Un conflicto conlleva siempre desplazamientos. La naturaleza prolongada de los conflictos en pa\u00edses como Afganist\u00e1n, la Rep\u00fablica Democr\u00e1tica del Congo y Sud\u00e1n implica que los asentamientos de desplazados internos a causa de los conflictos tardan poco en convertirse en algo semipermanente y, en consecuencia, los proyectos de ayuda, pasan de ser ayuda inmediata a encargarse de la provisi\u00f3n de servicios b\u00e1sicos. Parte del programa de \u201cestabilizaci\u00f3n\u201d y construcci\u00f3n de un Estado consiste en exigir que los Gobiernos de acogida vayan asumiendo esas responsabilidades y las actividades relacionadas con ellas. El \u00e9xito de la construcci\u00f3n de un Estado tras un conflicto depende en gran medida del restablecimiento efectivo de las estructuras de seguridad y de gobierno. En la d\u00e9cada de 2010 el porcentaje de asistencia para el desarrollo (ODA) para pa\u00edses fr\u00e1giles afectados por conflictos se duplic\u00f3 hasta alcanzar los 50 mil millones de d\u00f3lares estadounidenses y el 39% del total de la ODA (Ayuda Oficial al Desarrollo) disponible.<\/p>\n
Paralelamente aument\u00f3 el inter\u00e9s sobre cu\u00e1l es la mejor manera de evaluar y aprender de las experiencias en la prevenci\u00f3n de conflictos y la consolidaci\u00f3n de la paz, bien se trate de una intervenci\u00f3n que tiene lugar <\/span>en torno al<\/strong> conflicto (con objetivos espec\u00edficos destinados a aumentar la paz por medio de la intervenci\u00f3n directa) o <\/span>centrada en <\/strong>el conflicto (proyectos convencionales centrados en un sector espec\u00edfico que a menudo se \u201cmodifican\u201d para ser sensibles con el conflicto). Una de las t\u00e9cnicas son las evaluaciones tem\u00e1ticas que pretenden registrar hallazgos comunes en diversos contextos hist\u00f3ricos y geogr\u00e1ficos. Evaluar la ayuda en los entornos donde se produce el conflicto se ha convertido en algo que requiere destrezas especializadas, como as\u00ed se ha reconocido en la publicaci\u00f3n reciente de unas directrices de la <\/span>OCDE y el CAD sobre esta materia.<\/span>[1]<\/a> Los evaluadores son conscientes de los retos del altamente complejo patr\u00f3n no lineal que siguen los cambios sociales en los pa\u00edses afectados por conflictos, que no se puede captar mediante la simple l\u00f3gica de causa-efecto.<\/span><\/p>\n Una evaluaci\u00f3n tem\u00e1tica reciente examin\u00f3 la actuaci\u00f3n del PNUD en 20 pa\u00edses afectados por conflictos, centr\u00e1ndose b\u00e1sicamente en la contribuci\u00f3n de este organismo a la promoci\u00f3n del gobierno en entornos fr\u00e1giles.[2]<\/a> El PNUD es una de las pocas agencias con capacidad para operar \u201ca escala\u201d en m\u00faltiples \u00e1reas de programas antes, durante y despu\u00e9s de que estalle el conflicto y especialmente durante los per\u00edodos de transici\u00f3n hacia la consolidaci\u00f3n de la paz y el desarrollo posconflicto.<\/p>\n Los diez Principios de la OCDE para el compromiso internacional en Estados fr\u00e1giles y en situaciones de fragilidad<\/strong><\/p>\n 1. Tomar el contexto como punto de partida.<\/span><\/p>\n 2. No hacer da\u00f1o.<\/p>\n 3. Centrarse en la construcci\u00f3n del Estado como objetivo principal.<\/p>\n 4. Priorizar la prevenci\u00f3n.<\/p>\n 5. Reconocer los v\u00ednculos entre los objetivos pol\u00edticos, de seguridad y de desarrollo.<\/p>\n 6. Promover la no discriminaci\u00f3n como fundamento para las sociedades estables e inclusivas.<\/p>\n 7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos diferentes.<\/p>\n 8. Acordar los mecanismos pr\u00e1cticos de coordinaci\u00f3n entre los actores internacionales.<\/p>\n 9. Actuar r\u00e1pido… pero permanecer comprometido lo suficiente como para tener posibilidades de \u00e9xito.<\/p>\n 10. Evitar las bolsas de exclusi\u00f3n.<\/p>\n [Para m\u00e1s detalles vea: <\/span>https:\/\/www.oecd.org\/dac\/governance-peace\/conflictfragilityandresilience\/principlesforgoodinternationalengagementinfragilestates.htm<\/a>]<\/span><\/p>\n<\/div>\n Sin embargo, uno de sus problemas inherentes es la creaci\u00f3n de una expectaci\u00f3n hist\u00f3rica de que la organizaci\u00f3n puede responder y responder\u00e1 positivamente a las muchas y muy diversas solicitudes de ayuda que recibe.<\/p>\n Las actividades de desarrollo de por s\u00ed no pueden detener o evitar los conflictos violentos y los desplazamientos que conllevan, pero se benefician de un enfoque <\/span>intersectorial. Tras la brutal guerra civil que tuvo lugar en Sierra Leona entre 1991 y 2002, el Acuerdo de Paz de Lom\u00e9 respaldaba la creaci\u00f3n de una Comisi\u00f3n para la Verdad y la Reconciliaci\u00f3n. Para quienes que retornaron de los asentamientos de desplazados internos, el enfoque hacia una reconciliaci\u00f3n basada en la comunidad inclu\u00eda investigaciones sobre las infracciones de los derechos humanos que se hab\u00edan producido durante la guerra civil y la organizaci\u00f3n de un estudio sobre los procesos tradicionales de resoluci\u00f3n de conflictos y reconciliaci\u00f3n entre los diversos grupos \u00e9tnicos. Asimismo, en el per\u00edodo que sigui\u00f3 a la crisis de 2006 y a los consiguientes desplazamientos que se produjeron hacia <\/span>Timor Oriental, el <\/span>PNUD <\/span>contribuy\u00f3 al retorno de desplazados internos con tres proyectos que implicaban di\u00e1logo entre las comunidades y un proceso de reconciliaci\u00f3n dirigido por el Gobierno. Doce <\/span>ONG asociadas se encargaron de formar a los mediadores locales.<\/span><\/p>\n El apoyo del sector p\u00fablico<\/p>\n El PNUD a menudo trabaja en zonas en conflicto mediante unidades de apoyo a proyectos que generalmente se encuentran integrados en el sector p\u00fablico y que operan de manera paralela a este organismo. Aunque con este m\u00e9todo se puede mejorar el ritmo y la calidad de la provisi\u00f3n de servicios, tambi\u00e9n se corre el riesgo de debilitar a las instituciones de las que deben depender los pa\u00edses a largo plazo. La comunidad internacional al completo ha sido muy criticada por la poca coordinaci\u00f3n a la hora de integrar a los expertos internacionales asignados a los ministerios. En Sud\u00e1n del Sur por ejemplo se han visto cientos de rostros extranjeros \u201casesorando\u201d ostentosamente al Gobierno, pero en la pr\u00e1ctica gestionaban departamentos gubernamentales enteros. Incluso en los lugares en que se encuentran empleados expertos nacionales, los salarios y los incentivos empleados para atraer a personal dotado para estos puestos a menudo crea una gran distorsi\u00f3n en el mercado laboral de los servicios p\u00fablicos. Tambi\u00e9n suele haber una presi\u00f3n por proveer de servicios sobre el terreno aun a sabiendas de que el aumento de las capacidades estatales hasta poder ofrecer dichos servicios puede llevar a\u00f1os. El dilema se agudiza especialmente en lugares como la Rep\u00fablica Democr\u00e1tica del Congo, donde un Gobierno estatal d\u00e9bil no ha sido capaz de abordar las causas subyacentes de los constantes conflictos y en la pr\u00e1ctica tampoco ha podido lidiar con los numerosos desplazados internos que el conflicto ha generado.<\/p>\n Los refugiados y desplazados internos retornados se enfrentan frecuentemente a problemas acerca de la propiedad de las tierras y otros bienes, en especial si han estado ausentes durante un largo per\u00edodo de tiempo. En ese contexto, ser\u00eda importante rehabilitar la infraestructura jur\u00eddica b\u00e1sica y aumentar el acceso a la asistencia jur\u00eddica. El reto en los contextos posteriores a un conflicto suele consistir a menudo en combinar los sistemas tradicionales de resoluci\u00f3n de disputas y los sistemas oficiales de justicia mientras se impulsa la justicia transitoria. Para esta tarea resulta esencial comprender la econom\u00eda pol\u00edtica de un pa\u00eds en conflicto concreto con el fin de acercarnos a una reforma jur\u00eddica de un modo coherente. Por ejemplo, una formaci\u00f3n jur\u00eddica que permita a los jueces tomar mejores decisiones no tendr\u00e1 mucho impacto si no hay independencia jur\u00eddica, si la corrupci\u00f3n sigue dominando el sistema jur\u00eddico o si el sistema de polic\u00eda ha sido destruido o se ha visto sesgado. Superar estos problemas constituye un factor de vital importancia para que sea posible un retorno <\/span>sostenible.<\/span><\/p>\n En Puntlandia (Somalia), como resultado del sistema jur\u00eddico oficial emergente, las estructuras consuetudinarias \u2013especialmente los \u201cgrupos de ancianos\u201d\u2013 se sintieron amenazadas por la reducci\u00f3n de su autoridad e influencia. Esto provoc\u00f3 un alarmante aumento de los asesinatos de funcionarios judiciales en 2009 y 2010, y dio lugar a un debate sobre c\u00f3mo hacer que los programas de derecho sean m\u00e1s sensibles con el conflicto. En contraste, las mujeres de la regi\u00f3n aut\u00f3noma de Somalilandia en Somalia tienden cada vez m\u00e1s hacia las estructuras oficiales respaldadas por el PNUD dado que \u00e9stas ofrecen un foro para que se escuchen las opiniones de las mujeres, mientras que los mecanismos tradicionales y consuetudinarios las excluyen.<\/p>\n Entre los notables resultados de haber apoyado el que a las mujeres se les de la oportunidad de participar de una forma m\u00e1s plena en el panorama pol\u00edtico y jur\u00eddico emergente en los pa\u00edses que se est\u00e1n recuperando de un conflicto, se incluye el aumento del acceso de las mujeres a la justicia que se ha dado en algunos pa\u00edses, en especial de las que han sobrevivido a la violencia sexual y de g\u00e9nero. La violencia de g\u00e9nero casi siempre aumenta durante las guerras civiles y generalmente la que se practica contra las <\/span>migrantes forzadas. A pesar del desproporcionado impacto que el conflicto tiene sobre las mujeres, a menudo no se les incluye en los procesos de planificaci\u00f3n y toma de decisiones. Siguen <\/span>escaseando medidas que permitan a las mujeres opinar en los marcos <\/span>macroecon\u00f3micos de posguerra donde se determina c\u00f3mo crece la econom\u00eda, a qu\u00e9 sectores se les da prioridad a la hora de invertir y qu\u00e9 tipo de empleos y oportunidades laborales se crear\u00e1n y para qui\u00e9n.<\/span><\/p>\n El desarme, la desmovilizaci\u00f3n y la reintegraci\u00f3n de excombatientes es un proceso que rara vez se produce de forma calmada, especialmente porque se trata de un terreno muy <\/span>politizado en el que est\u00e1n implicados tanto el grueso de la comunidad como aquellos que son <\/span>desmovilizados. A pesar de que se han aplicado algunos enfoques innovadores, se ha tendido a centrarse en los resultados \u2013grupos <\/span>desmovilizados y presentados con paquetes de reintegraci\u00f3n\u2013 m\u00e1s que en las mejoras a largo plazo de sus medios de vida. El problema es que una vez que los aspectos t\u00e9cnicos (e <\/span>interagenciales) altamente complejos del ejercicio se han completado, los organismos asociados <\/span>cierran sus proyectos, la financiaci\u00f3n por parte de los donantes cae y el trabajo de seguimiento queda relegado a un n\u00famero de agencias relativamente peque\u00f1o (entre ellas el <\/span>PNUD) que <\/span>cuentan con presupuestos reducidos. En algunos pa\u00edses los resultados positivos a menudo se ven contrarrestados por la reanudaci\u00f3n de los conflictos locales, provocando desplazamientos secundarios. Este fue el caso del programa de desarme, desmovilizaci\u00f3n y reintegraci\u00f3n que se llev\u00f3 a cabo durante el per\u00edodo del Acuerdo Integral de Paz en <\/span>Sud\u00e1n desde principios de 2005 hasta que <\/span>Sud\u00e1n del Sur consigui\u00f3 la secesi\u00f3n en julio de 2011. El efecto acumulativo puede consistir en retomar las armas y que se reanuden los desplazamientos una vez que la atenci\u00f3n de la comunidad internacional se desv\u00ede hacia otro sitio.<\/span><\/p>\n El an\u00e1lisis del conflicto y los cambios<\/p>\n Para anticiparse al conflicto y ayudar a prevenirlo son necesarios unos an\u00e1lisis detallados y operativos a nivel nacional. El an\u00e1lisis del conflicto establece el escenario para una teor\u00eda para el cambio. Una vez que se haya evaluado el problema y se conozcan los detonantes de la violencia, la teor\u00eda para el cambio sugerir\u00e1 de qu\u00e9 manera una intervenci\u00f3n en ese contexto cambiar\u00e1 el conflicto. Pero esto debe ir precedido de una meticulosa interpretaci\u00f3n del contexto. El panorama operativo en la mayor\u00eda de los pa\u00edses afectados por conflictos se caracteriza por nuevas y fluidas formas de conflicto interno, normalmente producidas por m\u00faltiples \u201cdetonantes\u201d y exacerbadas por el desplazamiento resultante.<\/p>\n La propia naturaleza de los conflictos implica que \u00e9stos son espec\u00edficos y no puede haber una respuesta global predecible. La efectividad de programar la ayuda depende siempre de los acontecimientos en el \u00e1mbito de la pol\u00edtica y la seguridad, muchos de los cuales se hallan fuera de la capacidad de influencia de los organismos externos. En los lugares en que la reconciliaci\u00f3n pol\u00edtica ha sido escasa y la violencia continuada (como por ejemplo en el sur de <\/span>Somalia), algunas intervenciones han tenido un impacto limitado y el progreso con frecuencia se ha invertido al retomar el conflicto y no poder resolver las situaciones de desplazamiento.<\/span><\/p>\n Una conclusi\u00f3n clara es que en los Estados fr\u00e1giles no se puede sustituir una fuerte y continua presencia de campo. Aun contando con las dificultades para seleccionar personal de campo para entornos hostiles, existe una alarmante tendencia entre algunos donantes a aumentar la financiaci\u00f3n al mismo tiempo que se reduce el n\u00famero de trabajadores permanentes sobre el terreno. El PNUD se ha opuesto a esta tendencia hasta cierto punto, pero el desarrollo de la confianza y la demostraci\u00f3n de un compromiso a largo plazo no pueden estar supeditados a la \u201crentabilidad y la eficiencia\u201d en pa\u00edses en los que la fragilidad se define precisamente por las relaciones transitorias.<\/p>\n Jon Bennett Jon.Bennett@dsl.pipex.com<\/a><\/em> fue jefe de equipo y autor principal de dos informes publicados recientemente: \u201cEvaluation of UNDP Support to Conflict-Affected Countries in the Context of United Nations Peace Operations\u201d [Evaluaci\u00f3n del apoyo del PNUD a los pa\u00edses afectados por conflictos en el contexto de las operaciones de paz de las Naciones Unidas ], (Oficina de Evaluaci\u00f3n del PNUD, septiembre de 2012), http:\/\/web.undp.org\/evaluation\/thematic\/conflict-2013.shtml<\/a> y \u201cAiding the Peace: a multi-donor evaluation of support to conflict prevention and peacebuilding activities in southern Sudan 2005-2010\u201d [Contribuir a la paz: evaluaci\u00f3n de m\u00faltiples donantes del apoyo a las actividades para la prevenci\u00f3n de conflictos y la consolidaci\u00f3n de la paz en Sud\u00e1n del Sur 2005-2010\u201d (ITAD, diciembre de 2010). www.oecd.org\/countries\/southsudan\/46895095.pdf<\/a><\/p>\n <\/p>\n [1]<\/a> Evaluating Peacebuilding Activities in Settings of Conflict and Fragility: Improving Learning for Results (La evaluaci\u00f3n de las actividades de consolidaci\u00f3n de la paz en entornos fr\u00e1giles en conflicto: Mejorar el aprendizaje para obtener resultados), Directrices del DAC y References Series, Publicaciones de la OCDE (2012). https:\/\/www.oecd-ilibrary.org\/development\/evaluating-donor-engagement-in-situations-of-conflict-and-fragility_9789264106802-en<\/a><\/p>\n<\/div>\n
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