La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa tiene por mandato reunir a Gobiernos, representantes parlamentarios y agentes de la sociedad civil de toda Europa con el fin de formular y promover políticas eficaces y humanas para prevenir la muerte y desaparición de personas migrantes.

Las organizaciones internacionales, las agencias de guardacostas y las ONG publican periódicamente cifras escalofriantes sobre el número (sub)estimado de víctimas mortales, personas desaparecidas y personas en situación desfavorable en el contexto de la migración. La creciente visibilidad de este trágico fenómeno ha generado llamamientos en las sociedades europeas para que reconozcamos nuestra obligación moral de actuar y dar una respuesta humanitaria, humana. No obstante, a pesar de esta creciente concienciación sobre los numerosos y complejos factores que conducen a que hombres, mujeres y menores acaben en situaciones de extrema vulnerabilidad durante la migración, no dejan de aumentar los incidentes y denuncias de personas migrantes que han perdido la vida o han desaparecido en desplazamientos arriesgados.

El Consejo de Europa es una organización internacional de 46 países dedicada a la defensa de los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho, que está compuesta por parlamentarios y parlamentarias designados por sus parlamentos nacionales. La Asamblea Parlamentaria (APCE) es su órgano político deliberante, que se reúne cuatro veces al año. Si bien no puede crear leyes, tiene diversas competencias que le permiten exigir cuentas a los Gobiernos miembros de diferentes maneras[1]. Como parte de su trabajo, la APCE colabora con los Estados miembros para formular y promover respuestas políticas eficaces para prevenir muertes y desapariciones en el contexto de la migración. Como representantes políticos, nuestra capacidad de actuación reside, ante todo, en el marco jurídico que se aplica en nuestros respectivos países y en las organizaciones regionales e internacionales de las que son miembros nuestros respectivos Estados. Sin embargo, aunque la legislación internacional en materia de derechos humanos y personas refugiadas establece principios y obligaciones claros, su aplicación práctica en la gestión fronteriza es compleja, entre otras cosas debido a los debates altamente polarizados en torno a las cuestiones de seguridad interior y política migratoria.

En los Estados miembros del Consejo de Europa, los principios del derecho a la vida y la prevención de la tortura y los tratos inhumanos y degradantes son fundamentales e inderogables, es decir, son derechos que no pueden vulnerarse ni suspenderse, ni siquiera en épocas de emergencia. El Convenio Europeo de Derechos Humanos salvaguarda los derechos de todas las personas en Europa e impone obligaciones que, de cumplirse adecuadamente, podrían servir para intentar evitar que desaparezcan o perezcan personas migrantes, así como para garantizar que se informe a las familias de la suerte de quienes desaparecieron. La mayoría de los Estados miembros también tienen la obligación de cumplir muchos otros instrumentos jurídicos del Consejo de Europa, como el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, el Convenio del Consejo de Europa sobre la Lucha contra la Trata de Seres Humanos, el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica y el Convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal.

Otras obligaciones internacionales se derivan, entre otras, de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. El Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar y el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos también ratifican obligaciones muy claras para los Estados y agentes no estatales de asistir y rescatar a las personas en peligro en el mar.

Muchas iniciativas han ayudado a reflexionar sobre cómo deben interpretarse y aplicarse las normas existentes en un contexto de migración internacional. Algunos ejemplos son la adopción en 2023 por el Comité contra la Desaparición Forzada de las Naciones Unidas de la Observación general núm. 1 (2023), relativa a la desaparición forzada en el contexto de la migración, y la promoción en 2024 por parte del Secretario General de la ONU de ‘Recomendaciones aplicables sobre el fortalecimiento de la cooperación en relación con los migrantes desaparecidos y sobre la prestación de asistencia humanitaria a los migrantes en peligro’.

En todo el Mediterráneo, así como en otros océanos y mares de Europa, las iniciativas de la sociedad civil han estructurado su labor en consonancia con el derecho internacional del mar. Han desarrollado sus propios métodos de trabajo, así como protocolos para complementar las capacidades de las autoridades oficiales de búsqueda y salvamento para salvar vidas. Otras iniciativas locales cuentan con forenses que han puesto en marcha sus propios sistemas para tratar de rastrear e identificar los cuerpos de quienes se cree que pudieron ser personas migrantes. Entre los ejemplos de buenas prácticas cabe citar el registro de todos los datos post mortem recogidos de los cadáveres que puedan ayudar posteriormente a su identificación; el despliegue de equipos de identificación de víctimas de desastres en caso de naufragio; la señalización de las tumbas de cuerpos sin identificar que pudieran ser de personas migrantes, y la capacitación de fiscales sobre la importancia de investigar los casos de cuerpos no identificados para aumentar las posibilidades de averiguar quiénes eran.

Estas labores han contribuido a que se alcance un consenso sobre la importancia de abordar y prevenir la vulnerabilidad en el contexto de la migración. Sin embargo, la cooperación transnacional exige armonizar los procedimientos entre múltiples agentes estatales y no estatales, en particular los servicios judiciales, policiales, de búsqueda y salvamento, consulares y forenses. Asimismo, deben aclararse las distintas funciones y responsabilidades de las autoridades públicas y la sociedad civil. Con frecuencia estas entidades están enfrentadas, lo que puede llevar a la criminalización de las ONG en los casos más extremos y obstaculizar gravemente la eficiencia de toda iniciativa para prevenir los casos de desaparición, buscar y rescatar a las personas en peligro e identificar a las desaparecidas.

Fomento de la formulación de políticas

El corpus normativo del Consejo de Europa proporciona un amplio marco para prevenir las violaciones de los derechos humanos y promover políticas que respeten los derechos humanos para todos, incluidas las personas en tránsito, como confirman la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Plan de Acción sobre la Protección de las Personas Vulnerables en el Contexto de la Migración y el Asilo en Europa (2021-2025)[2].

Abordar las situaciones de peligro en el contexto de las migraciones implica, ante todo, establecer mecanismos de prevención concretos que estén en consonancia con las normas de derechos humanos con las que se han comprometido los Estados miembros. El Consejo de Europa proporciona normas únicas que materializan los principios universales de derechos humanos establecidos por las sociedades europeas hace 75 años, en las cenizas de la Segunda Guerra Mundial. El Consejo también permite a los 46 Estados miembros debatir la aplicación práctica de estas normas, gracias a los órganos de seguimiento de estos convenios. Son especialmente relevantes los mecanismos para dar seguimiento a la prevención de la tortura, la acción contra la trata de seres humanos y la lucha contra la violencia de género y doméstica. El Consejo de Europa también proporciona marcos de cooperación para autoridades públicas pertinentes, como fiscales, instituciones nacionales de derechos humanos y ministerios de Asuntos Exteriores, así como herramientas de capacitación para órganos judiciales y administrativos. Ya sea desde la perspectiva de la gestión fronteriza o como mecanismo de prevención para evitar que las personas migrantes emprendan trayectos arriesgados, resulta esencial proporcionar un acceso efectivo a vías legales de movilidad.

La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (APCE) constituye un foro privilegiado para reflexionar sobre estas obligaciones, detectar los retos a los que se enfrentan nuestros países y promover buenas prácticas y medidas políticas que aborden estos retos en consonancia con la legislación internacional en materia de derechos humanos. La Asamblea reúne a 612 representantes de parlamentos de las 46 delegaciones nacionales, de todo el espectro político, que trabajan en cinco grupos políticos. Los miembros de la APCE eligen a la judicatura del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Adoptan documentos que no tienen autoridad jurídica, pero sí importancia política, y poseen autoridad moral para impulsar cambios e incluso, a veces, allanar el camino para la adopción de convenios internacionales.

En 2024, la Asamblea adoptó una resolución sobre cómo esclarecer la suerte de las personas migrantes desaparecidas, junto con una recomendación[3] dirigida al Comité de Ministros (el órgano decisorio del Consejo de Europa). Este importante paso supuso el reconocimiento por parte de la APCE de la tragedia de la desaparición de personas migrantes y del papel del Consejo de Europa para prevenirla y abordarla[4]. La resolución reconoce la importancia de la cooperación internacional, en línea con el objetivo núm. 8 del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular y en consonancia con los compromisos adquiridos por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos en 2021 y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2019.

Asimismo, la resolución aborda la importante cuestión de las bases de datos. Muchas partes interesadas disponen de información que puede ayudar en la búsqueda e identificación de personas migrantes desaparecidas, estén vivas o muertas. Sin embargo, queda mucho por hacer para que los conjuntos de datos ‘se comuniquen entre sí’, desde incluir salvaguardas de protección de datos personales hasta normalizar la recopilación de datos para que la información pueda compararse con seguridad y eficacia. Esto incluye marcar las tumbas individualmente para poder cotejarlas posteriormente con los datos recogidos. Reunir los datos es una tarea colosal, que engloba cuestiones de derechos humanos, técnicas, jurídicas y políticas, pero es fundamental para que las familias puedan recibir información sobre la suerte del familiar que desapareció y acceder al lugar donde descansa. Las familias necesitan un punto de contacto para obtener asistencia e información seguras y fiables, entre otras cosas sobre cómo proporcionar una muestra de ADN sin temor a represalias. Las autoridades públicas deben reunir en un marco político coherente lo que a menudo se hace de forma local y desarticulada. Las autoridades oficiales deben implicarse para que las numerosas iniciativas locales puedan reproducirse. Se trata de una cuestión de política pública.

En cuanto a las operaciones de búsqueda y salvamento y las estrategias para salvar vidas de personas migrantes en el mar, una segunda resolución, que aún está en preparación, explorará las vías políticas y las buenas prácticas[5]. Esta labor requiere una mejor cooperación tanto a nivel estatal como paneuropeo, una financiación suficiente y el reconocimiento y respeto del importante papel de la sociedad civil en la protección de los derechos de la población migrante tanto en tierra como en el mar. Desde la perspectiva de la legislación internacional en materia de derechos humanos, se necesitan medidas más eficaces para abordar el tráfico ilícito de personas migrantes, un delito que no debe confundirse con el cruce irregular de fronteras; no debería criminalizarse ni a las personas migrantes ni a quienes defienden los derechos humanos. En general, respetar el derecho internacional y garantizar un desembarco seguro, un trato respetuoso, el acceso a la atención sanitaria (incluida la mental) y un acceso efectivo a los procedimientos de asilo y al asesoramiento jurídico son también elementos clave para salvar vidas en el mar.

Las recomendaciones políticas que se exponen en este artículo se basan en una serie de audiencias y misiones de investigación en la región de Evros[6], en Lampedusa[7] y en Calais[8].

Fomento de la participación parlamentaria

Como miembros de la APCE, nuestro trabajo va más allá de alcanzar un consenso político en la Asamblea sobre nuestras propias resoluciones. Como relatores, hacemos especial hincapié en el seguimiento que se da a esta labor. Dado que la situación sigue empeorando para hombres, mujeres y menores en Europa y fuera de sus fronteras, es primordial promover estas recomendaciones políticas en los distintos parlamentos nacionales.

A escala nacional, podemos favorecer estas decisiones en nuestros respectivos parlamentos a través de audiencias o iniciando investigaciones. Cada parlamentario o parlamentaria vota el presupuesto de su país de origen y puede facilitar el diálogo sobre la asignación de más recursos para mejorar la preparación de las entidades que se ocupan de la migración, como las responsables de los procesos de identificación, búsqueda o repatriación, o las que prestan apoyo, gestionan servicios de acogida o participan en mecanismos de supervisión de los derechos humanos en las fronteras.

De igual manera, como representantes parlamentarios podemos garantizar el seguimiento colaborando con el Comité de Ministros del Consejo de Europa; las recomendaciones políticas sobre personas migrantes desaparecidas se presentaron a finales de 2024 a las representaciones permanentes de los Estados miembros y a la red de enlaces sobre migración de los Estados miembros. La organización de actos con representantes de parlamentos, como los grupos de observadores y asociados para la democracia de la APCE[9], en toda Europa y más allá de sus fronteras, puede servir para aprovechar la cooperación parlamentaria con el objetivo de redoblar los esfuerzos.

Por último, creemos que cada parlamentario o parlamentaria tiene la responsabilidad de garantizar la concienciación sobre las recomendaciones políticas adoptadas por la APCE, dándolas a conocer más allá de las instituciones políticas. La ciudadanía europea rara vez conoce la relación que existe entre los parlamentos nacionales y el Consejo de Europa, y la capacidad que tiene como electora para pedir a sus propios representantes parlamentarios que se comprometan con las decisiones que toman en Estrasburgo.

La tragedia de las muertes de personas migrantes en el mar y de la desaparición de personas migrantes es un recordatorio insoportable de que estos seres humanos vulnerables —que buscan protección internacional y huyen de guerras, persecuciones, crisis y desastres, pobreza extrema y peligros— siguen excluidos de la posibilidad de acceder a los derechos más fundamentales y a la dignidad. El Consejo de Europa tiene un importante papel que desempeñar a la hora de reunir a Gobiernos, representantes de parlamentos y agentes de la sociedad civil de nuestro continente europeo y fuera de él para abordar los retos de la sociedad desde esta perspectiva de los derechos humanos y la dignidad humana.

 

Julian Pahlke
Diputado del Bundestag alemán; miembro de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (Alemania, SOC); relator sobre el seguimiento del informe ‘Missing migrants, refugees and asylum seekers – A call to clarify their fate’
asmig@coe.int
X: @J_Pahlke

Paulo Pisco
Diputado del parlamento portugués; miembro de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (Portugal, SOC); relator sobre el informe ‘Saving migrants’ lives at sea and protecting their human rights’
asmig@coe.int

Los autores agradecen a Marie Martin y Gaël Martin-Micallef, secretarios de la Comité de Migración, Refugiados y Personas Desplazadas de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, su contribución a este artículo.

 

[1] Véase https://pace.coe.int/en/pages/powers [en inglés]

[2] Consejo de Europa, Plan de Acción del Consejo de Europa sobre la Protección de las Personas Vulnerables en el Contexto de la Migración y el Asilo en Europa (2021-2025) [en inglés] https://rm.coe.int/action-plan-on-protecting-vulnerable-persons-in-the-context-of-migrati/1680a409fc

[3] Recomendación 2284 (2024) de la APCE al Comité de Ministros del Consejo de Europa ‘Missing migrants, refugees and asylum seekers – A call to clarify their fate’ https://pace.coe.int/en/files/33816/html [en inglés]

[4] Resolución 2568 (2024) de la APCE ‘Missing migrants, refugees and asylum seekers – A call to clarify their fate’ https://pace.coe.int/en/files/33815/html y exposición de motivos https://pace.coe.int/en/files/33711/html [en inglés]

[5] Véase la exposición de motivos adoptada por la Comisión de Migración, Refugiados y Personas Desplazadas. Las recomendaciones políticas se someterán a votación en junio de 2025 [en inglés] https://rm.coe.int/committee-on-migration-refugees-and-displaced-persons-report-saving-mi/1680b5419f

[6] Representante especial del Consejo de Europa para las Migraciones y los Refugiados (2024) ‘PACE Committee on Migration discusses ongoing and emerging challenges; PACE rapporteur visits Greece [en inglés] ’https://www.coe.int/en/web/migration-and-refugees/-/pace-committee-on-migration-discusses-ongoing-and-emerging-challenges-pace-rapporteur-visits-greece

[7] APCE (2024) ‘More solidarity needed among member states for the migrants arriving in Lampedusa, the Gateway to Europe’ [en inglés] https://pace.coe.int/en/news/9651/more-solidarity-needed-among-member-states-for-the-migrants-arriving-in-lampedusa-the-gateway-to-europe

[8] APCE (2023) ‘Improving the humanitarian situation of refugees, migrants and asylum seekers in Calais and Dunkirk areas’ [en inglés] https://pace.coe.int/en/news/9317/improving-the-humanitarian-situation-of-refugees-migrants-and-asylum-seekers-in-calais-and-dunkirk-areas

[9] APCE, lista de parlamentos nacionales y Estados no miembros con estatuto de invitados especiales, observadores y asociados para la democracia [en inglés] https://pace.coe.int/en/pages/observers-partners-guest

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