Los Estados emplean cada vez más medidas burocráticas para obstruir las tareas de búsqueda y salvamento, lo que evidencia que se ha incrementado la criminalización de la solidaridad. Esta situación supone una amenaza para las iniciativas humanitarias, infringe obligaciones internacionales y representa una mayor carga para el transporte marítimo comercial.

En el ámbito de la gobernanza migratoria y la asistencia humanitaria, la criminalización hace referencia al uso del derecho penal para sancionar a personas y organizaciones que brindan apoyo a personas migrantes, a menudo, acusándolas de facilitar la entrada irregular o colaborar en casos de migración ilegal. Los Estados han aplicado ampliamente este enfoque para actuar penalmente contra ONG que llevan a cabo tareas de búsqueda y salvamento, trabajadores humanitarios y actores de la sociedad civil que participan en actos de solidaridad con personas migrantes.

En cambio, la ‘administrativización’ —también denominada ‘burocratización’— denota el uso estratégico de medidas administrativas y normativas para obstruir las tareas de búsqueda y salvamento y la asistencia humanitaria sin recurrir a procedimientos penales formales. Entre estas medidas, se incluyen requisitos excesivos de concesión de licencias, clausuras portuarias arbitrarias, detenciones de buques bajo la apariencia de inspecciones de seguridad y sanciones económicas. Todas estas medidas generan incertidumbre operativa y jurídica para las ONG. Mientras que la criminalización implica el enjuiciamiento directo y conlleva el riesgo de encarcelamiento, la burocratización elude las salvaguardias legales del derecho penal imponiendo limitaciones normativas indirectas, pero igualmente obstructivas. De esta manera, se posibilita que los Estados disuadan las actividades de búsqueda y salvamento, y al mismo tiempo eviten la fiscalización jurídica y las reacciones adversas de la opinión pública. Dejar atrás la criminalización para adoptar la burocratización representa una evolución en las tácticas estatales, que permite la supresión sostenida de los actores humanitarios con un barniz de legitimidad. Esto tiene profundas implicancias tanto para el derecho humanitario como para el sector marítimo en general, ya que delega la gobernanza migratoria directa e indirectamente a órganos administrativos, y logra reducir el acceso a los derechos y recursos judiciales tradicionales que están disponibles en los procedimientos penales.

La evolución de la criminalización

En Europa, la criminalización de los actores humanitarios responde, en gran medida, a dos causas. La primera, es la falta de solidaridad europea con respecto a la redistribución equitativa de las personas recién llegadas al territorio de la Unión Europea (UE), además de los recursos necesarios para garantizar condiciones humanas de acogida. La segunda, el resurgimiento del sentimiento antiinmigratorio en los discursos públicos y políticos, que se vio exacerbado durante la denominada crisis de personas refugiadas de 2015. Según investigaciones de la Plataforma para la Cooperación Internacional sobre Inmigrantes Indocumentados (PICUM, según sus siglas en inglés), se ha registrado un aumento sostenido de la criminalización de personas que brindan asistencia a personas migrantes, en particular desde 2015. Entre 2015 y 2019, al menos 171 personas en 13 Estados miembros de la UE fueron blanco de acciones legales por haber participado en actos de solidaridad, como haber provisto alimentos, alojamiento o transporte. Estas acciones legales estaban dirigidas, principalmente, a operaciones de búsqueda y salvamento en el corredor del Mediterráneo Central entre África Septentrional y los Estados del sur de Europa, donde ocurrió la mayoría de los cruces durante ese período[1].

El ejemplo más claro de criminalización ocurrió en 2017, cuando el caso del Iuventa se convirtió en ejemplo del uso indebido del derecho penal para reprimir las operaciones humanitarias de búsqueda y salvamento. Basándose en evidencias politizadas, irregularidades procesales y un uso indebido y deliberado de las disposiciones legales, las autoridades italianas acusaron de facilitar la migración irregular a la tripulación del buque Iuventa y a las ONG que llevaban a cabo las tareas de búsqueda y salvamento[2]. Luego de una batalla judicial que se extendió por siete años, con múltiples demoras por falta de pruebas y vicios procesales graves, el 19 de abril de 2024, el Tribunal de Trapani desestimó todos los cargos[3]. La fiscalía no notificó adecuadamente a las partes acusadas durante las instancias fundamentales del procedimiento; situación que menoscabó su derecho a la defensa. En las audiencias preliminares no se admitió la presencia de observadores independientes, pese a que las identidades de los acusados se habían filtrado al público, lo que implica una violación de los estándares de juicio imparcial. El Ministro del Interior de Italia, en su carácter de demandante civil, planteó denuncias infundadas  de trata de personas, que posteriormente fueron sobreseídas de manera informal por la justicia. Se intervinieron las comunicaciones sin ofrecer una justificación legal adecuada y hubo errores en la traducción de pruebas clave, lo que menoscabó los argumentos contra el personal que llevaba a cabo las tareas de búsqueda y salvamento. Además, el Estado solicitó penas excesivas según el artículo 12 de la Ley de Migraciones, alegando factores agravantes que aumentaba las condenas de manera desproporcionada, pese a la ausencia de ganancias económicas o daños perpetrados contra las personas migrantes.

Las autoridades italianas instrumentalizaron el artículo 12 y el Paquete para facilitadores de la UE[4] con el fin de criminalizar las iniciativas de búsqueda y salvamento, valiéndose de definiciones legales imprecisas y del carácter discrecional de la excepción humanitaria para actuar de manera selectiva contra el personal de rescate. Las restricciones territoriales de esta excepción humanitaria implicaban que la asistencia provista antes de que las personas migrantes pisaran suelo italiano no estaba protegida, pese a las obligaciones claras establecidas por el derecho marítimo internacional y el derecho internacional de los derechos humanos. Con esta estrategia, Italia pudo eludir las obligaciones internacionales de salvamento, y en simultaneo reforzó sus políticas de devolución sumaria. Una sentencia pendiente del Tribunal de Justicia de la UE podría aclarar que la asistencia humanitaria no constituye delito; sin embargo, este caso pone de manifiesto la tendencia generalizada de las autoridades a usar indebidamente marcos jurídicos para reprimir la actuación de la sociedad civil[5].

Obstrucción burocrática

En años recientes, los Estados han hecho un uso cada vez mayor de medidas administrativas para obstruir las actividades de búsqueda y salvamento. En lugar de criminalizar abiertamente a las ONG que llevan a cabo tareas de búsqueda y salvamento, los Gobiernos han adoptado requisitos complejos de cumplimentación, han impuesto restricciones portuarias arbitrarias y han confiscado buques con el pretexto de acatar normas de seguridad. La Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA, por sus siglas en inglés) ha documentado más de 50 casos en los que se detuvo, se impidió que zarpen o se sometió a inspecciones excesivas a navíos que hacían tareas de búsqueda y salvamento con arreglo al derecho marítimo nacional, entre 2018 y 2020. Por ejemplo, en Italia, el Decreto Piantedosi (Decreto Ley 1/2023) dispone que los buques de las ONG deben dirigirse directamente a los puertos designados tras cada rescate, lo que en la práctica limita su capacidad de llevar a cabo múltiples rescates en una sola misión y los somete a inspecciones rigurosas y discriminatorias en los puertos. Si bien hay consideraciones ambientales y de seguridad legítimas que exigen que haya controles regulatorios, el carácter discriminatorio y extenso de tales inspecciones, que afectan de manera desproporcionada y sistemática a buques de ONG —la cantidad de este tipo de embarcaciones entrantes y salientes de Italia y Malta es insignificante—, es una clara indicación de que se persigue el fin político de reducir el tiempo que pasan en el mar rescatando y desembarcando a personas migrantes[6].

Tal obstrucción burocrática ha tenido consecuencias graves. Los obstáculos legales y logísticos dieron como resultado una disminución en la cantidad de buques de ONG que pueden operar en el Mediterráneo. Desde fines de 2024, solo permanecieron activos unos pocos buques y aviones de reconocimiento, en comparación con los 41 que se utilizaron durante el período más intenso de las operaciones de búsqueda y salvamento, en 2018. Con frecuencia, muchos de estos buques son bloqueados en el puerto para procedimientos administrativos, mientras que otros se han visto forzados a suspender sus operaciones por incertidumbres económicas y legales. Entre los últimos se encuentra el barco de Médicos sin Fronteras (MSF) Geo Barents, que dejó de operar en diciembre de 2024 como consecuencia de la represión constante por las autoridades italianas. En los dos años precedentes, el buque estuvo retenido en el puerto durante 160 días, período que incluye un episodio, en junio de 2023, en el que se le dio órdenes de navegar hasta La Spezia, en el norte de Italia, para desembarcar a 13 personas sobrevivientes, pese a tener capacidad para trasladar hasta 600 personas rescatadas[7]. De manera similar, la Autoridad de Aviación Civil italiana ha restringido aun más las misiones de reconocimiento al imponer prohibiciones a aviones de ONG. Esto limita gravemente la capacidad de llevar a cabo tareas de búsqueda y salvamento por aire, que han demostrado ser muy eficaces para detectar buques en peligro y coordinar una respuesta oportuna.

Otro ejemplo es el juicio que tuvo lugar en Malta contra Claus Peter Reisch, el capitán del barco de salvamento Lifeline, tras haber rescatado y desembarcado a 234 personas allí. La acusaciones con las que se sustentó el caso hacían referencia al registro inadecuado del buque y a la falta de las licencias necesarias para operar en tareas de búsqueda y salvamento. Las autoridades esgrimieron que el certificado internacional de embarcación de recreo que presentaba el buque, el cual se había sido emitido en los Países Bajos, no equivalía a un registro oficial conforme al derecho neerlandés. La fiscalía arguyó que el buque no contaba con un Estado de abanderamiento reconocido, y que por ello sus operaciones eran ilegales. Asimismo, las autoridades invocaron el artículo 4(2)(a) de la ley de puertos y transporte marítimo de Malta, que prohíbe la participación de buques sin licencias válidas en actividades comerciales. El tribunal determinó que el Lifeline estaba navegando en aguas maltesas sin la autorización necesaria, pese a que estaba llevando a cabo misiones humanitarias de búsqueda y salvamento, y no transportes comerciales. Dado que la fiscalía se centró en los requisitos de concesión de licencias, que normalmente se aplican a operaciones marítimas comerciales, queda en evidencia la intención de reinterpretar los marcos normativos para direccionarlos de manera específica a las ONG que realizan tareas de búsqueda y salvamento. Esta interpretación técnica de los requisitos de Estado de abanderamiento sirvió como base para confiscar el buque durante más de un año, lo que lo llevó a un estado de deterioro extremo por falta de mantenimiento adecuado. Con la absolución del capitán Reisch tras más de un año, se determinó que el Lifeline no estaba debidamente en condiciones para llevar a cabo las operaciones; esto hizo que tuviera que venderse y comprar un nuevo buque, con un costo considerable para la ONG. Pese a haber apelado y perdido el caso, las autoridades maltesas lograron su objetivo punitivo contra quienes defienden los derechos humanos en el mar Mediterráneo[8].

Más muertes y menoscabo de derechos

Hay una relación directa entre el retiro de los buques de búsqueda y salvamento y el aumento de la cantidad de muertes en el mar. Según el Proyecto Migrantes Desaparecidos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), más de 29 800 personas murieron o desaparecieron en el mar Mediterráneo entre 2014 y mayo de 2024, lo que la convierte en la ruta migratoria más mortal del mundo. La correlación entre la menor capacidad de realizar tareas de búsqueda y salvamento, y el aumento de los decesos es evidente. Debido a las barreras administrativas y legales impuestas por los Estados, que forzaron el retiro gradual de los barcos de búsqueda y salvamento, las tasas de mortalidad registraron un aumento marcado, pese a la merma significativa de cruces en general. La ausencia de buques humanitarios no impide que las personas intenten cruzar por vía marítima, sino que aumenta su probabilidad de morir antes de llegar a un lugar seguro. Cada vez más, los barcos comerciales están respondiendo a los pedidos de ayuda para suplir la falta de ONG que se dedican a tareas de búsqueda y salvamento en el mar Mediterráneo. De esta manera, están asumiendo operaciones de salvaguarda de vidas humanas para las que no están equipados ni entrenados. Esta situación ha ejercido una enorme presión sobre el sector del transporte marítimo y ha obligado a los operadores y al personal de los buques a debatirse entre dilemas legales y logísticos que podrían tener consecuencias económicas de gran alcance.

La tendencia hacia la burocratización plantea también graves inquietudes en relación con el menoscabo de derechos fundamentales. El Tribunal de Justicia de la UE dictaminó que las inspecciones estatales en los puertos debían presentar una justificación clara vinculada con consideraciones de seguridad y que no deben emplearse como medio para obstruir las actividades de búsqueda y salvamento[9]. Sin embargo, las autoridades nacionales siguen aplicando de manera abusiva los marcos regulatorios para obstaculizar los rescates. Algunos casos recientes ante tribunales europeos ponen en evidencia el precario marco jurídico en el que operan los actores que llevan adelante tareas de búsqueda y salvamento, ya que las autoridades imponen exigencias cambiantes difíciles de cumplir en tiempo real.

La burocratización de las medidas para obstruir las actividades de búsqueda y salvamento no es solo una consideración humanitaria, sino también un problema sistémico que afecta la seguridad marítima y la seguridad jurídica. Si no se aborda esta cuestión, se corre el riesgo de normalizar el uso de herramientas administrativas para cercenar derechos fundamentales, y esto sentaría un precedente que podría extenderse a otras áreas de la actividad humanitaria y de la sociedad civil. A medida que los Estados miembros de la UE configuran normas jurídicas internacionales, el uso que hagan de las barreras administrativas contra las operaciones de búsqueda y salvamento podría alentar tácticas similares en todo el mundo, lo que afectaría fundamentalmente el panorama de la asistencia humanitaria en el mar.

 

Marc Tilley
Consejero independiente en política y práctica migratoria, anterior coordinador de incidencia en el terreno en operaciones de búsqueda y salvamento e investigador en el Centro de Acción Humanitaria en el Mar
marctilley@hotmail.com
X: @TilleyMarc

 

[1] Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2024) Search and Rescue Operations and Fundamental Rights – June 2024 Update [en inglés]

[2]‘Crew of migrant rescue boat acquitted in Italy after seven-year ordeal’ [en inglés], The Guardian, 19 de abril de 2024

[3] European Center for Constitutional and Human Rights (2023) Legal Request Written by Francesca Cancellaro: Summary Prepared by the From Sea to Prison Project [en inglés].

[4] Conforme al Paquete de facilitadores, toda persona que colabore intencionalmente con la entrada, tránsito o permanencia sin autorización de una persona no ciudadana de la UE en la UE o, movida por motivos económicos, para residir allí, será pasible de sanciones a menos que tenga fines humanitarios. bit.ly/migrant-smuggling

[5] ACNUDH (2021) “Lethal Disregard”: Search and rescue and the protection of migrants in the Central Mediterranean Sea [en inglés] bit.ly/lethal-disregard

[6] Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2024) Search and Rescue Operations and Fundamental Rights – June 2024 Update [en inglés]

[7] Médicos sin Fronteras, ‘MSF Ends Operation of Geo Barents with Commitment to Return to Central Mediterranean Sea’, [en inglés], 13 de diciembre de 2024

[8] Sentencia del Tribunal de Magistrados de Malta, El Caso de Claus Peter Reisch, Capitán del MV Lifeline [en maltés], 14 de mayo de 2019

[9] Comisaria para los Derechos Humanos del Consejo de Europa (2021) Una llamada de socorro por los derechos humanos La creciente brecha en la protección de las personas migrantes en el Mediterráneo

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