وعد ميثاق الأردن بحلول تفيد كلا السوريين والحكومة الأردنية، بما يسمح للسوريين بالعمل ويعزّز اقتصاد الأردن. إلا أنّ آليات التمويل للميثاق  قد أفضت إلى  تحقيق تغيير محدود للاجئين السوريين.

حظي ميثاق الأردن بالترحيب بعد الإعلان عنه في أوائل عام 2016 باعتباره نهجًا تحويليًا لسبل عيش اللاجئين في حالات النزوح المطول. إذ وعد بتوفير حوالي 200,000 ألف فرصة عمل للاجئين السوريين في الأردن وتحويل أزمة اللاجئين السوريين إلى “فرصة تنمية”.

بمقابل تسهيل وصول اللاجئين السوريين إلى سوق العمل الرسمي، يتلقى الأردن بموجب الميثاق تمويلًا إضافيًا كبيرًا من الجهات المانحة لدعم استضافته لأكثر من 650,000 لاجئ سوري مسجل. وكانت إحدى الافتراضات الرئيسية الدافعة لتنفيذ الميثاق هي أن إضفاء الطابع الرسمي على سبل عيش اللاجئين من شأنه أن يحقق العديد من الفوائد لهم، تشمل الحصول على عمل أكثر استقرارًا وظروف عمل أفضل، وبالتالي زيادة اعتماد اللاجئين السوريين على أنفسهم.

سلّطت الأبحاث الضوء على التحديات والقيود الرئيسية للميثاق، بما في ذلك كيفية إهمال السياق الأردني ووجهات نظر الخبراء المحليين، ومنهم اللاجئون، في تصميم السياسات، بالإضافة إلى محدودية إدماج منظور حقوق الإنسان أو حقوق العمل. كما أنها بيّنت التغييرات المتواضعة التي قدمها الميثاق للسوريين وآثارها على العمال المهمشين الآخرين، والإنجازات المحدودة للغاية لإصلاحاته التجارية البارزة. غير أن هذه الأبحاث ركزت إلى حد أقل بكثير على تمويل الميثاق والآثار المترتبة عن ذلك على أدائه.

وكان في صميم الميثاق برنامج البنك الدولي المسمى تمويل البرامج وفقًا للنتائج (Program for Results) الحاصل على الدعم من البرنامج العالمي لتسهيلات التمويل المُيسَّر (Global Concessional Financing Facility) بقيمة أولية تصل إلى 300 مليون دولار وزادت لاحقًا إلى 400 مليون دولار. ويُعدّ تمويل البرامج وفقًا للنتائج أداة إقراض اعتمدها البنك الدولي لأول مرة في عام 2012، ويتفق بموجبها البنك والحكومة المستفيدة على مؤشرات أداء وتُصرف الأموال وفقًا لمدى تحقيق هذه المؤشرات.

لا يزال تمويل البرامج وفقًا للنتائج مبادرة جديدة نسبيًا في الاستجابة للنزوح القسري، ويوفر هذا البرنامج ضمن ميثاق الأردن- والذي انتهى في يناير/كانون الثاني 2024- فرصة مهمة لفهم دور هذا النوع من البرامج في تمويل الاستجابات للنزوح. وفقًا للمفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين، يضع ميثاق الأردن “في طليعة الجهود العالمية لمنح كل من اللاجئين والمجتمعات المضيفة إمكانية الحصول على عمل لائق”. ولكن يعبر العديد من الممارسين في الأردن الآن عن عدم الارتياح وخيبة الأمل بشأن تأثير الميثاق، ويوضح بحثنا الخاص أن تركيز تمويل البرامج وفقًا للنتائج على المؤشرات القابلة للقياس الكمي بسهولة، كوسيلة لتعزيز إضفاء الطابع الرسمي على العمل، هو سبب جوهري وراء تحقيق الميثاق تغييرات متواضعة ليس إلا في الحياة العملية للاجئين السوريين.[i]

حدود إضفاء الطابع الرسمي المعتمد على المؤشرات

تُحيط أسئلة متعددة بتأثير تصاريح العمل الصادرة للسوريين على مدى السنوات الثماني الماضية (وقد بلغ عددها مستوى مثيرًا للإعجاب ظاهريًا). وباعتبار أن عدد هذه التصاريح هو أول مؤشر مرتبط بالصرف في تمويل البرامج وفقًا للنتائج، والمؤشر المرتبط بأكبر مبلغ صرف، أصبح هذا العدد محور التركيز الرئيسي لبرامج سبل العيش في الأردن في أعقاب الميثاق. وحققت حملة تصاريح العمل نظريًا نتائج كبيرة، حيث تم إصدار ما يقرب من 446,000 تصريح عمل للسوريين بين فبراير/شباط 2016 ومارس/آذار 2024. ووفقًا لورقة مناقشة صادرة عن منظمة العمل الدولية والعديد من الدراسات الأخرى، سمح الحصول على تصريح عمل بشعور السوريين بمزيد من الأمان أثناء العمل وشعورهم بأنهم أقل عرضة لمضايقات الشرطة أو خطر الترحيل إلى مخيم الأزرق أو حتى إلى سوريا، وهو تغيير مهم في حياة الناس. لكن بالنسبة لأولئك الذين يشغلون وظائف، فإن الحصول على تصريح عمل لم يؤدِ إلى أجور أعلى بكثير أو إلى تحسين ظروف العمل.

وأصبحت تصاريح العمل منفصلة بشكل متزايد عن الوظائف ويرجع ذلك جزئيًا إلى طريقة تعداد التصاريح، حيث أصبح التعداد عاملًا أساسيًا وتراكميًا لتمويل الصرف، إذ إنه يتم احتساب كل تصريح عمل صادر (لمدة أقصاها سنة واحدة) بدلًا من كل شخص يحمل تصريحًا. كما عزز الأرقام بشكل كبير إصدارُ تصاريح بأثر رجعي بالنسبة للعمل المفترض أنه تم القيام به من دون تصريح في السنوات السابقة، وذلك لصالح السوريين الذين حصلوا على تصريح عمل لأول مرة.

وليست تصاريح العمل التي تملكها الغالبية العظمى من السوريين حاليًا مرتبطة بوظيفة أو صاحب عمل محدد. وهي بدلًا من ذلك تُضفي الشرعية على العمل الحر أو العمل العرضي الذي غالبًا ما يكون غير مستقر وغير منتظم ويدفع أجورًا رديئة. كما تصدر تصاريح عمل للمشاركة في مشاريع “العمل مع المنظمات (النقد مقابل العمل)” التي تديرها المنظمات غير الحكومية والتي يمكن أن تستمر لمدة لا تزيد عن ثلاثة أشهر، ونادرًا ما تؤدي إلى المزيد من الوظائف الدائمة. وفي حين أن تصاريح العمل مع المنظمات (النقد مقابل العمل) هذه تُحسب نحو تحقيق الهدف، شأنها شأن أي تصريح آخر لمدة عام، وبالتالي تدل على فكرة أن العمال السوريين يوظفون ويتلقون الحماية بشكل مستدام، إلا أنها في الواقع تنتهي بعد نهاية مشاركة الفرد في المشروع. وساعدت إصلاحات تصاريح العمل في إنشاء إحصاءات مثيرة للإعجاب وساعدت الأردن على إحراز تقدم كبير نحو تحقيق الأهداف التي حددها تمويل البرامج وفقًا للنتائج، ولكن لا يمكن استنتاج سوى القليل من الحقائق المؤكدة حول توظيف السوريين أو ظروف عملهم من أرقام التصاريح وحدها.

بالكاد يتطرق الميثاق إلى ظروف العمل، ولم تكن محاولات التخفيف من ذلك ضمن أداة تمويل البرامج وفقًا للنتائج ناجحة بشكل واضح، حيث تمحورت حول الاشتراكات في نظام الضمان الاجتماعي الوطني باعتباره مؤشرًا جديدًا. وتجدر الإشارة إلى أن البنك الدولي وشركاءه، في اختيارهم هذا المؤشر ليكون بديلًا لظروف العمل اللائقة، اعتمدوا على الافتراض السائد في السياسة الدولية والقائل إن دمج اللاجئين في النظم الوطنية أمر مرغوب فيه ومفيد على المدى المتوسط.

وبذلك، حلّ الانضمام الإلزامي إلى نظام الضمان الاجتماعي الوطني محل نظام التأمين الخاص الذي كان ينطبق في قطاع البناء، إذ كان هذا النظام الأخير يتكيف بشكل جيد مع احتياجات السوريين في الأردن الذين يركزون عادة بشكل أكبر على تكلفة الاشتراكات وتغطية إصابات مكان العمل، بدلًا من المعاشات التقاعدية. أما النظام الذي ترعاه الدولة، والذي أصبح الآن يتعين على جميع حاملي التصاريح الاشتراك فيه، فلا يتكيف مع مخاوفهم بدرجة مماثلة. وفي حين أن بعض العمال تمكنوا من الحصول على المزايا من خلال اشتراكاتهم، تمثلت تجربة الكثيرين في أن النظام هو مجرد ضريبة إضافية وليس آلية فعالة للحماية الاجتماعية.

وبالمثل ركزّت محاولات معالجة انخفاض معدلات المشاركة الاقتصادية للنساء السوريات (وكذلك الأردنيات)، من خلال تمويل البرامج وفقًا للنتائج، على ترخيص وتسجيل الأعمال التجارية المنزلية. وفي حين أن البرامج التي أُنشئت لتحقيق هذا المؤشر ساعدت بعض النساء على إنشاء الأعمال التجارية الصغيرة أو إضفاء الطابع الرسمي عليها، لم تعثر العديد منهن إلا على فوائد قليلة نتيجة المرور بهذه العملية المكلفة والمعقدة والبيروقراطية، التي أضفت الطابع الرسمي على الأعمال التجارية ولكن ليس على العمل عادة. وتقوم معظم النساء السوريات العاملات في الأردن، بأعمال اقتصادية مدفوعة الأجر وموجهة نحو البقاء على قيد الحياة، وعادة ما يكون ذلك من المنزل ويشمل إنتاج الغذاء أو الحرف اليدوية. غير أن هذا العمل موجه نحو المدى القريب أو القصير، ويتناسب مع المسؤوليات الأخرى وهو مؤقت وغير مستقر، وبالتالي لا يمكن إضفاء الطابع الرسمي عليه بهذه الطريقة. إذ لم يؤدِ التركيز على الأعمال من المنزل باعتبارها مؤشرًا إلى تلبية احتياجات هؤلاء النساء بما يكفي.

انتهى تمويل البرامج وفقًا للنتائج رسميًا في يناير/كانون الثاني 2024، ومع اقتراب هذا التاريخ، بدأت الحكومة الأردنية في اتخاذ خطوات تهدد بتقويض كامل هيكل الميثاق والتسبب بعكس المكاسب الرئيسية التي تحققت، مثل شعور السوريين المتزايد بالأمان في وجه المضايقات من قبل السلطات والزيادات المتواضعة في الأجور بالنسبة للبعض أو التمتع بالضمان الاجتماعي لأولئك الذين يمكن أن يستفيدوا بالفعل من الاشتراك. والأهم من ذلك، طرأت تغييرات على قانون الضمان الاجتماعي في أكتوبر/تشرين الأول 2023 تهدف إلى زيادة معدلات اشتراك العديد من السوريين بشكل كبير، وبالأخص لنوع التصريح الأكثر شعبية وهو “تصريح العمل المرن”، بالإضافة إلى إلزامهم بدفع الاشتراك الأعلى بأثر رجعي إلى يناير/كانون الثاني 2023. وقد أدى هذا إلى تراكم ديون مفاجئة ومرتفعة على الآلاف من السوريين إلى حد لا يمكنهم تحمله،[ii]وهي لا تزال تتراكم. بالإضافة إلى ذلك، ومنذ يوليو/تموز 2024، يُطلب من جميع السوريين الآن دفع أكثر من 500 دينار أردني سنويًا لتجديد التصاريح على عكس مبلغ 10 دينار أردني الذي كانوا يدفعونه منذ إنشاء الميثاق.

بدلًا من تطوير الثقة تدريجيًا بنظام الضمان الاجتماعي باعتباره جزءًا من مخطط تصاريح العمل، والاستفادة من العمل الرسمي، يرى معظم حاملي تصاريح العمل السوريين الآن كلا الأمرين على أنهما تهديد، ويجدون أنفسهم عالقين في حلقة من الديون لا يمكنهم معالجتها بشكل واقعي إلا من خلال العودة إلى العمل غير الرسمي، مما يؤدي عمليًا إلى معاقبة السوريين الذين أضفوا الطابع الرسمي على عملهم بناءً على طلب الحكومة والجهات المانحة.

دروس لتصميم ومراجعة تمويل النزوح

من الصعب تخيل وجود تمويل واسع النطاق من دون مؤشرات أو مقاييس أداء، على الأقل على المدى القصير. إلا أن مسار ميثاق الأردن يظهر أن أشكال حوكمة اللاجئين القائمة على القياس يمكن أن تشق مسارًا يخصها وتنفصل بشكل متزايد عن حياة اللاجئين واحتياجاتهم الفعلية. ولنجاح تصميم أدوات التمويل واسعة النطاق، يجب أن ينطوي هذا التصميم على اهتمام جاد لكيفية ترجمة أهداف السياسة إلى مؤشرات. وينبغي أن يُرشد مبدآن أساسيان عملية إعداد البرامج بالاستناد إلى أدوات التمويل هذه واختيار مؤشرات لها.

• تغليب الجوهر على الشكل
  يجب على المؤشرات التركيز على الإنجازات التي يمكن أن تُمثل تحسينات حقيقية وجوهرية في حياة المستفيدين المقترحين، بدلاً من الأهداف القابلة للقياس بسهولة التي تُعتبر ظاهريًا مؤشرات بديلة للتغييرات الجوهرية.

• مشاركة اللاجئين
  يجب أن تشمل عملية تحديد المؤشرات إشراك اللاجئين في مرحلتي التصميم والتقييم. فعلى سبيل المثال، يمكن أن توفر الدراسات الاستقصائية واسعة النطاق التي يقودها اللاجئون، بالإضافة إلى الأبحاث النوعية، رؤىً حول أولويات اللاجئين وما إذا كانوا يعتقدون أن حياتهم قد تغيّرت نحو الأفضل بسبب تدخلات السياسة.

في حالة طرح تدخلات مستقبلية في مجال سبل العيش، يمكن لمبادرات التمويل أن تتعلم من ميثاق الأردن من خلال إعطاء الأولوية لما يلي:

• تدخلات السياسة التي تدوم بعد انتهاء التمويل
  من شأن التغييرات القانونية ذات الطبيعة الدائمة أكثر، والتي لا تعتمد على التمويل المستمر من الجهات المانحة لتنفيذها، وتمنح اللاجئين الحقوق، أن تساعدهم على ترسيخ استقرارهم على المدى المتوسط وأن تمكنّهم من الاعتماد على أنفسهم حتى عندما يصبح التمويل واسع النطاق غير متاح. وبالنسبة للاجئين السوريين وغيرهم في الأردن، يمكن أن يشمل ذلك الحق في فتح حساب مصرفي أو امتلاك أعمالهم الخاصة من دون شريك أردني أو الحصول على رخصة قيادة بسهولة.

• تنظيم العمل
  تحتاج التدخلات السياسية التي تسعى لتحسين سبل عيش اللاجئين إلى اعتبار اللاجئين عمالًا، إذ قد يصبح إضفاء الطابع الرسمي بسهولة أداة جوفاء إذا لم يكن مصحوبًا بإصلاحات تدعم تنظيم العمالة وتزيد من القوة الفردية والجماعية للعمال اللاجئين. يمكن أن يشمل ذلك العمل مع النقابات والمدافعين عن حقوق العمال، ورفع قدرة العمال على تنظيم أنفسهم، والدعم القانوني لتمكين العمال من الحصول على حقوقهم بصورة أكثر فعالية.

خلاصة القول، يجب أن تتجاوز أدوات التمويل واسعة النطاق لسياقات النزوح الأهداف العددية التي يمكن الوصول إليها بسهولة باعتبار هذه الأعداد بديلًا عن التغيير الإيجابي. ويوضح مثال ميثاق الأردن هذه الحاجة بوضوح، ويحذر من اعتماد نهج لسبل العيش يُركّز سطحيًا فقط على إضفاء الطابع الرسمي، باعتباره حلًا مفترضًا لجميع مشاكل إدماج اللاجئين في سوق العمل. ولضمان أن تظل البرامج في أعقاب أدوات التمويل هذه مرتبطة بحياة اللاجئين وتحدث فرقًا مستدامًا، يجب إشراك اللاجئين في تحديد مؤشرات النجاح المناسبة ومراجعتها باستمرار.

 

كاترينا لنر (Katharina Lenner)
محاضرة في العلوم الاجتماعية والسياساتية
جامعة باث (University of Bath)، المملكة المتحدة
mailto:k.lenner@bath.ac.uk

لويس ترنر (Lewis Turner)
محاضر أول في السياسة الدولية
جامعة نيوكاسل (Newcastle University)، المملكة المتحدة
mailto:lewis.turner@newcastle.ac.uk

حظي هذا البحث بالدعم من مشروع آسيل (ASILE) الذي تلقى تمويلاً من برنامج أفق أوروبا 2020 (EU Horizon) (اتفاقية المنحة رقم 870787)، ومشروع “العقبات والتحديات التي تواجه مشاركة المرأة في سوق العمل” (Obstacles and Challenges to Women’s Labour Market Participation) بتمويل صندوق الأبحاث المتعلقة بالجودة حول التحديات العالمية (QRGCRF)، ومشروع “زيادة الحماية الاجتماعية في صناعة الملابس الأردنية والتركية” (Increasing Social Protection in the Jordanian and Turkish Garment Industry) بتمويل من مجلس أبحاث الآداب والعلوم الإنسانية (AHRC) (اتفاقية المنحة رقم AH/T008067/1).

READ THE FULL ISSUE

[i] كاترينا لنر ولويس ترنر (2024) “ميثاق الأردن وعمالة اللاجئين وقيود الصياغة الرسمية الموجّهة بالمؤشرات» (The Jordan Compact, Refugee Labour and the Limits of Indicator-oriented Formalization) التطور والتغيير (Development and Change )bit.ly/jordan-compact-refugee-labour-limits

[ii] انظر علي فواز، كاترينا لنر، إسراء صدر، ريان شحادة، ولويس ترنر (2024) “تكاليف مرتفعة وفوائد قليلة: مشكلة الضمان الاجتماعي بالنسبة للسوريين في الأردن” (Sky-high fees with few benefits: What’s wrong with social security for Syrians in Jordan) ذا نيو هيومنيتيرين (The New Humanitarian) bit.ly/sky-high-fees-few-benefits

READ THE FULL ISSUE