En 2011, la Bosnie-Herzégovine (BiH), la Croatie, le Monténégro et la Serbie ont signé une Déclaration commune visant à mettre un terme au déplacement et à garantir la recherche de solutions durables pour les réfugiés et les personnes déplacées vulnérables.[1] Une année plus tard un fonds alimenté par des donateurs a été créé pour mettre en œuvre un Programme régional de logement sur plusieurs années et pour trouver des solutions durables à la situation de 74 000 personnes déplacées parmi les plus vulnérables.
Ce Programme, élaboré grâce à l’appui du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR), de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), de l’Union européenne (UE) et des États-Unis, s’annonçait comme le résultat final d’un processus régional entrepris dans le but d’arriver à des solutions durables. En dépit de la lenteur des progrès de ce Processus régional et de ses imperfections, et malgré certaines spécificités propres à l’UE impossibles à reproduire ailleurs, le fait que les pays concernés aient réussi à s’attaquer à un blocage qui durait depuis seize ans est un enseignement précieux qui pourrait à l’avenir servir à trouver des réponses politiques dans d’autres situations de refuge prolongé.
Politiques relatives au retour dans la Bosnie-Herzégovine et la Croatie de l’après-guerre
En Bosnie-Herzégovine, le retour des réfugiés fait partie intégrante de l’accord de paix. La communauté internationale était déterminée, dans l’intention d’inverser les effets du nettoyage ethnique, à voir l’Annexe 7 de l’Accord de paix de Dayton appliquée et cette détermination a faciliter le retour de plus d’un million de personnes dont près de la moitié sont des membres de « groupes minoritaires» (des personnes qui appartiennent à un groupe ethnique minoritaire dans leur lieu d’origine ou de retour). Le Plan pour la mise en application des lois sur la propriété (PLIP) a entraîné la restitution à une échelle encore jamais vue de 99 % des biens fonciers en Bosnie-Herzégovine (que cela ne se soit pas concrétisé dans les faits par un retour massif et durable reste toutefois significatif).
Inversement, en Croatie, où la pression de la communauté internationale était notoirement moins importante, le gouvernement a entravé le retour des groupes minoritaires par différents moyens, bloquant ainsi la possibilité de résoudre la situation de refuge prolongé pendant encore de nombreuses années. Les entraves au retour incluaient la discrimination, la violence à caractère ethnique et un accès inadéquat au logement et à l’emploi. La décision du gouvernement de priver par défaut en leur absence 40 000 ex résidents qui vivaient dans des appartements d’États de leurs droits à la propriété (appelé titulaires de droits d’occupation-location) a constitué l’obstacle le plus important au retour.
En 1996, la Serbie a accueilli la population réfugiée la plus importante d’Europe : 617 700 personnes venues de Bosnie-Herzégovine et de Croatie. En 2008, malgré une intégration locale et des naturalisations sur une échelle massive, il restait encore 97 000 réfugiés en Serbie. Pendant de longues années, les problèmes liés aux réfugiés ont empoisonné les relations bilatérales entre la Serbie et la Croatie alors que la Bosnie-Herzégovine réussissait à développer une coopération bilatérale positive tant avec la Croatie qu’avec la Serbie. Il ne faisait toutefois aucun doute que le problème ne pourrait être entièrement résolu qu’à l’échelle régionale.
Le Processus régional
Une avancée majeure a eu lieu lors de la Déclaration de Sarajevo de 2005 lorsque la Croatie, la Serbie-Herzégovine, la Serbie et le Monténégro ont accepté de coopérer afin d’identifier et d’éliminer les obstacles aux solutions durables en développant des feuilles de route nationales qui seraient ensuite fusionnées en un programme commun avec l’appui de l’OSCE, l’UNHCR et l’UE. Malgré des progrès partiels, le Processus s’est rapidement enlisé parce que la Croatie a refusé de poursuivre les discussions en matière de sécurité sociale, de retraites et de droits d’occupation/location. La Déclaration de Sarajevo ne comptait pas sur un soutien politique suffisant et, à l’époque, les parties prenantes internationales ne disposaient pas d’une approche commune ou d’une vision suffisamment claire pour permettre de dépasser cette impasse.
L’occasion de raviver ces efforts est apparue en décembre 2008 lors du Second dialogue du Haut-Commissaire pour les réfugiés sur les défis de protection lorsque la Serbie a été inclue parmi les cinq pays dans le monde dont la situation de refuge prolongé exigeait une attention urgente au titre de l’Initiative spéciale du Haut-Commissaire. Le Comité exécutif du Programme du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés s’est fait l’avocat d’une approche sur deux fronts : trouver des mesures d’incitation propre à garantir l’engagement des pays en question à trouver des solutions globales, et enrôler la participation de membres de la communauté internationale dotés d’un fort pouvoir d’influence. Les deux délégations serbes et croates ont alors confirmé leur engagement à résoudre la question des réfugiés, et le gouvernement serbe a réenclenché le Processus de Sarajevo.
Ces efforts au niveau international ont abouti à la Conférence de Belgrade de 2010 au cours de laquelle les ministres des Affaires étrangères des quatre pays ont signé un communiqué réaffirmant qu’ils s’engageaient à résoudre la situation de refuge prolongé au niveau de la région ; dans ce communiqué, ils soulignaient que l’assistance aux personnes vulnérables, principalement celles se trouvant dans des centres collectifs, était prioritaire et déclaraient que le choix du retour ou de l’intégration locale restait la prérogative individuelle de chaque réfugié. L’UNHCR, l’UE et l’OSCE ont publié une Déclaration commune pour réaffirmer leur plein soutien au Processus régional alors que dans le même temps les réunions fréquentes entre le président croate récemment élu, Ivo Josipovic, et son homologue serbe, Boris Tadic, permettaient à la question des réfugiés de figurer au premier plan des priorités politiques. Ces deux présidents, tous deux considérés comme des leaders pro-européens modérés, avaient signifié qu’ils étaient disposés à résoudre des questions sensibles comme la délimitation des frontières, les personnes disparues et les poursuites judiciaires réciproques pour génocide – qui avaient jusque-là mené leurs prédécesseurs à des impasses.
La Conférence de Belgrade de 2010 a marqué le début d’une période de deux ans de travail et de négociations intensives. Des groupes de travail restreints ont été formés pour chaque domaine de préoccupation ; la taille restreinte de ces groupes et la fréquence de leurs réunions étaient considérées comme le meilleur moyen d’établir la confiance entre les participants. L’approche unifiée de la communauté internationale s’est également avéré une caractéristique précieuse de ce Processus régional. L’UNHCR et l’OSCE ont apporté une assistance et une expertise technique constantes à ces groupes de travail et l’UE a incité leur engagement à la coopération régionale. La nomination par le Haut-Commissaire d’un Envoyé personnel pour présider le Processus, la volonté de rendre les négociations transparentes et le recours aux conférences vidéo sont autant d’éléments qui ont contribué à garantir que la communauté internationale s’adresse aux différents pays « d’une seule voix ».
Finalement, un accord relatif au Programme régional de logement s’est soldé par une déclaration des ministres suivie d’une conférence des donateurs au cours de laquelle 261 millions d’euros ont été promis afin d’en financer la première phase.
Conditions préalables au succès
Quels sont les conditions qui ont rendu Belgrade possible en 2010 et n’étaient pas réunies à Sarajevo en 2005 ? La réponse se trouve dans trois facteurs :
- La détermination de toutes les parties prenantes à trouver une approche pragmatique dans le but de répondre aux besoins des personnes les plus vulnérables et de ne pas répéter l’échec de 2005 ;
- La volonté politique de la Serbie et de la Croatie ;
- La forte capacité de mobilisation et d’influence de l’UE.
En d’autres termes, la manière d’approcher les questions liées aux réfugiés s’est vue transformée parce qu’à l’intérieur du contexte élargi de l’UE, les dirigeants politiques de la Serbie et de la Croatie ne pouvaient pas se permettre de ne pas saisir cette occasion. L’UE et l’UNHCR ont constamment donné à entendre qu’il s’agissait du dernier effort pour résoudre collectivement les difficultés en suspens, et l’Initiative spéciale du Haut-Commissaire en 2008 a permis de remettre les Balkans sur le devant de la scène internationale. En 2010, la Croatie ne voulait toujours pas octroyer d’indemnités aux titulaires de droits d’occupations-location, mais motivée par son espoir d’accession à l’UE elle devait améliorer ses programmes de logement et démontrer son engagement en faveur du Processus régional. La Serbie a accepté l’approche fondée sur les besoins qui était proposée, tout en insistant pour qu’une solution continue d’être recherchée à la question des droits d’occupation des réfugiés. Lorsqu’un compromis a été atteint sur les droits d’occupation-location, il a été possible d’aborder d’autres problèmes : retraites, validation des documents et réparation des biens détruits ou endommagés.
La politique d’accession à l’UE a constitué le facteur décisif final. Une fois le déplacement intégré au train de mesures d’élargissement de l’UE et le Processus régional évalué dans le cadre de l’ensemble des progrès des différents pays vers l’accession, aucun pays ne pouvait plus se permettre de mettre la coopération régionale en péril :
« Nous reconnaissons qu’un succès dans la résolution de ces questions est vital pour continuer d’améliorer et de rendre plus productives les relations entre nos pays et nos citoyens et pour soutenir nos candidatures respectives à l’UE ». Déclaration commune de 2011 [gras ajouté ici]
Conclusion
Depuis la conférence des donateurs, les progrès ont ralenti sur de nombreuses questions. Les délais d’exécution du Programme régional de logement – les travaux de construction n’ont débuté qu’en juillet 2014, deux ans après la conférence des donateurs – ont fait l’objet de nombreuses critiques. Après l’adhésion de la Croatie à l’UE, les financements de l’État aux programmes de reconstruction et de logement ont été substantiellement diminués et on constate également un enlisement dans le domaine des retraites et de la restitution des biens agricoles. En outre, l’UNHCR en 2014, après avoir déclaré que les circonstances qui avaient provoqué le déplacement en Croatie n’existaient plus, a recommandé la cessation du statut de réfugié pour 49 506 réfugiés ; même si la décision de cessation du statut de réfugié reste la prérogative des pays hôtes, une telle recommandation risque potentiellement de compromettre la volonté d’aller de l’avant.
Néanmoins, malgré toutes ses défaillances, les résultats positifs du Processus régional ne peuvent être ignorés. Le Processus régional a démontré par bien des aspects qu’il constituait un mécanisme efficace en vue de trouver des solutions durables. Pour la première fois l’Initiative spéciale était lancée afin de donner la priorité à la résolution d’une situation de refuge prolongé particulière ; le premier partenariat entre l’UNHCR et l’UE dans ce domaine. Il s’agissait également de la première et peut-être de l’unique occasion où la résolution d’une situation de refuge prolongé coïncidait avec l’accession à l’UE de l’une des parties impliquée. Il est fort probable qu’une telle conjonction de facteurs favorables soit impossible à répéter ailleurs mais de nombreux instruments issus de ce Processus régional pourraient être reproduits dans d’autres circonstances.
Le premier enseignement concerne l’UNHCR qui doit contribuer à catalyser et mobiliser le soutien international et obtenir l’implication des bons acteurs. Dans le cadre de l’ex-Yougoslavie l’OSCE était le choix évident du fait de son mandat et de son expertise. Dans une crise où l’autosuffisance des réfugiés constituerait un défi majeur, le PNUD ou l’OIM pourraient être des partenaires plus indiqués. Néanmoins, plus qu’un choix entre différentes agences en fonction de l’adéquation de leur mandat, c’est une impulsion forte de la part d’un acteur politique qui est impérative. Même s’il est impossible de reproduire ailleurs l’UE et son mécanisme élaboré de conditionnalité, d’autres acteurs régionaux – comme l’Union africaine, l’ECOWAS ou l’ASEAN – pourraient trouver des incitations économiques ou politiques à offrir à des pays touchés par des crises de refuge prolongé. Le second enseignement concerne le fait d’aborder le retour de manière précoce et de l’intégrer au plus tôt à l’État de droit et à la reconnaissance des droits ; si cela n’est pas le cas, on coure le risque de voir perdurer l’injustice et les revendications.
Sans ignorer les défaillances du Processus régional, il n’en reste pas moins que la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, le Monténégro et la Serbie ont réussi à trouver une série durable de solutions communes et globales à l’une des pires crises de réfugiés qu’ait connue l’Europe depuis la seconde guerre mondiale. À cet effet, le Processus régional devrait être reconnu pour les solutions réelles et tangibles qu’il a permis de mettre en place.
Olga Mitrovic mitrovic.o@gmail.com
Experte en migration et développement, OIM Belgrade. www.iom.int
Cet article est tiré du mémoire de master que l’auteure a présenté à la London School of Economics and Political Science, en 2013-14. Les points de vue exprimés dans cet article sont celles de l’auteure et ne reflètent pas nécessairement les vues d’IOM.