiento (MOU, por sus siglas en ingl\u00e9s) bilateral. Al establecer las condiciones de cooperaci\u00f3n y reiterar los principios b\u00e1sicos de protecci\u00f3n de los refugiados, estos memorandos de entendimiento pueden crear un importante v\u00ednculo entre los Estados no signatarios y la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados. Sin embargo, no existe un enfoque \u00fanico para estos acuerdos y su contenido var\u00eda considerablemente. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Un ejemplo es el MOU de 1998 entre ACNUR y Jordania \u2014analizado en la contribuci\u00f3n de Clutterbuck y coautores en este apartado\u2014 que adopta una definici\u00f3n de refugiado similar a la de la Convenci\u00f3n y declara el compromiso de Jordania con las normas internacionales de protecci\u00f3n de los refugiados, incluido el principio de no devoluci\u00f3n. En comparaci\u00f3n, en el caso de Pakist\u00e1n el contenido sustantivo del acuerdo podr\u00eda obligar al Estado de acogida a observar normas y principios mucho m\u00e1s all\u00e1 de lo que se derivar\u00eda de la propia Convenci\u00f3n[6]<\/span><\/span><\/span><\/a>. Pero a veces estos acuerdos distan mucho de ser benignos y pueden suponer incluso un problema para la protecci\u00f3n en s\u00ed mismos; el acuerdo de 2003 entre ACNUR y la Direcci\u00f3n General de Seguridad del L\u00edbano, por ejemplo, ha sido criticado en algunos sectores por haber sido negociado solo con el organismo de seguridad del pa\u00eds y, por tanto, por adoptar la perspectiva de que los refugiados son una amenaza para la seguridad.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

ACNUR suele ser clave en la creaci\u00f3n de espacios nacionales en los que los agentes estatales se \u201csocializan\u201d en el r\u00e9gimen del derecho internacional de los refugiados, es decir, en los que dichos agentes se ven obligados a aceptar ciertas normas internacionales, lo que a su vez influye en el comportamiento del Estado. El apoyo de ACNUR para la formaci\u00f3n y educaci\u00f3n superior en materia de derecho internacional de los refugiados es un buen ejemplo de ello; en la India, ACNUR ha desarrollado recientemente una iniciativa de investigaci\u00f3n y promoci\u00f3n con investigadores que trabajan en cuestiones relacionadas con los refugiados, y en Arabia Saud\u00ed colabora con una instituci\u00f3n acad\u00e9mica en la difusi\u00f3n del derecho internacional de los refugiados entre los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de la regi\u00f3n. En la misma l\u00ednea, coorganiza regularmente cursos sobre derecho internacional de los refugiados en el Instituto Internacional de Derecho Humanitario de San Remo (Italia), patrocinando la asistencia de jueces, funcionarios del Gobierno y actores de la sociedad civil. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Pero la socializaci\u00f3n tambi\u00e9n puede darse en otros espacios diferentes. En algunos Estados, ACNUR \u2014a menudo en colaboraci\u00f3n con organizaciones locales y regionales de la sociedad civil\u2014 tambi\u00e9n moviliza el apoyo a las reformas jur\u00eddicas nacionales y participa activamente en ellas. En Pakist\u00e1n, la organizaci\u00f3n ha argumentado que este cambio legislativo \u201cpodr\u00eda ser un primer paso para conseguir que este pa\u00eds firme la Convenci\u00f3n de 1951 de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados\u201d[7]<\/span><\/span><\/span><\/a>. En Indonesia, ha apoyado igualmente el desarrollo de un marco nacional de protecci\u00f3n para ayudar al Gobierno a gestionar la presencia de personas que buscan asilo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por \u00faltimo, como indican claramente los art\u00edculos sobre Banglad\u00e9s y Hong Kong en esta secci\u00f3n, los tribunales nacionales de los Estados no signatarios tambi\u00e9n se comprometen de manera ocasional con las normas y principios del derecho internacional de los refugiados. El Tribunal Supremo de Banglad\u00e9s hizo referencia directa a la Convenci\u00f3n en casos relacionados con \u00f3rdenes de expulsi\u00f3n ilegales contra refugiados rohiny\u00e1, mientras que en Hong Kong una serie de juicios llevaron al Gobierno a poner en marcha su mecanismo para determinar las solicitudes de protecci\u00f3n contra la no devoluci\u00f3n con referencia al art\u00edculo 33 de la Convenci\u00f3n. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La evoluci\u00f3n del derecho internacional de los refugiados <\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

Los foros mundiales sobre la protecci\u00f3n de los refugiados son espacios clave en los que los Estados signatarios y los no signatarios se socializan en el r\u00e9gimen de derecho internacional de los refugiados, y adem\u00e1s revalidan y ayudan a desarrollar conceptos clave. El Comit\u00e9 Ejecutivo del ACNUR (ExCom) se cre\u00f3 en 1958 y est\u00e1 formado actualmente por 106 Estados, muchos de los cuales no se han adherido a la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados. Sin embargo, al participar en este foro, los Estados no signatarios contribuyen activamente a desarrollar la esencia del derecho de los refugiados en la redacci\u00f3n de las conclusiones anuales del ExCom. Estas conclusiones, adoptadas en el pleno por consenso, no son oficialmente vinculantes, pero pueden ser muy relevantes porque suponen la expresi\u00f3n del consenso internacional sobre cuestiones jur\u00eddicas relativas a los refugiados.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Adem\u00e1s del trabajo en el Comit\u00e9 Ejecutivo del ACNUR, los Estados no signatarios tambi\u00e9n participan en otros foros y reuniones de alto nivel. Con motivo del 60 aniversario de la Convenci\u00f3n en 2011, se adopt\u00f3 un comunicado ministerial en el que los representantes de los Estados signatarios y no signatarios reafirmaron:<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u201c…que la Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 son la base del r\u00e9gimen internacional de protecci\u00f3n de los refugiados y su valor y relevancia perduran en el siglo XXI. Reconocemos la importancia de respetar y defender los principios y valores en los que se basan estos instrumentos, incluido el principio b\u00e1sico de no devoluci\u00f3n, y, cuando proceda, consideraremos la posibilidad de adherirnos a estos instrumentos o de retirar nuestras reservas\u201d[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

M\u00e1s recientemente, los Estados no signatarios han participado en las negociaciones que condujeron a la adopci\u00f3n de la Declaraci\u00f3n de Nueva York de 2016 para los Refugiados y los Migrantes y el Pacto Mundial sobre los Refugiados (GCR, por sus siglas en ingl\u00e9s) en diciembre de 2018, y tambi\u00e9n participaron en el primer Foro Mundial sobre los Refugiados a finales de 2019, donde se establecieron compromisos para poner en marcha el GCR (de hecho, el Foro fue convocado conjuntamente con Pakist\u00e1n). En esta secci\u00f3n especial de RMF, el art\u00edculo de Thanawattho y sus coautores detalla el compromiso del Gobierno tailand\u00e9s en estos procesos y de qu\u00e9 forma la sociedad civil tailandesa ha hecho un seguimiento local de sus promesas a nivel internacional.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

De entre estos procesos, quiz\u00e1 el m\u00e1s destacado sea el Pacto Mundial sobre los Refugiados, que fue adoptado por 181 Estados miembro, muchos de los cuales eran Estados no signatarios. Aunque toma la Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados como punto de partida y revalida muchos de sus principios fundamentales, en muchos aspectos el Pacto Mundial sobre los Refugiados tambi\u00e9n va m\u00e1s all\u00e1 de los compromisos jur\u00eddicos articulados en ella. Asimismo, hay una secci\u00f3n del GCR que reconoce expl\u00edcitamente las contribuciones realizadas por los Estados no signatarios y hace un llamamiento para que consideren su adhesi\u00f3n a la Convenci\u00f3n.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Podr\u00eda decirse que estos ejemplos demuestran es que la divisi\u00f3n entre \u201cactores externos\u201d y \u201cactores internos\u201d no suele estar clara cuando se trata de la participaci\u00f3n de los Estados no signatarios en los escenarios globales formales. Mediante su participaci\u00f3n en el \u00e1mbito internacional, los Estados no signatarios pueden contribuir a crear obligaciones basadas en el derecho indicativo a partir del derecho imperativo (la Convenci\u00f3n) del que estos han optado oficialmente por no participar. En su contribuci\u00f3n a este art\u00edculo, Cole analiza un aspecto adicional, complejo y muy descuidado, que merece una mayor consideraci\u00f3n: el modo en que los Estados no signatarios se comprometen con el r\u00e9gimen internacional de los refugiados al ser importantes Estados donantes, con lo que influyen potencialmente en la direcci\u00f3n de las operaciones de ACNUR y, a trav\u00e9s de ello, en la prestaci\u00f3n de asistencia y protecci\u00f3n internacional.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Conclusi\u00f3n<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

Aunque existe la creencia generalizada y arraigada de que la protecci\u00f3n de los refugiados es superior en los Estados signatarios en comparaci\u00f3n con los no signatarios, no hay estudios sistem\u00e1ticos y comparativos que respalden el argumento de que la adhesi\u00f3n a la Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados implique autom\u00e1ticamente una mejor protecci\u00f3n. M\u00e1s bien, en muchos Estados signatarios y no signatarios, limitar el acceso de los refugiados al asilo se ha convertido en un objetivo pol\u00edtico cada vez m\u00e1s com\u00fan, y en algunos casos la protecci\u00f3n puede incluso ser mejor en los Estados no signatarios. Cabe cuestionar el actual \u00e9nfasis que se hace en los Estados signatarios en los debates sobre el r\u00e9gimen internacional de los refugiados. El derecho internacional de los refugiados tambi\u00e9n \u201cse da\u201d en los Estados no signatarios y estos tambi\u00e9n \u201chacen\u201d derecho internacional de los refugiados.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

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Maja Janmyr Maja.janmyr@jus.uio.no<\/em><\/a> <\/em>@MYRMEK<\/a><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Profesora de Derecho Migratorio Internacional, Universidad de Oslo<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

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[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Jones M (2017) \u201cExpanding the Frontiers of Refugee Law: Developing a Broader Law of Asylum in the Middle East and Europe\u201d, Journal of Human Rights Practice, <\/em>Vol. 9, n\u00famero 2 https:\/\/doi.org\/10.1093\/jhuman\/hux018<\/a><\/span><\/span><\/p>\n

[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> El proyecto BEYOND est\u00e1 financiado por el Consejo Europeo de Investigaci\u00f3n (subvenci\u00f3n n\u00famero 851121).<\/span><\/span><\/p>\n

[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Art\u00edculo 6 del Estatuto de ACNUR www.unhcr.org\/uk\/protection\/basic\/3b66c39e1\/statute-office-united-nations-high-commissioner-refugees.html<\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Slaughter A and Crisp J (2009) \u201cA Surrogate State? The Role of UNHCR in Protracted Refugee Situations\u201d, ACNUR www.unhcr.org\/research\/working\/4981cb432\/surrogate-state-role-unhcr-protracted-refugee-situations-amy-slaughter.html<\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Feller E, Discurso de apertura de la conferencia de 2009 del Centro de Estudios sobre los Refugiados https:\/\/www.rsc.ox.ac.uk\/events\/protecting-people-in-conflict-and-crisis-responding-to-the-challenges-of-a-changing-world<\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Zieck M (2008) \u201cThe Legal Status of Afghan Refugees in Pakistan, a Story of Eight Agreements and Two Suppressed Premises\u201d, International Journal of Refugee Law<\/em>, Vol. 20, n\u00famero 2 https:\/\/doi.org\/10.1093\/ijrl\/een014<\/a><\/span><\/span><\/p>\n

[7]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> ACNUR (2004) \u201cBoosting Refugee Protection in Pakistan\u201d www.unhcr.org\/news\/latest\/2004\/12\/41c6d2524\/boosting-refugee-protection-pakistan.html<\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[8]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> www.unhcr.org\/4ee210d89.pdf<\/a> <\/span><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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