Une fragmentation de l’environnement de la protection

Au cours des dix dernières années, en réponse à une dynamique en évolution, à la complexité accrue et à l’imprévisibilité de la migration forcée ou clandestine, on a assisté à un renouvellement substantiel du concept de protection, à une diversification de la pratique et à une expansion de la gamme des travailleurs humanitaires et des autres acteurs chargés d’accomplir le travail de protection. En principe, pour le moins, ces développements devraient potentiellement réduire les risques auxquels les migrants forcés sont exposés ainsi que leur vulnérabilité, et permettre aux personnes de fuir les conflits, la violence et les violations aux droits de l’homme en toute sécurité.

Cette évolution a toutefois entraîné une fragmentation de l’environnement de la protection qui pose problème au niveau conceptuel et obéit à des normes, des procédures et une gouvernance divergentes. En conséquence la vulnérabilité des migrants forcés s’en trouve accrue et le régime de protection manque de cohérence et d’équité.

Refaire la protection – changer les normes et les pratiques

Certains progrès ont été accomplis en ce qui concerne l’élaboration des normes de protection. Lors du Sommet des Nations Unies (ONU) de 2005 la doctrine de la responsabilité de protéger (R2P)[1], une tentative à grande échelle de protéger les personnes contre des violations extrêmes aux droits de l’homme qui sont cause de déplacements forcés, a été établie ; la communauté internationale n’est toutefois pas allée jusqu’à donner du mordant à cette doctrine qui reste non exploitée. Avec les efforts réalisés pour permettre aux normes de suivre le rythme des dynamiques mouvantes du déplacement forcé, particulièrement en ce qui concerne les personnes qui ne satisfont pas les dispositions de la Convention sur les réfugiés de 1951, différentes formes d’adaptation comme la protection subsidiaire ont émergé – « protection humanitaire », « protection complémentaire » et « protection temporaire ». De plus un rapport récent du Bureau du Haut-Commissaire aux droits de l’homme défend et élabore des normes de protection qu’il faudrait garantir aux frontières et aux points d’entrée[2].

Si ce développement normatif de la protection est resté relativement limité, les pratiques quant à elles se sont développées et diversifiées rapidement et substantiellement. Alors que le Comité international de la Croix Rouge et du Croissant Rouge (CICR) continue de montrer la voie en ce qui concerne le développement des normes de protection, une gamme élargie d’organisations humanitaires non gouvernementales, intergouvernementales et onusiennes ont développé des stratégies d’évacuation humanitaire en cas d’urgence et de protection élémentaire des populations civiles en zone de guerre. Bon nombre d’ONG défendent la mise en place de stratégies d’autoprotection. Le Groupe mondial de la protection a joué un rôle important dans l’élaboration et la diffusion des normes et stratégies de protection et dans le renforcement des capacités. Les outils et instruments de protection spécifiques aux zones urbaines sont en cours de perfectionnement. Dans le cadre de l’Europe, le Régime d’asile européen commun de 2013 (RAEC), bien que fortement critiqué, est un instrument étendu qui cherche à garantir la performance des normes de protection et leur cohérence à travers l’ensemble des États membres de l’Europe.  

Le vide juridique en matière de protection des ressortissants de pays tiers indirectement impliqués dans des pays en conflit – également appelés « migrants bloqués », comme les 800 000 travailleurs migrants et migrants en transit qui se trouvaient en Libye en 2010 – a été comblé de manière pragmatique grâce à l’action conjointe de l’Organisation internationale pour les migrations et du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. La Commission européenne a adopté des Programmes régionaux de développement et de protection, une série d’instruments potentiellement précieux dans la mesure où ils peuvent améliorer la qualité et la fiabilité de la protection dont les migrants forcés à l’intérieur de leurs régions d’origine sont susceptibles de faire l’objet.

Au vu de l’expansion d’un tel portefeuille de normes et de pratiques de protection, il peut sembler que des progrès ont été accomplis ; toutefois cet arsenal est principalement destiné aux réfugiés et non aux catégories plus larges de migrants qui sont déplacés de force mais qui ne satisfont pas la définition juridique liée au statut de réfugié. Des questions substantielles tant conceptuelles qu’opérationnelles subsistent qui tendent à suggérer que l’espace de la protection comme sa qualité (que nous discuterons ci-dessous) ont diminué et que les normes internationales ont été sacrifiées à des impératifs opérationnels et politiques, en créant une fragmentation de l’environnement de la protection.

Des normes de protection à la gestion de la protection

En conjonction avec les initiatives juridiques « non contraignantes » mentionnées ci-dessus, il existe maintenant un recentrage beaucoup plus strict sur les politiques et les instruments opérationnels de protection. Cette tendance traduit et renforce une transformation profonde tant du raisonnement qui sous-tend la protection que sa pratique. Il s’agit d’une évolution qui à partir de normes fondées sur des principes aboutit à une « gestion » de la protection en lien avec une reconfiguration des structures institutionnelles et des responsabilités. Dans le cadre de l’Union européenne (UE), l’Approche globale de la question des migrations et de la mobilité (la principale politique stratégique de l’Union européenne) et le RAEC qui révèlent comment la gestion de la protection a déplacé la recherche de conditions normatives de protection susceptibles de correspondre aux nouvelles dynamiques de la migration internationale, sont des exemples d’une telle évolution.

En d’autres termes, les agences internationales et les acteurs humanitaires se sont appropriés la protection et en ont fait une tâche opérationnelle et institutionnalisée. La perte en termes de suprématie juridique qu’a subie la protection en est potentiellement l’une des conséquences les plus déterminantes qu’il est possible d’imputer à la manière dont les défis de protection posés par les dynamiques contemporaines de la migration forcée ont été abordés et traités.

Diversité conceptuelle et incertitude

Le débat qui consiste à déterminer si la protection devrait encore « se fonder sur le statut » ou si une protection « fondée sur les besoins » ou « fondée sur les droits » serait mieux à même de répondre à la diversité des vulnérabilités et des risques auxquels les migrants forcés doivent faire face, continue de s’intensifier sans toutefois aboutir à un consensus. La détermination fondée sur le statut – subordonnée à des cadres juridiques et normatifs comme la Convention de 1951 qui définit certaines catégories de migrants forcés et que précisent les « Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays » - a jusqu’ici dominé le discours relatif à la protection ainsi que les considérations opérationnelles. Toutefois, la désagrégation des défis de protection en une série de statuts constitutifs ne répond pas de manière adéquate aux besoins de protection contemporains.

En revanche, certains acteurs humanitaires, comme le CICR, avancent qu’il existe une demande de protection suscitée par une gamme générale de menaces – violence physique directe, coercition et exploitation et privation délibérée de ressources – quelle que soit la catégorie ou le statut juridique de l’individu concerné. En effet, au moment où conflits violents et migration forcée se manifestent de manière différente et nouvelle, ces agences soutiennent que la protection devrait se fonder sur une approche fondée sur le besoin répondant aux vulnérabilités et non pas sur un statut juridique spécifique. Une autre argumentation, défendue par certaines ONG humanitaires et par la Fédération internationale des Sociétés de la Croix Rouge et du Croissant Rouge, propose une approche fondée sur les droits visant à reconnaître et déterminer les droits à la protection des migrants forcés. En d’autres termes, le droit à la protection, comme de nombreux autres droits, serait un droit inhérent à tous les êtres humains qui de toute évidence s’appliquerait aussi aux personnes déplacées de force. Un droit qui ne saurait être subordonné à un statut juridique (ou social, ou politique) particulier.  

Quel que soit le fondement de la protection, ces trois approches signalent qu’un cadre aussi inclusif que possible est impératif : mais cette aspiration, reste toutefois et à ce jour, fragmentée.

L’ambiguïté structurelle de la protection

Il existe une dichotomie évidente et croissante entre les concepts et la pratique de la protection dans les régions du Sud où se produisent des déplacements forcés massifs face à ce qui se passe dans le Nord où les régimes qui refusent purement et simplement l’entrée des demandeurs d’asile et des autres migrants forcés ont des assises de plus en plus solides. Deux modèles parallèles de protection semblent maintenant avoir émergé à partir d’une perspective de départ unique découlant des normes juridiques internationales telles que définies dans le droit international. À l’intérieur des régions qui produisent la grande majorité des migrants forcés du monde, des acteurs extérieurs habituellement issus du Nord font la promotion de normes améliorées et d’une capacité étendue de protection. Simultanément, ces mêmes pays post-industriels réservent un accès de plus en plus restreint aux procédures d’asile équitables et font preuve d’une diminution progressive de leur engagement de réinstaller des réfugiés.

Il n’existe aucun autre endroit où cette dichotomie est plus évidente que dans le régime de l’UE. L’UE a permis l’instauration d’un traitement extraterritorial des migrants et des demandeurs d’asile à travers les Partenariats de mobilité et Accords de réadmission qu’elle a mis en place avec des pays voisins et des pays de transit, un processus connu sous le nom de « rebordering » ou de « flexibilisation des frontières ». Pendant ce temps, plus près de l’Europe elle-même, toute une batterie d’instruments et d’interventions, principalement dans les États membres du Sud et de la Méditerranée, ont été créés en vue de renforcer la sécurité de la frontière extérieure commune – Frontex, EUROSUR, EASO[3], et task-force pour la Méditerranée. Ces dispositifs, élaborés dans le but de gérer la sécurité de l’Europe et de répondre au défi des flux migratoires mixtes, n’a eu pour effet que de diminuer implacablement la qualité de la protection des migrants forcés.   

Une telle approche parallèle de la protection est une preuve supplémentaire de cette fragmentation de l’environnement.

Pratique fragmentée et capacité institutionnelle d’exécution

Les pratiques de protection issues de la prolifération indiquée plus haut souffrent d’un manque d’encadrement cohérent et systématique ou de l’appui que leur donnerait une architecture normative globale. Pour y suppléer, toute une variété de politiques, d’instruments et de réponses opérationnelles, principalement réactives et souvent pragmatiquement conçues pour répondre à des contextes et des lacunes de protection spécifiques, ont été créées.

Même dans les cas où il existe un objectif de cohérence et de convergence, comme dans le cas du RAEC, d’importantes divergences politiques et opérationnelles subsistent comme l’indique un rapport récent d’Eurostat.[4] Il existe des divergences en termes de procédures (réception, admission, détermination du statut, tests de vérification de la nationalité et de l’âge, appel et renvoi) ainsi que des divergences en termes de normes et de pratiques (par exemple en ce qui concerne l’accès au conseil juridictionnel, la détention, l’expulsion et la protection temporaire).

Parallèlement à ce manque de cohésion des pratiques on constate l’absence d’une réponse institutionnelle globale en matière de protection. Les agences internationales, les gouvernements, l’UE et les ONG humanitaires, sur une base individuelle, ont développé de nombreuses initiatives visant à couvrir leurs propres objectifs institutionnels spécifiques, leurs stratégies de programmation ou leurs priorités politiques. Il est tout à fait significatif à cet égard de noter que de nombreuses organisations humanitaires, et particulièrement des ONG, incluent la protection à leur gamme d’interventions relatives à la migration comme si elles détenaient un véritable mandat dans ce domaine alors que le devoir international de protection n’incombe qu’à un nombre très restreint d’agences comme l’UNHCR et le CICR. De nombreuses organisations humanitaires disposent maintenant de personnels spécialisés dans la protection et de politiques et de stratégies très élaborées dans ce domaine. On pourrait soutenir qu’une telle pluralité de la protection permet de mieux adapter l’activité de protection aux situations et aux besoins particuliers ainsi qu’à la capacité de l’acteur concerné.  

Toutefois, une telle prolifération de l’offre de protection a eu pour impact de renforcer le caractère désagrégé de la réponse face aux défis contemporains de protection et a contribué à une fragmentation encore plus importante de son fondement normatif.  

La politisation de la protection

Finalement, les éléments les plus préoccupants de cette fragmentation de la protection résident dans la politisation extrême de l’espace dans lequel la protection est maintenant placée, un espace très éloigné des préceptes normatifs sur lesquels elle se fondait initialement. De fait, la protection a été cooptée et instrumentalisée en vue de servir des intérêts nationaux et un discours politique qui renforce la sécurisation de la migration et de l’asile (principalement dans les pays post-industriels) aux dépens de droits et de la protection des migrants. Le fait que la protection se trouve maintenant à mi-chemin entre les droits humains, les préceptes juridiques et les politiques est potentiellement l’élément le plus préoccupant de cette fragmentation de l’environnement de la protection.

Ces questions de « flexibilisation des frontières » et de protection des migrants forcés n’atteignent nulle part ailleurs un niveau aussi élevé de politisation que dans le discours public européen concernant la migration internationale, la migration mixte et la mobilité entre pays européens des demandeurs d’asile et des réfugiés. Les élections nationales, les élections au Parlement européens en 2014 ainsi que la montée de la xénophobie en sont autant de preuves. Seule l’Australie peut rivaliser avec l’UE en ce qui concerne la fragmentation de la protection provoquée par le débat politique contemporain. 

Conclusion

Au lieu de renforcer la protection, cette fragmentation de l’environnement a produit un régime qui manque de cohérence et d’équité qui a provoqué une crise croissante de la protection, particulièrement aux frontières de l’Europe. En conséquence, les migrants forcés sont de plus en plus vulnérables et leur dignité ainsi que leurs droits sont de moins en moins respectés.

Trouver les moyens de développer et adapter des normes et des pratiques de protection capables de répondre aux dynamiques et schémas de déplacement de population profondément différents du monde contemporain, comparé à la situation qui prévalait lorsque les principes normatifs et les cadres juridiques internationaux avaient été établis initialement, est le défi qui reste à relever.

Roger Zetter roger.zetter@qeh.ox.ac.uk
Professeur émérite, Centre d’études sur les réfugiés, Université d’Oxford. www.rsc.ox.ac.uk

Cet article s’appuie sur l’analyse qui figure dans une étude effectuée récemment pour le compte de la Commission fédérale pour les questions de migrations de la Confédération suisse.[5]