Las evidencias de Colombia indican que la financiación basada en resultados es una herramienta que no se utiliza de manera suficiente en la respuesta al desplazamiento forzado. Pero puede usarse para superar desafíos en la implementación de políticas y maximizar el impacto y la relación costo-beneficios de los programas.

En el último decenio, cerca de 7,7 millones de personas venezolanas se han visto obligadas a abandonar su país, y más de 2,8 millones han migrado a Colombia[1]. La organización sin fines de lucro Instiglio, que se especializa en prestar apoyo al sector público en la aplicación de enfoques basados en resultados, trabajó con Gobiernos, donantes y proveedores de servicios sociales para implementar la financiación basada en resultados destinada a programas que apoyan a personas venezolanas en Colombia.

Las personas migrantes (incluidas las refugiadas)[2] pueden beneficiar a las comunidades que las acogen, si se las integra adecuadamente. América Latina y el Caribe se distinguen, en general, por conceder estatus migratorio formal y poner servicios a disposición de la población venezolana desplazada. Sin embargo, millones de personas en situación de migración forzada no tienen condición migratoria formal y, como resultado, no pueden acceder a empleo formal ni a algunos servicios públicos. Muchas otras personas sí tienen estatus migratorio formal, pero enfrentan otros obstáculos para la integración socioeconómica. Incluso cuando quienes se encargan de formular políticas adoptan estrategias de integración, los problemas que surgen al implementarlas mellan la posibilidad de que estas logren resultados. Emplear la financiación basada en resultados, que implica premiar a las organizaciones únicamente cuando se logran los resultados acordados, está propulsando el impacto que tienen los programas en las personas migrantes y las comunidades de acogida, y ayuda a sortear escollos comunes al poner en práctica políticas de integración.

Implementar políticas que capitalicen los beneficios de la migración

La migración conlleva beneficios y costos para las propias personas migrantes, sus países de origen y los países de acogida. Tales beneficios y costos dependen de factores como las aptitudes y cualidades personales de cada persona migrante, las circunstancias en las cuales esta llega al país de acogida y las políticas de ese país con respecto a la migración. A fin de reducir al mínimo los costos y aprovechar los beneficios de la migración, las personas migrantes deben poder integrarse en el país de destino. Por ejemplo, los costos que las personas migrantes suponen para el sistema de salud son menores si pueden acceder a la sanidad preventiva. Sus contribuciones son mucho más significativas si tienen empleo formal, aplican la formación, las aptitudes y la experiencia que adquirieron, y pagan impuestos. Para esto, las personas migrantes deben contar con documentación, poder desplazarse por el país, conseguir empleo formal, lograr que se reconozcan sus antecedentes educativos y profesionales, y tener acceso a educación y atención de la salud.

Muchos países de América Latina y el Caribe han implementado políticas de integración socioeconómica para poder percibir los beneficios de la migración. Chile, Colombia, Costa Rica y Perú han estado entre los países de la región que adoptaron un papel de liderazgo al crear programas de integración para personas migrantes que resultaron exitosos. Estas políticas consisten, entre otras cosas, en simplificar los procesos de registro, agilizar la obtención del estatus legal, reconocer las habilidades y competencias de las personas migrantes que se formaron en el exterior y ofrecer servicios públicos que tengan en cuenta factores culturales. Sin embargo, adoptar políticas de integración es apenas la mitad de la batalla, ya que pueden surgir numerosos obstáculos durante su implementación.

Obstáculos a la implementación de políticas de integración socioeconómica

Dificultades en materia de focalización, rastreo y seguimiento
Las bases de datos gubernamentales a menudo no reflejan de manera adecuada los flujos migratorios ni sus características. Esto ocurre, en particular, con poblaciones que se encuentran en condición irregular, sobre las cuales es posible que los Gobiernos directamente no tengan ningún dato. A ciudades de muchos países se les asignan fondos en función del tamaño de su población y, debido a que el número de migrantes que se contabilizan es inferior al real, es posible que reciban un presupuesto menor del que precisan para brindar servicios. Es posible que haya programas destinados a mejorar los resultados para las personas migrantes que no reciban suficiente atención debido a que falta información acerca de dónde se encuentran las personas migrantes o quiénes son. Una vez que comienzan los programas, los Gobiernos tienen dificultades para llevar un seguimiento de esta población con mayor movilidad.

Dificultades en el diseño de políticas de integración eficaces
Es posible que los Gobiernos no estén familiarizados con las necesidades específicas de la población migrante o que sencillamente no sepan cómo atender a una población que es distinta de aquella con la que han trabajado siempre. Podría ser conveniente que los Gobiernos concedieran flexibilidad a las entidades proveedoras de servicios para lograr resultados sin ser excesivamente rigurosos. También podrían replicar modelos de intervención que ya se demostró que funcionan para otras poblaciones migrantes.

Intervenciones exitosas a pequeña escala que no siempre pueden ampliarse eficazmente
Cuando las intervenciones funcionan a pequeña escala, es común que los Gobiernos decidan darles mayor alcance. Sin embargo, con frecuencia descubren que ese mismo programa, llevado a mayor escala, no logra los mismos resultados satisfactorios que en la etapa piloto. El grupo de población más amplio tal vez tenga características diferentes, o podría resultar más difícil mantener el nivel adecuado de focalización y la calidad de los programas a una escala mayor.

Incorporar la financiación basada en resultados

Supongamos que existe un proyecto que procura salvar la brecha idiomática entre las personas migrantes y las comunidades de acogida. En un sistema de contratación pública tradicional, se pagaría a una entidad proveedora de servicios para que dictara sesiones de capacitación y entregara materiales de aprendizaje, o peor aún, tan solo presentara recibos. En cambio, en un contrato basado en el desempeño, al menos parte de los pagos se supeditaría a que hubiera mejoras en el dominio del idioma. De este modo, la entidad proveedora obtendría la flexibilidad de invertir en lo que está teniendo mayor impacto y podría dejar de gastar en actividades que no suman valor. La flexibilidad, combinada con incentivos, genera un entorno adecuado para que haya impacto.

Colombia se ha transformado en líder entre países de ingresos medianos y bajos en el uso de la financiación basada en resultados. El país empezó a implementar los bonos de impacto social (un instrumento basado en resultados que combina financiación pública y privada) para lograr objetivos de empleo. A continuación, amplió esta experiencia al nivel de contratos basados en resultados (por medio de los cuales el Gobierno contrata a entidades proveedoras, sin involucrar a inversionistas, y vincula parte de los fondos a la obtención de resultados) que abarcan varios millones de dólares y a miles de personas beneficiarias.

Hay entidades nacionales y subnacionales que utilizan la contratación por resultados en sectores tan variados como el desarrollo en la primera infancia, la respuesta a la situación de las personas sin hogar y la atención de la salud. Por lo tanto, no resulta sorprendente que Colombia haya recurrido a la financiación basada en resultados para financiar y lograr objetivos de integración socioeconómica para las personas migrantes venezolanas.

Mejores datos y gestión del desempeño

Los pagos en función de resultados requieren de un entorno en el que haya datos claros y confiables sobre la población destinataria y el impacto del programa, ya que los pagos dependen de ello. A su vez, el éxito que se consiga dependerá de que las entidades a cargo de la ejecución tengan datos suficientes sobre desempeño para entender, a mitad del proceso, si el programa está funcionando y poder corregir el rumbo. Con frecuencia, esto implica que los programas tienen que redoblar su capacidad de recopilación de datos y gestión del desempeño desde el inicio. Al participar en mecanismos basados en resultados, las organizaciones a cargo de la ejecución adquieren datos y sistemas de gestión del desempeño que suelen perdurar más allá de la duración del programa.

En Barranquilla, el Proyecto de Sostenibilidad del Sistema de Salud Local de USAID, que en Colombia se conoce como Comunidades Saludables, se asoció con la Fundación Santo Domingo, la Universidad Simón Bolívar, la Alcaldía de Barranquilla y Mi Red Barranquilla —la institución público-privada proveedora de atención de la salud de ese distrito— para elaborar un proyecto basado en resultados denominado Voy a ser mamá. El proyecto procura lograr resultados de salud materna mejorados para personas migrantes venezolanas que, debido a su condición migratoria irregular, no reúnen los requisitos para participar en el sistema de seguro de salud nacional. Por medio de este proyecto, que se lanzó en 2023, la Fundación Santo Domingo suscribió un contrato con la Universidad Simón Bolívar, que a su vez firmó un contrato basado en resultados con Mi Red Barranquilla para brindar servicios de atención prenatal a mujeres migrantes. Los pagos de Mi Red Barranquilla varían en función de mediciones como la cantidad de controles prenatales por paciente o la identificación y el tratamiento a tiempo de mujeres afectadas por sífilis o VIH. Ahora que se establecieron los sistemas, Mi Red Barranquilla y la Alcaldía seguirán recopilando más información de la que reunían antes sobre indicadores de salud materna de mujeres migrantes, lo cual representa un legado importante de este proyecto.

Identificar políticas y programas de integración óptima

Idear e implementar políticas de integración es una tarea compleja, en parte porque los Gobiernos y responsables de la ejecución no tienen experiencia con migrantes y programas de integración en general, además de por la falta de evidencias acerca de qué sirve a esta población. La financiación basada en resultados genera un entorno de flexibilidad e incentivos para conseguir impacto, y esto fomenta la innovación guiada por datos.

En Barranquilla, la institución proveedora de servicios de salud sabe cómo lograr un alto grado de cumplimiento de las citas prenatales entre pacientes colombianas. Sin embargo, desconoce cómo generar más cumplimiento entre pacientes venezolanas, que a menudo se trasladan y cambian de número de teléfono, y que tal vez no confíen en el sistema sanitario o no lo entiendan. Las entidades proveedoras tienen hipótesis acerca de qué podría resultar, como, por ejemplo, el seguimiento a través de WhatsApp, los contactos mediante organizaciones comunitarias o una mejor coordinación con los sistemas de salud de municipios cercanos. El contrato basado en resultados les permite poner a prueba esas hipótesis en el afán por conseguir resultados mejores.

Asimismo, en Medellín, la Alcaldía ha prestado apoyo a familias en situación de carencia de hogar para que generen ingresos sostenibles. En los últimos cinco años, la proporción de participantes de nacionalidad venezolana aumentó al 70 %. Durante este período, la ciudad ha presenciado un declive en los resultados del programa, pero no tiene certeza con respecto a la causa ni sobre cómo atender de la mejor manera posible a las personas migrantes. Nuestra organización apoyó a la ciudad en la elaboración de un contrato basado en el desempeño para que la entidad proveedora creara un clima de innovación fundamentada en datos, a fin de identificar una estrategia mejorada. Una parte del pago a la entidad proveedora solo se entregará si hay mejoras en ciertos indicadores, como, por ejemplo, si al término del programa las familias están ganando lo suficiente para pagar un alquiler. En una situación en la cual no resulte claro cuál intervención funciona mejor, dar flexibilidad e incentivos a una entidad proveedora abre la posibilidad de experimentar dentro de parámetros establecidos.

Ampliar las intervenciones exitosas

Cuando los programas funcionan bien, los Gobiernos, donantes y responsables de la ejecución trabajan para llevarlos a mayor escala, de modo de alcanzar a una población más amplia. En este proceso, a menudo les resulta difícil mantener el mismo impacto a mayor escala que en las fases piloto más acotadas. Alinear incentivos a través de la financiación basada en resultados puede contribuir a garantizar que, al ampliarse, los programas se mantengan fieles al modelo original y también a que haya flexibilidad para diferencias en el diseño del programa.

El programa Semillas de Apego de la Universidad de Los Andes apoya a madres y padres que han experimentado trauma, para evitar que este se transmita de manera intergeneracional a sus hijos e hijas. La primera versión del programa se inició en 2015 en relación con personas desplazadas internas dentro de Colombia. Una evaluación de los impactos del programa en una instancia intermedia halló resultados positivos en salud mental materna, los vínculos de padres y madres con sus hijos e hijas, y la salud mental en la temprana infancia. En la actualidad, la Universidad está llevando a mayor escala el programa con el propósito de beneficiar a personas migrantes venezolanas y sus familias. Sin embargo, dado que el programa se está ampliando de 450 a 6000 familias, la fidelidad al programa podría verse menoscabada. Dar mayor dimensión al programa con nuevos socios de ejecución podría incrementar el recambio de personal y generar tasas menores de retención de participantes durante las etapas piloto. Convenir que los pagos a responsables de la ejecución estén supeditados en parte a que las tasas de recambio sean bajas y a que haya índices altos de retención contribuye a mantener la adherencia al modelo durante la etapa de expansión.

Cuándo y cómo usar la financiación basada en resultados

La financiación basada en resultados puede resultar eficaz para sortear una variedad específica de dificultades, pero no representa una solución universal. La financiación vinculada a resultados podría resultarles de poca ayuda a quienes se encargan de formular políticas, ya que enfrentan restricciones de índole político que limitan su abanico de intervenciones. Por otra parte, cuando los obstáculos se vinculan con aspectos de la ejecución, este tipo de financiación puede ser una forma bastante sencilla de mejorar los resultados. Aunque este enfoque requiere de determinadas capacidades mínimas, como poder reunir datos relevantes, también puede ser un incentivo para que las partes interesadas adquieran esas capacidades.

Una vez que se adopta la decisión de emplear una forma de financiación basada en resultados, hay varias opciones de diseño que determinarán la posibilidad de éxito de la iniciativa. Algunas de las opciones implicarán decidir qué proporción de fondos deberían estar supeditados a resultados, elegir los indicadores de desempeño adecuados y fijar metas ambiciosas, pero a la vez factibles, para cada indicador. Para que la iniciativa logre abordar los desafíos que se presentan es fundamental elaborar un instrumento de financiación basado en resultados que sea congruente con el grado de madurez de la intervención, la capacidad de las entidades proveedoras de servicios de ejecutar el programa y gestionar riesgos, y el nivel de control que tienen las proveedoras sobre los resultados.

Recomendaciones

El mundo enfrenta presiones crecientes para gestionar la migración, reducir los costos al mínimo y aprovechar los beneficios, todo ello con fondos limitados. En esto, los países de acogida tienen un papel central, ya que deciden quiénes entran a su territorio y qué derechos y beneficios se conceden a quienes llegan. Lamentablemente, no hay demasiadas evidencias acerca de cuáles intervenciones son más eficaces para integrar a las personas migrantes; incluso cuando quienes se encargan de formular políticas eligen y financian las mejores estrategias, la implementación nunca es un proceso sencillo.

La forma habitual por la cual los Gobiernos suelen contratar servicios —a saber, pagando a entidades proveedoras por insumos o, peor aún, otorgándoles reembolsos en función de recibos que reflejan gastos presupuestados— dista mucho de ser lo que se necesita para mejorar los resultados. Cuando lo que se busca es mejorar los resultados para las personas migrantes y las comunidades de acogida, donde hay necesidades inconmensurables y los fondos son escasos, quienes se encargan de formular políticas deben determinar con urgencia cómo lograr que cada dólar gastado tenga un impacto mayor.

En muchos casos, la financiación basada en resultados podría ser más eficaz en función de los costos. Como se ha demostrado en Colombia, esta visión puede favorecer un entorno propicio a la innovación, potenciar las prácticas en materia de datos y gestión del desempeño e incentivar la ampliación de intervenciones probadas manteniendo la fidelidad a sus modelos. En el proceso por el cual responsables de políticas evalúan qué estrategias desplegar para lograr resultados mejores, recurrir a la financiación basada en resultados puede mejorar de manera sustancial la implementación de programas y políticas de integración, y esto, en última instancia, beneficia tanto a las personas migrantes como a las comunidades de acogida.

 

Sebastian Chaskel
Socio adjunto, Instiglio, Colombia
sebastian.chaskel@instiglio.org

Gabriela Vargas
Asociada, Instiglio, Colombia
gabriela.vargas@instiglio.org

Mateo Zárate
Candidato a la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia (EE. UU.)
mateo.zarate@columbia.edu

Ana María Pérez
Candidata a la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Princeton (EE. UU.)
ap1647@princeton.edu

Nicolás Hernández Muñoz
Asociada, Instiglio, Colombia
nicolas.hernandez@instiglio.org

Los autores y las autoras desean dar las gracias a sus colegas, así como al funcionariado público y profesionales en Colombia, que apoyan la integración social y económica de las personas migrantes en la sociedad colombiana.

 

[1] Véase OIM (2024) ‘Los migrantes y refugiados venezolanos en Colombia generan un impacto económico equivalente a 529,1 millones de dólares’ https://www.iom.int/es/news/estudio-de-la-oim-los-migrantes-y-refugiados-venezolanos-en-colombia-generan-un-impacto-economico-equivalente-5291-millones-de-dolares

[2] En este artículo, empleamos el término ‘migrante’ para referirnos de manera general a las personas refugiadas (personas a quienes se les concedió protección internacional), así como a ‘migrantes en situación desfavorable’ (personas que se han trasladado a otro país en circunstancias adversas, pero que no tienen condición de refugiadas). Esta nomenclatura se ha tomado del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2023: Migrantes, refugiados y sociedades, del Banco Mundial.

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