La diplomacia humanitaria multilateral a nivel regional y mundial, incluidos los diálogos transregionales, es fundamental para lograr la cooperación de los Estados y atender los casos de personas migrantes desaparecidas.

El Objetivo 8 del Pacto Mundial para la Migración de 2018 se compromete a “Salvar vidas y emprender iniciativas internacionales coordinadas sobre los migrantes desaparecidos”. La inclusión de este objetivo puso la desaparición de las personas migrantes en la agenda internacional al establecer un conjunto de compromisos políticos para atender esta difícil situación. Sin embargo, tan pronto se comenzó con la fase de implementación, el Pacto dejó de ser un hito para transformarse en un desafío: ¿de qué manera se llevarían a la práctica estos compromisos internacionales para prevenir muertes y desapariciones, y mejorar las tareas de búsqueda en rutas migratorias?

La primera ronda de revisiones del Pacto, llevadas a cabo en 2020-2021, arrojó que la implementación del Objetivo 8 era excepcionalmente baja: apenas unos pocos Estados habían informado avances^[1]. Asimismo, en el contexto de los persistentes enfoques hacia la migración centrados en la seguridad —en contraposición a aquellos que ponen el foco en la protección y toman como base los derechos de las personas—, se hizo evidente que podría caber una interpretación errónea de sus compromisos, ya que podría afirmarse como una obviedad que impedir las —peligrosas— travesías de las personas migrantes era el modo de salvar sus vidas.

No debería sorprender la reticencia de los Estados para ocuparse activamente de la situación de las personas migrantes desaparecidas. A menudo, las muertes y desapariciones de personas migrantes están asociadas (directa o indirectamente) a políticas y prácticas migratorias restrictivas y, por esto, constituyen un problema sensible y, con frecuencia, politizado. A su vez, las complejidades relacionadas con la búsqueda e identificación transnacionales y la falta de experiencia establecida en estos temas también representan obstáculos. Finalmente, la ausencia de un organismo eficaz que lidere las iniciativas combinando la influencia política con presencia operativa y de un frente de trabajo dedicado de la Red de las Naciones Unidas sobre la Migración también menoscabó la implementación del Objetivo 8 durante los primeros años de la adopción del Pacto.

El presente artículo analiza cómo una iniciativa de diplomacia humanitaria multilateral y a diversos niveles realizada desde 2022 ha logrado revertir esta tendencia. El trabajo de la creciente coalición compuesta por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el ACNUR y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC, por sus siglas en inglés), con el apoyo de otros actores, posibilitó avances concretos en el impulso de iniciativas intergubernamentales coordinadas para atender los casos de personas migrantes desaparecidas. Este caso de éxito se constituyó en un prometedor punto de partida para imitar.

Compromiso internacional

Desde el inicio, se buscó poner en práctica un enfoque doble. Por un lado, crear una iniciativa que impulsara y fortaleciera el importante marco de compromisos elaborados por el Pacto; y por el otro lado, poner el foco (siguiendo la lógica integral de las rutas) en organizaciones y órganos regionales y subregionales como agentes de movilización de los Estados. Este enfoque se vio inmensamente beneficiado por la interacción de colaboración y reciprocidad con el trabajo de distintos órganos de derechos humanos con alcance regional e internacional, entre ellos, el Comité de las Naciones Unidas contra las Desapariciones Forzadas^[2] y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos^[3].

Dada la reveladora realidad de la implementación inicial del Objetivo 8, el CICR y la OIM buscaron aprovechar el primer Foro de Examen de la Migración Internacional —que monitorea el avance en la implementación del Pacto Mundial para la Migración—, celebrado en 2022, con el fin de priorizar el Objetivo 8 e insistir en la importancia que tienen las personas migrantes desaparecidas y sus familias. Desde un comienzo, fue clave la cooperación entre el CICR y la OIM; esta última aportó datos, capacidad de análisis, investigación e influencia, y el CICR aportó conocimiento experto, presencia en el territorio y amplia experiencia trabajando por las personas desaparecidas y sus familias en situaciones de conflicto armado y violencia. A comienzos de 2022, la Red de las Naciones Unidas sobre la Migración, el CICR y la IFRC presentaron una declaración conjunta sobre las personas migrantes desaparecidas, que profundizó la alianza y aumentó su capacidad para regir e influenciar el resultado del proceso del Foro y la nueva fase de la implementación del Pacto^[4].

En línea con estos esfuerzos coordinados de incidencia, la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitó al Secretario General, en el párrafo 76 de la Declaración sobre los Progresos del Foro de Examen de la Migración Internacional, que incluyera “recomendaciones aplicables sobre el fortalecimiento de la cooperación en relación con los migrantes desaparecidos y sobre la prestación de asistencia humanitaria a los migrantes en peligro … con el objetivo de prevenir la pérdida de vidas en tránsito”. Se puso en marcha un frente de trabajo dedicado a la Red para dar respuesta a este mandato, donde la OIM y el CICR encabezaban el trabajo sobre las personas migrantes desaparecidas, y la OIM, el ACNUR y la IFRC trabajaban en el aspecto de la asistencia humanitaria a las personas migrantes en peligro. Durante más de 18 meses, el frente de trabajo incorporó otros participantes de las Naciones Unidas y la sociedad civil, llevó a cabo consultas multilaterales y compiló mejores prácticas^[5], lecciones aprendidas y lineamientos y herramientas de prevención y resolución de casos.

Como consecuencia, se elaboraron 26 recomendaciones concretas, posteriormente presentadas ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en un informe del Secretario General en diciembre de 2024^[6]. Cabe destacar que estas recomendaciones fueron pensadas expresamente para personas refugiadas y otras personas con necesidades de protección internacional, por lo que se refuerza la complementariedad entre los dos Pactos Mundiales —los correspondientes a migración y personas refugiadas—, en particular, en el contexto de los movimientos mixtos. Tal complementariedad, destacada en términos generales en una sección en particular del informe del Secretario General, es de suma importancia, ya que el Pacto Mundial sobre los Refugiados no incluye compromisos similares al Objetivo 8 del Pacto Mundial para la Migración. Aplicar los compromisos del Objetivo 8 a todas las personas que transitan por fronteras internacionales en contextos de movimientos mixtos, independientemente del estatus de estas personas, representa avances significativos, puesto que elude las a menudo dañinas disputas sobre los términos que han estropeado debates previos.

Sin embargo, el compromiso internacional no habría sido suficiente por sí solo para impulsar avances concretos en las respuestas estatales en el caso de las desapariciones; esta tarea exige la priorización de iniciativas coordinadas de prevención, búsqueda e identificación en rutas migratorias y en los países de origen, tránsito y destino, incluso en Estados que no han adoptado el Pacto Mundial para la Migración.

Compromiso regional

Cabe destacar que los diálogos transregionales sobre la migración, además de los órganos regionales y subregionales, han demostrado ser fundamentales en la provisión de plataformas para que los Estados conversen y atiendan, en conjunto, los desafíos asociados a las personas migrantes desaparecidas. Tales órganos y procesos pueden ayudar a transformar compromisos internacionales en políticas o recomendaciones prácticas adaptadas a las distintas realidades regionales. El propio Secretario General reconoció esta situación en 2024, cuando recomendó a los Estados miembros de las Naciones Unidas que “aprovecharan los órganos regionales y subregionales para facilitar la cooperación entre los Estados y otros actores en las tareas de búsqueda e identificación en las rutas migratorias, con políticas en común, intercambio de información y de prácticas”^[7]. Desde 2019, en particular debido a las sostenidas tareas de incidencia del CICR, la OIM y otras organizaciones a nivel estatal multilateral e individual, cada vez más órganos regionales de todo el mundo adoptan medidas en relación a las personas migrantes desaparecidas.

En 2022, tras dos años de consultas, los 11 Estados Miembros de la Conferencia Regional sobre Migración en las Américas adoptaron un exhaustivo conjunto de ‘Recomendaciones sobre mecanismos regionales de coordinación e intercambio de información para la búsqueda de personas desaparecidas en el contexto migratorio’.

El mismo año, el Proceso de Rabat (Diálogo Euroafricano sobre Migración y Desarrollo) comenzó a centrarse en el problema con debates específicos. Esta medida llevó a sus 54 Estados miembros a incorporar la desaparición de las personas migrantes en su plan de acción conjunto el siguiente año. Desde entonces, el fuerte liderazgo adoptado en este foro por Gambia y Suiza en este tema, que contó con el apoyo del CICR, la OIM y el ACNUR, produjo resultados innovadores, como la Red de enlaces nacionales^[8].

En África, el CICR y la Comisión de la Unión Africana organizaron de manera conjunta numerosos encuentros de alto nivel sobre personas migrantes desaparecidas. Como consecuencia, la Comisión planea elaborar, con el apoyo de la OIM, un conjunto de lineamientos con aplicación continental sobre el tema. Asimismo, entre 2022 y 2024, se celebraron numerosos debates en el marco de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental con el fin de elaborar un plan estratégico para atender las desapariciones de las personas migrantes^[9].

En Europa, más allá del Proceso de Rabat, hay una lamentable falta de debates intergubernamentales —mucho menos marcos y políticas—, pese a que el continente registra la mayor cantidad de casos de personas migrantes desaparecidas en el mundo. Esto sucede en sus costas y entradas en particular, pero no solo en aquellas asociadas a las rutas del Mediterráneo y el Atlántico. Sin embargo, dos acontecimientos recientes causan optimismo. En marzo de 2024, en el marco de la UE, la presidencia belga inició el primer debate técnico de la historia sobre las personas migrantes desaparecidas en el Consejo de la UE^[10]. Y en octubre de 2024, en el marco de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, representantes de los parlamentos de 46 Estados miembros adoptaron la resolución sobre personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo desaparecidas: un llamado a esclarecer su suerte^[11].

En Asia, que representa una importante proporción de la cantidad de personas migrantes desaparecidas, había una falta general de iniciativas sobre el tema. Esta situación cambió a fines de 2024 con la celebración de una Mesa redonda sobre políticas para mejorar la respuesta ante las desapariciones de personas en las peligrosas rutas migratorias de Asia. Convocado por la Oficina Regional de Apoyo del Proceso de Bali, la OIM, el ACNUR y el CICR, el encuentro reunió a numerosos de los 45 Estados miembros para dialogar sobre la migración en la región. Sin embargo, coordinar acciones gubernamentales sobre personas migrantes desaparecidas en Asia sigue siendo un ambicioso objetivo a largo plazo.

Si bien las iniciativas regionales antes mencionadas son importantes, difieren mucho en relación a su profundidad, lo que refleja las complejas realidades de la voluntad y el interés políticos, las capacidades o incapacidades, y el grado de percepción negativa de las distintas sociedades en cuanto a la migración irregular y al problema de desaparición de personas migrantes. No obstante, sobre la base de años de trabajo en la temática, es posible identificar numerosos factores que han contribuido claramente a celebrar exitosos contactos diplomáticos en el campo humanitario.

Factores para alcanzar el éxito

1. Movilizar Estados ejemplares

Al igual que sucede con muchos asuntos humanitarios, la suerte de las personas migrantes desaparecidas suele abandonarse y depender del trabajo de incidencia de actores humanitarios. Sin embargo, observamos en repetidas ocasiones cómo los resultados tienden a mejorar ampliamente cuando los Estados están determinados a promover de manera activa este tema en los debates intergubernamentales, en comparación con los casos en los que solo actores humanitarios hablan sobre la cuestión. Como ya se ha señalado, este fue el caso de Gambia y Suiza en el Proceso de Rabat y de Bélgica durante su presidencia en la UE. Los intercambios entre pares también son más eficaces si se dan en el marco de acciones estatales inspiradoras. Para que cualquier iniciativa logre generar influencia en foros multilaterales con el objetivo de impulsar acciones a nivel nacional, debería priorizarse la movilización de uno o más Estados ejemplares como abanderados. Asimismo, resulta fundamental movilizar a los países de origen como activistas por su ciudadanía desaparecida. A menudo, esto implica superar una cultura de estigmatización, que muchos países asocian a la migración irregular de su ciudadanía.

2. Ampliar la coalición

El continuo aumento en la cantidad de actores que brindan su apoyo a la diplomacia humanitaria en el caso de personas migrantes desaparecidas ha sido fundamental. En especial, en un período de incertidumbre sin precedentes en relación con la financiación y los mandatos destinados para el campo humanitario, contar con números fuertes proporciona un grado de seguridad necesario. Es decir, si un actor retira su apoyo, no corre peligro la continuidad del proyecto. La combinación de mandatos, conocimiento experto, influencia y alcance geográfico de actores como la OIM, el ACNUR, la IFRC y el CICR constituye también una fortaleza sin igual, que garantiza representación y acceso a una amplia variedad de foros y debates, además de la pertinencia y legitimidad necesarias para atender el tema. Finalmente, promover este tipo de encuentros sobre esta delicada cuestión entre la sociedad civil y los Gobiernos es fundamental para garantizar que las voces de las personas afectadas sean escuchadas directamente por quienes pueden generar cambios.

3. Fundamentar la diplomacia humanitaria en los datos y la práctica operativa

En nuestro trabajo, fue fundamental poder basar las recomendaciones políticas en la práctica operativa comprobada que el CICR, el Movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, y muchos otros actores llevaron a cabo todos estos años. Pocos argumentos son más convincentes que tener la capacidad de mostrar casos de éxito de otros países en la tarea de búsqueda e identificación de personas migrantes desaparecidas. De manera similar, los datos y el análisis provistos por el Proyecto Migrantes Desaparecidos de la OIM siguen siendo recursos fundamentales para cualquier iniciativa de influencia. Por lo tanto, expandir el conjunto de elementos fundados mediante el sostenimiento de acuerdos operativos y la transferencia de conocimientos entre regiones debería constituir una prioridad colectiva.

Motivos para ser optimista

Si bien falta mucho por hacer en relación a la elaboración de respuestas estatales eficaces para atender la difícil situación de las personas migrantes desaparecidas y sus familias, se registraron muchos avances desde 2018. Las múltiples iniciativas, resoluciones y reuniones descritas en el presente artículo, combinadas con el creciente número de instancias que reflejan las medidas exitosas adoptadas por los Estados —como, por ejemplo, el caso del naufragio de Pylos—, ratifican esta afirmación^[12]. Con una cuestión tan delicada y compleja como la de las personas migrantes desaparecidas, adoptar una perspectiva a largo plazo y mantener el optimismo es el único camino posible.

 

Angela Cotroneo
Exconsejera global sobre desplazamiento interno y migración, Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)
acotroneo@icrc.org

Florian von König
Responsable de Incidencia Mundial, Agencia Central de Búsquedas, Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)
fvonkoenig@icrc.org

Las perspectivas expresadas en este artículo corresponden al autor y la autora y no reflejan necesariamente las perspectivas del CICR.

 

[1] Véase por ejemplo: OIM (2022) Missing Migrants, Missing Solutions? Reviewing Objective 8 of the Global Compact for Migration in West Africa [en inglés], pág. 5.

[2] Véase en particular CED/C/GC/1: Observación general núm. 1 (2023), relativa a la desaparición forzada en el contexto de la migración | ACNUDH.

[3] Véase en particular Resolution on missing migrants and refugees in Africa and the impact on their families – ACHPR/Res [en inglés] de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. 486 (EXT.OS/XXXIII) 2021

[4] La declaración, presentada el 7 de marzo de 2022, contó con las firmas de las Jefaturas del Comité Ejecutivo de la Red, la Presidencia del CICR, la Presidencia de la IFRC y de la Dirección General de la Comisión Internacional de Personas Desaparecidas. Instaba a adoptar medidas más eficaces para salvar la vida de las personas migrantes y prevenir sus desapariciones, en consonancia con el derecho internacional y los compromisos del Pacto.

[5] Para conocer la compilación de prácticas, véase la página web del frente de trabajo de la Red aquí [en inglés].

[6] Asamblea General de las Naciones Unidas, Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular: Informe del Secretario General, 14 de noviembre de 2024, A/79/590

[7] Red de las Naciones Unidas sobre la Migración Recommendations on saving migrants’ lives [en inglés]

[8] Para conocer detalles, véase el artículo de Röthlisberger, Saho y von König en este número.

[9] Véase, por ejemplo: ECOWAS – Statutory Meetings [en inglés].

[10] Véase Reino de Bélgica (2 de julio de 2024) ‘The Belgian Presidency comes to an end – Achievements of the FPS Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation’ [en inglés]

[11] Véase el artículo de Pahlke y Pisco en este número.

[12] Véase el artículo de Lanzarone, Themelis y von König en este número.

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