{"id":40882,"date":"2021-07-28T00:00:00","date_gmt":"2021-07-28T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fmreview.org\/li-shaffer-nam-2-2\/"},"modified":"2025-01-22T18:09:36","modified_gmt":"2025-01-22T23:09:36","slug":"li-shaffer-nam","status":"publish","type":"fmr_content","link":"https:\/\/www.fmreview.org\/es\/edicion67\/li-shaffer-nam\/","title":{"rendered":"El mecanismo unificado de selecci\u00f3n de Hong Kong: la forma sobre el fondo"},"content":{"rendered":"

En el siglo XX, Hong Kong fue un puerto seguro para los refugiados y migrantes procedentes de la China continental y Vietnam. Aunque China se adhiri\u00f3 a la Convenci\u00f3n y a su Protocolo en 1982, esta nunca se ha extendido a Hong Kong, cuyo Gobierno mantiene su intenci\u00f3n de no ratificarla. La explicaci\u00f3n oficial es que su densa poblaci\u00f3n, sus largas costas, su r\u00e9gimen liberal de visados y su condici\u00f3n de centro de transporte regional hacen que Hong Kong sea vulnerable a los \u201cefectos nocivos de la inmigraci\u00f3n ilegal\u201d<\/span><\/span>[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Sin embargo, s\u00ed que forma parte de otros tratados de derechos humanos, como la Convenci\u00f3n contra la Tortura y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, que imponen la no devoluci\u00f3n. Desde 2004, una serie de sentencias derivadas de sus correspondientes recursos de alzada obligaron al Gobierno a establecer un control de la no devoluci\u00f3n atendiendo a los compromisos contra\u00eddos en virtud de dichos instrumentos. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En un principio, el control del Gobierno era paralelo al proceso aparte de determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado (DCR) que llevaba a cabo la suboficina de ACNUR en Hong Kong. Sin embargo, otro recurso de alzada culmin\u00f3 en el caso C y otros contra el director de Inmigraci\u00f3n y otro<\/em><\/span><\/span>[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>, con una sentencia del Tribunal Superior de Apelaci\u00f3n en la que dictamin\u00f3 que, al ejercer la facultad de expulsar a una persona de Hong Kong, el director de Inmigraci\u00f3n debe determinar de forma independiente si esa persona se ajusta a la definici\u00f3n de refugiado que figura en la Convenci\u00f3n de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Los tribunales de Hong Kong han instado en repetidas ocasiones a que se observen altos niveles de imparcialidad en el ejercicio de las facultades en materia de inmigraci\u00f3n cuando \u201cla vida y la integridad f\u00edsica est\u00e9n en juego\u201d<\/span><\/span>[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> y cuando la expulsi\u00f3n pueda suponer un riesgo de tortura o la violaci\u00f3n de otros derechos absolutos e inderogables. Los demandantes en el caso C y otros contra el director de Inmigraci\u00f3n y otro <\/em>(que hab\u00edan sido todos rechazados por ACNUR tras el recurso de apelaci\u00f3n) argumentaron con \u00e9xito que el director estaba obligado a determinar de forma independiente si una solicitud estaba bien fundada. Al reconocer esta obligaci\u00f3n, el Tribunal Superior de Apelaci\u00f3n introdujo as\u00ed en la legislaci\u00f3n de Hong Kong una forma limitada de protecci\u00f3n contra la devoluci\u00f3n basada en el art\u00edculo 33 de la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

De acuerdo con la sentencia del Tribunal, en marzo de 2014 se puso en marcha el Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n (USM, por sus siglas en ingl\u00e9s) que aglutina la valoraci\u00f3n de todas las obligaciones de no devoluci\u00f3n en un \u00fanico proceso de selecci\u00f3n. Puede que fuera el primero de su clase: un sistema de determinaci\u00f3n de la condici\u00f3n de refugiado dirigido por el Gobierno y basado en la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados, pero que opera en un territorio no signatario. A ra\u00edz de este cambio hacia una mayor responsabilidad estatal, ACNUR redujo sus operaciones en Hong Kong y su papel se limit\u00f3 a asistir a los solicitantes que, dentro del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n, se identificaban como en riesgo de persecuci\u00f3n para poder proceder a su reasentamiento en un tercer pa\u00eds seguro. <\/a><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Dados los considerables retos pol\u00edticos que supone persuadir a los Estados para que ratifiquen la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados, el desarrollo del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n de Hong Kong a menudo se considera un ejemplo de un medio alternativo por el que podr\u00eda empezar a regirse la protecci\u00f3n de los refugiados. <\/span><\/span>De hecho, sobre el papel, el Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n parece del todo un sistema eficaz que incluye toda una serie de garant\u00edas procesales. Los demandantes reciben justicia gratuita por parte de una serie de abogados de oficio y tienen acceso a asistencia en forma de interpretaci\u00f3n y traducci\u00f3n. Se les ofrece la oportunidad de articular sus demandas por escrito antes de asistir a una o varias entrevistas con funcionarios de \u00f3rganos decisorios, a los que se designa espec\u00edficamente para evaluar y determinar dichas demandas. Los demandantes reciben por escrito las decisiones en las que se explica la motivaci\u00f3n que las sustenta. En caso de que el fallo sea negativo, los demandantes tienen derecho a recurrir ante una junta de apelaci\u00f3n compuesta por decisores independientes. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Sin embargo,<\/span><\/span><\/span> desde que empez\u00f3 a funcionar en 2014, la tasa de reconocimiento dentro del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n sigue siendo alarmantemente baja, por debajo del 1 %, casi la m\u00e1s baja del mundo industrializado. Resulta especialmente revelador que esta tasa refleje un descenso significativo y casi de la noche a la ma\u00f1ana en la transici\u00f3n desde el anterior proceso dirigido por ACNUR. Aunque el Gobierno de Hong Kong sostiene que esto se debe a que los demandantes abusan del sistema, un modesto escrutinio saca a la luz una causa m\u00e1s probable. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

A pesar de las aparentes garant\u00edas procesales, el Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n es cualitativamente deficiente en todos los aspectos operativos. Implementado sin apenas haber consultado a la sociedad civil, el sistema otorga a los \u00f3rganos decisorios una gran discrecionalidad y amplios poderes para la gesti\u00f3n de casos que no se ven contrarrestados por unos mecanismos eficaces o adecuados de transparencia o rendici\u00f3n de cuentas. Los requisitos de imparcialidad, si bien est\u00e1n ampliamente aceptados en principio, se ven m\u00e1s que menoscabados por el baj\u00edsimo nivel de la toma de decisiones tanto en cuestiones procesales como sustantivas. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Un sistema de protecci\u00f3n fallido<\/span><\/span><\/strong><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

El principal problema de este supuesto sistema de protecci\u00f3n es que el Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n funciona \u00fanicamente como expresi\u00f3n de una obligaci\u00f3n legal negativa limitada. La imposici\u00f3n de esta obligaci\u00f3n de no devoluci\u00f3n <\/span>sigue estando definida y limitada por la ausencia de compromiso o apoyo p\u00fablico, intenci\u00f3n de ejecutarla o cualquier otra forma de compromiso moral m\u00e1s amplio o fuente de legitimidad. Tanto el desarrollo como el funcionamiento del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n est\u00e1n marcados por la ausencia de cualquier impulso humanitario, lo que ha contribuido significativamente a un retroceso y a un entorno en el que no se controlan las percepciones negativas y las actitudes hostiles hacia los solicitantes de asilo en todos los niveles de la sociedad.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La abierta hostilidad del Gobierno de Hong Kong hacia las personas que solicitan protecci\u00f3n queda patente en su frecuente insistencia en que los refugiados son \u201cinmigrantes ilegales\u201d, \u201cpersonas con el visado vencido\u201d o \u201cextranjeros que han hecho que los cuelen de forma clandestina en Hong Kong\u201d que deben ser expulsados de all\u00ed tan pronto como sea posible<\/span><\/span>[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Este lenguaje, que impregna todas las comunicaciones oficiales, ha alimentado una narrativa xen\u00f3foba m\u00e1s amplia que presenta a las personas que necesitan protecci\u00f3n internacional como gente que se aprovecha del sistema, \u201cfalsos refugiados\u201d<\/span><\/span>[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> y delincuentes.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Est\u00e1 claro que los \u00f3rganos decisorios del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n no son inmunes a estas actitudes culturales predominantes. Porque, aunque las decisiones sustantivas de conceder o denegar la protecci\u00f3n parecen basarse en un an\u00e1lisis jur\u00eddico, hay numerosos casos en los que los tribunales han considerado que la precisi\u00f3n y la imparcialidad procesal se han visto (inevitablemente) menoscabadas cuando los \u00f3rganos decisorios arrastran actitudes hostiles, prejuicios o suposiciones err\u00f3neas a ese proceso. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Lo que observamos en el Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n es que, de esta manera, a pesar de dar la apariencia de garantizar la imparcialidad, en la pr\u00e1ctica cada mecanismo individual para las garant\u00edas procesales dentro del sistema se queda corto. Por ejemplo, a medida que aumenta la complejidad de los procedimientos judiciales, la probabilidad y la facilidad de obtener representaci\u00f3n legal disminuyen r\u00e1pidamente; aunque al principio es obligatoria, se convierte en discrecional a partir de la fase de apelaci\u00f3n. En los casos en que, por derecho, se ofrece un proceso de apelaci\u00f3n independiente, sus vistas se celebran en privado, y los fallos no se publican; y se deja a discreci\u00f3n de los abogados pertinentes (tras una formaci\u00f3n m\u00ednima) y sin que haya supervisi\u00f3n la decisi\u00f3n de seguir proporcionando representaci\u00f3n (con lo que el resultado es que el 92-95 % de los apelantes no est\u00e1n representados). Del mismo modo, aunque existe el derecho a solicitar asistencia jur\u00eddica para obtener representaci\u00f3n legal de cara a la revisi\u00f3n judicial de los fallos negativos, m\u00e1s del 90 % de estas solicitudes son rechazadas. Y pese a que solo unos pocos tienen \u00e9xito en sus solicitudes de asilo, a los que lo consiguen no se les concede entonces una condici\u00f3n jur\u00eddica; sus \u00f3rdenes de expulsi\u00f3n permanecen en vigor durante un periodo indefinido hasta que son reasentados en un tercer pa\u00eds seguro o abandonan Hong Kong por otros motivos.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

A pesar de estos claros fallos estructurales, el Gobierno sigue eludiendo las mejoras. Esto es as\u00ed a pesar de las reiteradas inquietudes planteadas por la sociedad civil y los tribunales, y de las reiteradas recomendaciones de los \u00f3rganos de tratados pertinentes. En lugar de abordar estas carencias, en abril de 2021, el Gobierno aprob\u00f3 la Disposici\u00f3n Legislativa de Inmigraci\u00f3n (Enmienda) de 2021, con la que pretend\u00eda introducir enmiendas al Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n, ampliamente consideradas como regresivas<\/span><\/span>[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a>. Entre las enmiendas se incluye permitir que el Gobierno aumente la detenci\u00f3n de inmigrantes, restringir la presentaci\u00f3n de nuevas pruebas en el proceso de apelaci\u00f3n, acortar el plazo de notificaci\u00f3n de las vistas y ajustarse obligatoriamente al lenguaje de los procedimientos de asilo. El objetivo declarado del proyecto de ley es aparentemente agilizar el proceso de selecci\u00f3n, pero la sociedad civil ha expresado en repetidas ocasiones su preocupaci\u00f3n no solo por el riesgo de que estas propuestas erosionen a\u00fan m\u00e1s la equidad procesal y la salvaguarda de los derechos humanos, sino tambi\u00e9n por la falta de un requisito pol\u00edtico real con base emp\u00edrica o por la necesidad de una mayor agilidad en un sistema en el que los principales retrasos se producen realmente en la toma de decisiones por parte del Gobierno y los tribunales. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

A falta de voluntad pol\u00edtica, es improbable que en un futuro pr\u00f3ximo se produzca una reforma integral del Mecanismo Unificado de Selecci\u00f3n. Para hacer frente a la elevada tasa de denegaciones y a la falta de soluciones duraderas, algunas organizaciones civiles de car\u00e1cter social est\u00e1n ayudando a los refugiados de Hong Kong a buscar v\u00edas complementarias (como los programas privados de patrocinio comunitario) para que puedan migrar a terceros pa\u00edses seguros. En colaboraci\u00f3n con la coalici\u00f3n de la sociedad civil Refugee Concern Network, Justice Centre Hong Kong ha entablado un di\u00e1logo constructivo con los responsables de la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas, a la vez que se dedica a recopilar y publicar datos relevantes, a abogar por la reforma en la prensa y las redes sociales, y formar a profesionales del derecho y trabajar con ellos para identificar y litigar casos estrat\u00e9gicos. <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En todo caso, la Disposici\u00f3n Legislativa de Inmigraci\u00f3n (Enmienda) de 2021 encarna la precariedad del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n hongkon\u00e9s con respecto a la no devoluci\u00f3n: un sistema en el que las responsabilidades legales impuestas por los tribunales se siguen tambaleando sin el respaldo de ning\u00fan compromiso moral aparente, y sin los fundamentos normativos de la Convenci\u00f3n sobre el Estatuto de los Refugiados. Se trata, por tanto, de un cuento con moraleja para aquellos que abogan por un cambio hacia sistemas de DCR dirigidos por el Gobierno en otras jurisdicciones, y que enfatiza la necesidad de que haya compromiso pol\u00edtico y un enfoque que abarque a toda la sociedad.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Rachel Li<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Responsable de Pol\u00edticas e Investigaci\u00f3n<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Isaac Shaffer <\/span><\/span>Isaac@justicecentre.org.hk<\/span><\/em><\/a> <\/span>@IsaacShaffer<\/a><\/span><\/em><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Jefe de Servicios Jur\u00eddicos<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Lynette Nam <\/span><\/span>Lynette@justicecentre.org.hk<\/span><\/em><\/a> @<\/span>@LynetteNam<\/a><\/span><\/em><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Asesora jur\u00eddica superior <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Justice Centre Hong Kong <\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

 <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

[1]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> V\u00e9ase Comit\u00e9 de Derechos Humanos, Fourth period report submitted by Hong Kong, China under article 40 of the Convenant, <\/em>CCPR\/C\/CHN-HKG\/4<\/span><\/span>
\nhttps:\/\/digitallibrary.un.org\/record\/3856300?ln=en<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[2]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> C and Others v Director of Immigration and Another<\/span><\/span><\/em> (2013) <\/span><\/span>www.hklii.hk\/eng\/hk\/cases\/hkcfa\/2013\/22.html<\/span><\/span><\/a> <\/span><\/span><\/p>\n

[3]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Secretary of Security v Sakthevel Prabakar<\/span><\/em> (2004)<\/span>
\nwww.hklii.hk\/eng\/hk\/cases\/hkcfa\/2004\/43.html<\/span><\/a> <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

[4]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Esta es la l\u00ednea pol\u00edtica oficial del Gobierno. V\u00e9ase por ejemplo <\/span><\/span>www.immd.gov.hk\/eng\/press\/press-releases\/20201217.html<\/span><\/span><\/a><\/span><\/span><\/p>\n

[5]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> Se trata de un t\u00e9rmino utilizado cada vez con m\u00e1s frecuencia por algunos medios de comunicaci\u00f3n y pol\u00edticos para referirse a las personas que consideran que solicitan la no devoluci\u00f3n en Hong Kong para obtener prestaciones sociales o para ejercer un empleo ilegal.<\/span><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

[6]<\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/span><\/a> V\u00e9ase <\/span><\/span>https:\/\/hongkongfp.com\/2021\/04\/28\/hong-kong-lawmakers-approve-changes-to-immigration-law-prompting-fears-of-exit-bans\/<\/span><\/span><\/a><\/span><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

En el siglo XX, Hong Kong fue un puerto seguro para los refugiados y migrantes procedentes de la China continental y Vietnam. Aunque China se adhiri\u00f3 a la Convenci\u00f3n y a su Protocolo en 1982, esta nunca se ha extendido a Hong Kong, cuyo Gobierno mantiene su intenci\u00f3n de no ratificarla. 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