El Pacto de Jordania prometió soluciones beneficiosas tanto para el Gobierno jordano como para las personas sirias, que permitirían que estas trabajaran en Jordania y contribuyeran a impulsar su economía. Sin embargo, las estructuras de financiación del Pacto han generado cambios limitados para las personas refugiadas sirias.

El Pacto de Jordania, que se anunció a comienzos de 2016, se consideró un enfoque transformador de la cuestión de los medios de vida de las personas refugiadas en situación de desplazamiento prolongado. Prometió generar cerca de 200 000 oportunidades de empleo para personas refugiadas sirias en Jordania y transformar la crisis derivada de su desplazamiento en una ‘oportunidad de desarrollo’.

A cambio de facilitar el acceso de personas refugiadas sirias al mercado laboral formal, Jordania recibiría un volumen considerable de fondos adicionales de donantes para contribuir a acoger a más de 650 000 personas sirias registradas como refugiadas. Un supuesto clave que llevó a que se implementara el Pacto era que formalizar los medios de vida de las personas refugiadas implicaría diversos beneficios para ellas, como empleo más estable y mejores condiciones laborales, lo cual reforzaría la autosuficiencia de las personas refugiadas sirias.

Las investigaciones han puesto de manifiesto desafíos y limitaciones claves relacionados con el Pacto, como por ejemplo que en el diseño de políticas no se tuvo en cuenta el contexto de Jordania ni las opiniones de especialistas locales, incluidas personas refugiadas, o la integración limitada de una perspectiva de derechos humanos o derechos laborales. También han demostrado los cambios modestos que el Pacto ofreció a las personas sirias, sus efectos sobre otra población trabajadora marginada y los logros sumamente acotados que se consiguieron con sus reformas comerciales, a las que se había dado amplia publicidad. Pero se ha puesto mucho menos foco en la financiación del Pacto y los efectos que esto ha tenido en cómo resultó.

Un aspecto central del Pacto fue un Programa por Resultados (PxR) del Banco Mundial, que contó con fondos del Mecanismo Mundial de Financiación en Condiciones Favorables por un valor inicial de hasta USD 300 millones (que luego se incrementó a USD 400 millones). El PxR es un instrumento de préstamo que adoptó el Banco Mundial por primera vez en 2012, por medio del cual el Banco y el Gobierno receptor convienen indicadores de desempeño y los fondos se desembolsan según en qué medida se logran tales indicadores.

El PxR sigue siendo un instrumento bastante nuevo en el marco de la respuesta al desplazamiento forzado. El programa PxR del Pacto de Jordania, que concluyó en enero de 2024, ofrece una oportunidad importante de comprender su papel en la financiación de las respuestas al desplazamiento. Si bien, según el ACNUR, el Pacto sitúa a Jordania “en la primera línea de los esfuerzos globales para que las personas refugiadas y las comunidades de acogida tengan acceso a trabajo digno”, múltiples profesionales en Jordania ahora expresan malestar y desilusión con respecto al impacto que se logró con el Pacto. Nuestras propias investigaciones demuestran que la preponderancia asignada por el PxR a indicadores fácilmente cuantificables como medio para impulsar la formalización del trabajo es una de las causas centrales por las cuales el Pacto solo ha generado cambios modestos en la vida laboral de las personas refugiadas sirias[i].

Límites de la formalización orientada por indicadores

Hay interrogantes con respecto al efecto de la cantidad presuntamente notable de permisos de trabajo que se han emitido a personas sirias en los últimos ocho años. Al ser el primer indicador del PxR vinculado a los desembolsos, y estar asociado al mayor volumen desembolsado, se convirtió en el foco principal de los programas sobre medios de vida en Jordania tras el Pacto. En teoría, el impulso a los permisos de trabajo ha logrado avances importantes, ya que, entre febrero de 2016 y marzo de 2024, se emitieron 446 000 permisos de trabajo a personas sirias. Según un documento de análisis de la OIT y varios otros estudios, tener un permiso de trabajo ha hecho que las personas sirias se sientan más seguras al trabajar y tengan menos probabilidades de ser blanco de hostigamiento policial o deportación (al campamento de Azraq o incluso a Siria), lo que implica un cambio significativo en la vida de las personas. No obstante, entre quienes tienen empleo, contar con permiso de trabajo no ha redundado en salarios considerablemente mayores ni en mejores condiciones laborales.

Los permisos de trabajo también están cada vez más disociados de los puestos de trabajo, en parte debido al modo en que se contabilizan los permisos. El cálculo que se ha vuelto decisivo para el desembolso de financiación es de tipo cumulativo, es decir, se cuenta cada permiso de trabajo emitido (por el plazo máximo de un año), en vez de cada persona que tiene un permiso. Las cifras se han visto aumentadas, además, por la emisión de permisos retroactivos (respecto de trabajos que se presume que se realizaron, sin permiso, en años precedentes) para personas sirias que obtenían un permiso de trabajo por primera vez.

Los permisos de trabajo que tienen en la actualidad la gran mayoría de las personas sirias no están vinculados a un trabajo o entidad empleadora determinados. En cambio, legalizan el trabajo por cuenta propia o el empleo eventual, que suele ser precario, irregular y mal remunerado. También se emiten permisos de trabajo por participar en proyectos de ‘dinero por trabajo’ gestionados por ONG, que pueden durar apenas tres meses y muy pocas veces son una vía para obtener trabajos más estables. Si bien estos permisos de ‘dinero por trabajo’ se computan para la meta del mismo modo que otros permisos de un año de duración y, por lo tanto, perpetúan la idea de que las personas sirias contratadas reciben empleo y protección en forma sostenible, caducan una vez que finaliza la participación de la persona en el proyecto. Aunque las reformas relativas a permisos de trabajo han contribuido a generar estadísticas notables y a que Jordania avance bastante en el logro de las metas fijadas por el PxR, es muy poco lo que puede deducirse sobre el empleo o las condiciones laborales de las personas sirias exclusivamente sobre la base de las cifras correspondientes a los permisos.

El Pacto casi no aborda las condiciones laborales. Los intentos de mitigar esto en el instrumento de financiación del PxR no han resultado claramente eficaces. Se enfocaron en las suscripciones al sistema de seguridad social del país como un nuevo indicador. Al elegir este indicador como representativo de condiciones laborales dignas, el Banco Mundial y sus socios recayeron en la presunción de las políticas internacionales preponderantes según la cual integrar a las personas refugiadas en los sistemas nacionales es algo deseable y beneficioso en el mediano plazo.

La pertenencia obligatoria al sistema de seguridad social nacional reemplazó un mecanismo de seguro privado que se venía aplicando en el sector de la construcción. Ese mecanismo se adecuaba a las necesidades de las personas sirias en Jordania, que por lo general tienen más interés en el costo de las contribuciones y en tener cobertura por accidentes de trabajo, que en la jubilación. Ahora todas las personas que tienen permiso de trabajo deben contribuir a un sistema patrocinado por el Estado que no responde de igual manera a sus inquietudes. Si bien algunas personas trabajadoras han logrado acceder a beneficios mediante sus suscripciones, muchas consideran el mecanismo como otro impuesto y no como una forma de protección social efectiva.

A su vez, los intentos de abordar los índices bajos de participación económica de las mujeres sirias (al igual que jordanas) a través del PxR se centraron en otorgar habilitaciones y registrar actividades comerciales desarrolladas desde el hogar. Aunque los programas destinados a alcanzar este indicador ayudaron efectivamente a algunas mujeres a establecer o formalizar pequeños negocios existentes, muchas más obtuvieron pocas ventajas de asumir este proceso burocrático complejo y costoso, que por lo general formalizaba la actividad, pero no el trabajo. La mayoría de las mujeres sirias en Jordania que realizan trabajo remunerado desarrollan actividades económicas orientadas a la subsistencia, a menudo desde el hogar, en muchos casos en la producción de alimentos o artesanías. Este trabajo apunta al corto o mediano plazo, se ajusta a otras responsabilidades, es precario e inestable y, por ende, no puede formalizarse de esa manera. Poner foco en los negocios que se desarrollan desde el hogar como indicador no ha abordado de forma suficiente sus necesidades.

El PxR concluyó formalmente en enero de 2024. A medida que se aproximaba esta fecha, el Gobierno jordano empezó a dar pasos que pusieron en riesgo la estructura del Pacto en su totalidad y podrían haber revertido algunos logros clave, como la mayor sensación de seguridad entre las personas sirias frente a la posibilidad de hostigamiento por las autoridades, aumentos modestos en los salarios (para algunas personas) o seguridad social para quienes efectivamente podían beneficiarse con la incorporación a ese sistema. Por sobre todo, en octubre de 2023, se establecieron cambios a la ley sobre seguridad social que implicaron que las tasas de aportes de numerosas personas sirias tuvieran un aumento drástico (en particular, para el permiso más común: el ‘permiso de trabajo flexible’), y la obligación de pagar la tasa más alta se aplicó retroactivamente a enero de 2023. Como resultado de esto, miles de personas sirias se encontraron de un momento a otro con deudas insostenibles[ii], que se siguen acumulando. A su vez, desde julio de 2024, a todas las personas sirias se les pide que paguen JOD 500 por año para renovar los permisos, a diferencia de los JOD 10 que pagaban desde que se estableció el Pacto.

En vez de cobrar confianza gradualmente en el sistema de seguridad social como parte del mecanismo de permisos de trabajo y beneficiarse del trabajo formalizado, la mayoría de las personas sirias que tienen permisos de trabajo ahora perciben ambos como una amenaza y se ven atrapadas en un ciclo de endeudamiento, que realmente solo pueden resolver si retoman el trabajo informal. Esto, básicamente, castiga a las personas sirias que formalizaron su trabajo, tal como el Gobierno y los donantes les pidieron que hicieran.

Enseñanzas extraídas del diseño y la evaluación de la financiación relacionada con el desplazamiento

Cuesta pensar en la posibilidad de financiación a gran escala sin indicadores o mediciones de desempeño (al menos en el corto plazo). No obstante, la trayectoria del Pacto de Jordania demuestra que las modalidades de gobernanza de las personas refugiadas que se basan en mediciones pueden adquirir forma propia y disociarse cada vez más de la vida y las necesidades concretas de las personas refugiadas. Para garantizar su eficacia, el diseño de los instrumentos de financiación a gran escala debe implicar un análisis riguroso de cómo los objetivos de las políticas se traducen en indicadores. Hay dos principios centrales que deben orientar la programación que se desarrolla sobre la base de estos instrumentos de financiación y la selección de los indicadores para ellos.

El fondo sobre la forma
Los indicadores deben dar centralidad a logros que —en función de quiénes sean las personas beneficiarias propuestas— representarían mejoras significativas y sustanciales en su vida, en vez de a metas fácilmente cuantificables que, supuestamente, son representativas de cambios genuinos.
Participación de personas refugiadas
La búsqueda de indicadores debería incluir a las personas refugiadas en las etapas de diseño y evaluación. Por ejemplo, las encuestas a gran escala dirigidas por personas refugiadas, en combinación con investigaciones cualitativas, podrían aportar perspectivas sobre las prioridades de esas personas y si creen que su vida ha mejorado como resultado de las intervenciones de políticas.

En cuanto a las intervenciones futuras relacionadas con los medios de vida, las iniciativas de financiación podrían extraer aprendizajes valiosos del Pacto de Jordania priorizando lo siguiente:

Intervenciones de políticas con duración mayor a la de la financiación
Adoptar cambios jurídicos de carácter más permanente, que no dependan de la continuidad de los fondos de donantes para su implementación y reconozcan derechos a las personas refugiadas, ayudaría a estas personas a establecerse en el mediano plazo y volverse más autosuficientes, incluso cuando la financiación a gran escala dejara de estar disponible. Para las personas refugiadas sirias (y de otras nacionalidades) en Jordania, esto podría incluir el derecho a abrir una cuenta bancaria, ser dueñas de sus propios negocios sin necesidad de asociación con personas jordanas u obtener con facilidad una licencia de conducir.
Organización sindical
Las intervenciones de políticas que procuren mejorar los medios de vida de las personas refugiadas deben considerar a esas personas como trabajadoras. Es previsible que la formalización se transforme en un instrumento ineficaz si no se acompaña con reformas que apoyen la organización sindical e incrementen el poder individual y colectivo de las personas refugiadas que trabajan. Esto podría incluir colaborar con sindicatos y personas defensoras de derechos laborales, incrementar la capacidad de quienes trabajan de organizarse de forma autónoma y brindar apoyo legal para que puedan acceder en mayor medida a sus derechos.

En definitiva, los instrumentos de financiación a gran escala para contextos de desplazamiento deben ir más allá de las metas numéricas fácilmente accesibles como representativas de cambios positivos. El caso del Pacto de Jordania lo demuestra con claridad y alerta sobre el riesgo de adoptar una visión de los medios de vida que se enfoque superficialmente en la formalización como una supuesta panacea para la integración de las personas refugiadas en el mercado laboral. A fin de asegurar que, concluidos estos instrumentos de financiación, los programas sigan estando conectados con la vida de las personas refugiadas (y logren un cambio duradero), esas personas deben ser partícipes en la determinación y el análisis continuo de indicadores de éxito adecuados.

Katharina Lenner
Profesora de Ciencias Sociales y de Políticas
Universidad de Bath (Reino Unido)
k.lenner@bath.ac.uk

Lewis Turner
Profesor titular de Política Internacional
Universidad de Newcastle (Reino Unido)
lewis.turner@newcastle.ac.uk

Esta investigación recibió el apoyo del proyecto ASILE, que obtuvo fondos del Programa Horizonte 2020 de la UE (acuerdo de subvención n.º 870787); el proyecto ‘Obstacles and Challenges to Women’s Labour Market Participation’ (Obstáculos y desafíos para la participación de las mujeres en el mercado laboral), financiado por QRGCRF; y el proyecto ‘Increasing Social Protection in the Jordanian and Turkish Garment Industry’ (Aumentar la protección social en la industria de indumentaria de Jordania y Turquía), financiado por AHRC (acuerdo de subvención n.º AH/T008067/1).

[i] Lenner K y Turner L (2024) ‘The Jordan Compact, Refugee Labour and the Limits of Indicator-oriented Formalization’ Development and Change [en inglés] bit.ly/jordan-compact-refugee-labour-limits

[ii] Véase Fawaz A, Lenner K, Sadder I, Shehada R y Turner L (2024) ‘Sky-high fees with few benefits: What’s wrong with social security for Syrians in Jordan’ The New Humanitarian [en inglés] bit.ly/sky-high-fees-few-benefits

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