Les réfugiés sont-ils un fardeau économique ou un atout ?

Il y a trente ans ICARA 1 (Conférence internationale sur l'assistance aux Réfugiés en Afrique tenue en 1981) et ICARA 2 (1984) soulignaient la ‘charge’ économique que les réfugiés représentent pour leurs hôtes : en imposant des coûts supplémentaires sur des budgets d’assistance publique et sociale déjà surchargés, en mettant un frein à la croissance économique, en faussant les marchés, en causant des dégradations environnementales et en soumettant des pays déjà fragilisés et touchés par des conflits à des pressions politiques supplémentaires. Par ailleurs, les réfugiés apportent également des avantages ainsi qu’un potentiel de développement – sous la forme par exemple, de nouvelles compétences et, par-dessus tout, grâce à une expansion de la consommation de nourriture et de biens comme des matériaux de construction, qui stimule la croissance économique d’accueil. Il se peut qu’au cours de la même période la communauté d’accueil bénéficie de programmes d’assistance sous la forme d’infrastructures et de services sociaux procurés par les agences qui répondent aux besoins des réfugiés.

Étonnamment, l’absence d’une évaluation détaillée des impacts et des coûts des réfugiés (ou des PDI) reste une lacune majeure dans l’arsenal des outils humanitaires. Les donateurs ont rarement l’occasion d’analyser les rendements économiques de leur programme et projet ‘d’investissement’ qui au niveau mondial représente tout de même environ 8,4 milliards de $US par année, en ne tenant compte que des pays du CAD de l’OCDE[1]. Lorsqu’il y a une évaluation – et cela est rare, il s’agit habituellement d’une évaluation descriptive et toujours incomplète – les gouvernements ont tendance à estimer les impacts et les coûts sur les communautés d’accueil, alors que les donateurs et les ONG se concentrent sur les résultats de leurs projets de développement de compétences et de génération de revenus ou sur le soutien aux moyens d’existence des réfugiés remis en espèces ou en bons.  Ni l’une ni l’autre approche ne fournit un bilan cumulé micro et macroéconomique des impacts fiscaux et des coûts, et les méthodes quantitatives ainsi que les données empiriques brillent par leur absence.

Il est curieux de constater que les économistes ont largement négligé ces défis politiques et conceptuels importants en contraste  avec les innombrables études qualitatives que les sociologues et les anthropologues ont menées sur les moyens d’existence des réfugiés. Dans l’ensemble, il est habituellement avancé que les ‘coûts’ imposés par les réfugiés sur leurs hôtes – hausse des prix de la nourriture et des marchandises, diminution des taux locaux de rémunération du travail, augmentation de la dégradation environnementale – compensent les autres avantages micro et macroéconomiques. Une étude récente, largement de type microéconomique, du camp de réfugiés de Dadaab[2] qui a démontré que l’impact économique positif des camps pour la communauté d’accueil s’élevait à 14 millions de $US – environ 25 % du revenu per capita de la province, constitue une exception de conséquence dans ce désert analytique. Les bénéfices en termes de revenus pour la communauté d’accueil, réalisés uniquement par la vente de bétail et de lait, s’élevaient à 3 millions de $US, alors que plus de 1 200 personnes locales ont bénéficié d’un emploi lié au camp de réfugiés ou d’un travail lié au commerce avec le camp.   

Des études comme celle-ci, même si elles sont extrêmement rares, introduisent la complexité et la diversité des impacts spécifiques ainsi que leurs caractéristiques négatives et positives. Le problème à ce jour reste l’absence d’un cadre de travail complet accompagné d’outils analytiques adaptés et de méthodologies systématiques afin de fournir une base de connaissances permettant d’évaluer quels sont les ‘vainqueurs’ et les ‘perdants’, et de développer des politiques propres à répondre à ces impacts réels ou potentiels.

Développement d’une méthodologie nouvelle

Une étude récemment effectuée pour la Banque Mondiale par le Refugee Studies Centre à Oxford,  a répondu à ces besoins par l’élaboration de Lignes directrices pour évaluer les impacts et les coûts du déplacement forcé [Guidelines for Assessing the Impacts and Costs of Forced Displacement’[3]]. L’objectif de ces Lignes directrices est d’apporter un soutien aux décideurs politiques et aux acteurs humanitaires de la Banque Mondiale en leur fournissant des outils d’évaluation adaptés et faciles d’utilisation pour analyser les conséquences économiques et financières de l’aide humanitaire et au développement.

La première étape afin de fournir un bilan exhaustif consiste à veiller, chaque fois que possible, à ce que les quatre ‘groupes pertinents de parties prenantes’ soient incorporés à l’analyse, à savoir : les réfugiés ; la population et le pays d’accueil ; la zone et le pays d’origine ; les prestataires d’assistance aux déplacés.

Analyser des impacts et coûts pour le pays d’origine peut sembler contradictoire face aux évaluations plus familières des impacts sur les réfugiés eux-mêmes et leurs hôtes. Néanmoins, ces impacts sont habituellement sévères, par exemple à travers une perte en termes de demande de consommation domestique et peut-être de main d’œuvre qualifiée et professionnelle (une caractéristique notoire dans le cas des réfugiés qui ont fui l’Irak) ; de tels aspects ont des implications sur le développement sur une période longue du pays ainsi que sur le retour potentiel des réfugiés.

Pour chaque groupe de parties prenantes l’approche est principalement axée sur les changements en termes de moyens d’existence et de bien-être au niveau des familles, et s’appuie sur le ‘bien établi’ Cadre sur les moyens d’existence durables [Sustainable Livelihoods Framework] développé à l’origine en 1999 par le Département britannique pour le développement international (DFID). Cette approche qui est très communément utilisée par les décideurs politiques dans le domaine du développement n’a pas été systématiquement appliquée à l’évaluation des impacts dans le cas des situations de réfugiés. En appliquant cette approche et en l’affinant, les Lignes directrices cherchent à remplir cette lacune substantielle.

La seconde étape implique l’identification d’une série de paramètres principalement quantitatifs de mesure d’impacts (par exemple, les revenus, les biens, l’emploi et l’accès aux ressources naturelles), accompagnés de facteurs médiateurs comme l’âge, le sexe et la durée de l’exil. Des facteurs qualitatifs comme les perceptions par rapport à la sécurité et à la protection sont également identifiés. Il est important d’inclure des facteurs médiateurs et qualitatifs si l’on veut pouvoir capturer le fait que les stratégies relatives aux moyens d’existence des familles sont susceptibles de subir un ajustement, une adaptation et une transformation substantiels dans les conditions imposées par le déplacement forcé, à travers par exemple des changements de rôles entre les sexes et le travail des enfants. 

La troisième étape qui est la tâche principale, consiste à appliquer cette méthodologie dans le but de construire un profil socioéconomique d’ensemble et d’analyser la manière dont ce profil est affecté par le déplacement de chacune des parties prenantes. Mesurer des modifications du niveau de bien-être économique au cours du temps, estimer le  changement social et les dynamiques familiales ainsi que les stratégies de subsistance et d’autosuffisance sont des composantes importantes de ce profil.

Dans cette étape sont également déployés des outils méthodologiques pour estimer les coûts et impacts du quatrième groupe de parties prenantes : agences internationales, donateurs et autres prestataires d’aide humanitaire et au développement. Il s’agit d’un élément précieux de l’approche parce qu’il fournit un base d’évaluation du succès potentiel et des coûts d’opportunité des différentes stratégies (et priorités de financement) adoptées par ces acteurs.

Conjointement à l’accent placé sur les moyens d’existence des familles, les impacts et les coûts sont également analysés par rapport aux coûts du secteur public, aux externalités (c’est-à-dire des coûts ou des bénéfices qui affectent une autre personne que celles impliquées dans l’activité économique) et aux résultats macroéconomiques. L’estimation est applicable à n’importe quelle échelle – par exemple, à celle d’un camp de réfugiés et de son voisinage, au milieu urbain, ou elle peut être cumulée au niveau national.     

Le secteur public du pays d’accueil subit des coûts fiscaux et des impacts liés à la fourniture d’une assistance sociale et de bien-être aux réfugiés – ex : augmentation des prestations en matière de santé et d’éducation, augmentation de la demande sur des services publics comme l’eau - ainsi que des coûts et des impacts en capital sur une période longue comme des investissements d’infrastructure. Sur le court terme, il est probable que les impacts de l’augmentation de la demande due aux réfugiés s’avèrent négatifs pour la communauté d’accueil ; il est probable qu’on assiste à une baisse de qualité de la prestation de services du fait d’une hausse de la demande pour des services existants comme les soins de santé, l’éducation ou l’adduction d’eau. Sur une plus longue période, il est probable que les impacts se traduisent par une expansion de l’investissement dans les immobilisations telles que les centres de santé, les écoles ou les routes d’accès aux camps de réfugiés.  En l’absence d’une méthodologie telle que celle discutée dans les Lignes directrices, il n’a pas été possible d’exposer et d’estimer entièrement ces impacts fiscaux et leurs conséquences. Par exemple, il est tout à fait probable que la communauté d’accueil soit confrontée à une augmentation d’impôts afin de couvrir l’investissement dans les immobilisations ou qu’elle subisse un coût d’opportunité en ayant à renoncer à d’autres options d’investissement de la part du secteur public, à moins que ces coûts ne soient couverts par une assistance humanitaire et au développement financée de l’extérieur.

Les externalités – ou ‘retombées’ –  sont des coûts non tarifés, dont les impacts sont habituellement subis par les populations ou les zones dans lesquelles vivent les réfugiés. L’effet adverse qu’ont les réfugiés sur l’environnement, en épuisant les forêts pour trouver des matériaux de construction et du combustible et en occasionnant une perte d’habitat naturel est certainement la plus évidente de ces retombées.  Dans les zones urbaines c’est une augmentation de l’encombrement, une dégradation supplémentaire de l’environnement sous la forme d’habitations informelles et un déclin perçu de la sécurité qui risquent d’accompagner l’arrivée des réfugiés. Les impacts de ces externalités sont  négatifs, leur durée est habituellement longue, ils sont rarement compensés par des dépenses publiques, et la contrepartie que peut représenter l’assistance humanitaire et au développement ne les couvre que partiellement.

Finalement, bien que la méthodologie soit centrée sur les moyens d’existence et les impacts et coûts microéconomiques, évaluer les impacts au niveau macroéconomique est une dimension tout aussi importante de l’analyse. Les réfugiés augmentent la consommation et peuvent de cette manière stimuler une expansion de la capacité productive de l’économie d’accueil, mesurable dans le cadre du PIB (Produit intérieur brut). Néanmoins, ces effets tendent à n’être ressentis que sur une période longue et ils sont donc plus difficiles à détecter sur le court terme. Les impacts principaux se voient dans l’investissement et la formation de capital – par exemple, à travers une augmentation du parc de logements ou des infrastructures, ou à travers la création de nouvelles entreprises. Aucune analyse économétrique n’a été menée dans la zone Eastleigh de Nairobi, où de nombreux réfugiés somaliens et autres se sont installés, mais cet endroit est souvent cité comme un emplacement dynamique pour le développement de petites entreprises nouvelles qui augmentent le rendement de l’économie urbaine kenyane.  De même, les réfugiés afghans dominaient le transport routier au Pakistan et en créant de nouveaux marchés de transport ils contribuaient à renforcer la productivité de l’économie du pays d’accueil.

La méthodologie souligne des effets à court et à long terme, et en particulier la distribution inégale à l’intérieur de la société des impacts et des coûts. Par exemple, il est possible que la demande cumulée de l’ensemble des réfugiés ait des impacts positifs sur la capacité productive de l’économie d’accueil en augmentant la demande de nourriture, de matériaux de construction et d’articles de consommation. Cependant, ces bénéfices sont habituellement inégalement distribués. Alors que ces résultats, à court terme au moins, avantagent les agriculteurs, les entreprises de construction, les commerçants locaux et les micro-entreprises de la zone d’accueil, la hausse des prix de consommation et la chute de la rémunération du travail (du fait d’un plus grand nombre de réfugiés entrant sur le marché du travail), ont un impact négatif sur les segments les plus pauvres de la population d’accueil. Il se peut que les personnes les plus pauvres aient à payer des loyers plus élevés alors que leurs salaires diminuent, notamment dans les secteurs peu ou pas qualifiés, et il arrive ainsi qu’ils subissent par contrecoup une baisse de leur niveau de vie. Cette méthodologie peut mettre en lumière des déséquilibres de ce type que les gouvernements et les donateurs peuvent souhaiter corriger.

Méthodologie mixte et besoins de données

L’une des caractéristiques clés de ces Lignes directrices est une  méthodologie mixte associant des outils quantitatifs et qualitatifs qui rendent faisable une analyse globale des différentes dimensions des impacts et des coûts et de leurs implications politiques et programmatiques. Tous les impacts ne peuvent pas être évalués en termes de coût et exprimés monétairement, c’est pourquoi des indicatifs qualitatifs sont utilisés pour déterminer  les impacts de variables comme la réduction (ou l’augmentation) de la sécurité humaine, l’adoption de mécanismes de résistance et les changements de rôles entre les sexes.  

Plusieurs méthodes d’évaluation sont recommandées comme des enquêtes par questionnaire auprès d’un échantillon aléatoire, des enquêtes auprès d’informateurs clés et de groupes de discussion ciblée, ainsi que l’utilisation de données statistiques provenant de sources du gouvernement et des acteurs de l’humanitaire ou du développement. La méthodologie repose, afin de mesurer les impacts et les coûts, sur un certain nombre d’outils statistiques comme l’analyse des coefficients de corrélation et de régression.

La question de la disponibilité des données, et particulièrement des données de séries chronologiques (c’est-à-dire des données mesurées sur la durée à des intervalles uniformes de temps) dans le but d’estimer des impacts et des coûts changeants sur la durée, est le défi pratique majeur que rencontre les Lignes directrices.  En ce qui concerne l’estimation des impacts et des coûts sur le pays d’origine, les difficultés évidentes dans ce cas consistent à recueillir des données alors que le conflit se poursuit et à séparer les impacts causés par le déplacement des réfugiés, des impacts destructeurs plus généraux du conflit sur l’infrastructure et les biens capitaux.  

Conclusions

En mettant à disposition un ensemble de principes, d’outils analytiques et d’indicateurs, les Lignes directrices répondent à toute une série de demandes politiques et opérationnelles importantes des donateurs, des agences humanitaires et des gouvernements. Toutefois, en soi elles ne sont pas un instrument de prise de décision : elles fournissent des indications mais ne prescrivent pas le type de choix politiques et de programmes qu’il est possible de faire.  

Néanmoins, leur valeur est quadruple. Premièrement, elles facilitent une conceptualisation plus rigoureuse des coûts et des impacts, en mettant l’accent sur une vaste série de variables économiques sans se limiter uniquement aux demandes qui pèsent sur les dépenses du service publique, et les ‘biens plus familiers’ impacts sociaux. Deuxièmement, en tant qu’instrument de politique et de programmation, les Lignes directrices peuvent indiquer les interventions qui répondent mieux aux besoins économiques et de moyens d’existence des migrants forcés et des autres populations affectées par la présence de migrants forcés. En mettant à disposition une méthodologie d’analyse de ces phénomènes plus systématique, les Lignes directrices renforcent la crédibilité de l’évaluation des coûts et des impacts, et en conséquence elles sont susceptibles de contribuer à un meilleur ciblage de l’assistance et du soutien à ces secteurs de l’économie et aux populations (réfugiées et hôtes) qui ressentent la pression le plus fortement.  Troisièmement, si des profils de séries chronologiques peuvent être développés, ils constitueront potentiellement un outil effectif de contrôle et d’évaluation. Quatrièmement, et peut-être plus important encore, en déplaçant le cadre analytique de l’urgence vers les impacts économiques et politiques sur une période plus longue, les Lignes directrices contribuent à transcender ‘la division’ humanitaire/développement. En reliant les interventions humanitaires et d’urgence aux programmes de développement, les Lignes directrices pointent la direction vers des moyens grâce auxquels il serait possible de promouvoir des impacts sociaux et économiques plus positifs qui amélioreraient la situation à plus long terme tant pour les personnes déplacées elles-mêmes que pour la population d’accueil.  

En dernière instance, les décisions par rapport aux interventions seront effectuées comme elles l’ont toujours été en combinant des principes humanitaires avec les conditions des différents milieux opérationnels, les endroits et les schémas de déplacement et les intérêts politiques des différentes parties prenantes. Toutefois, une analyse basée sur les Lignes directrices peut fournir des éléments bien plus convaincants pour informer les décideurs politiques et les praticiens sur les choix politiques et de programmation qui s’offrent à eux, et sur la latitude qu’ils ont pour maximiser les impacts positifs et minimiser les résultats et les coûts négatifs du déplacement, tant pour les réfugiés que pour leurs hôtes.

Roger Zetter roger.zetter@qeh.ox.ac.uk est Professeur émérite au Centre d’études sur les refugiés (RSC) www.rsc.ox.ac.uk  Il a dirigé une équipe de recherche à laquelle ont participé Carlos Vargas-Silva, Isabel Ruiz et Elena Fiddian-Qasmiyeh au RSC, et Svein-Erik Stave et Kristian Hoelscher (Institut de science sociale appliquée – FAFO), à Oslo. Cette étude a été entreprise pour le Programme mondial sur les déplacements forcés (GPFD) du Département de développement social de la Banque mondiale. Niels Harild dirige le GPFD.