Entre 1993 et 1995, les acteurs humanitaires ont réalisé plusieurs tentatives infructueuses pour évacuer les civils de l'enclave de Srebrenica. Le 11 juillet 1995, les forces serbes ont pénétré dans le périmètre sud de la ville, déclenchant le déplacement en masse de 25 000 personnes désespérées de fuir avant la chute de l'enclave. Les Nations Unies (ONU) avait déclaré Srebrenica une « zone sûre » mais, alors que les forces serbes avançaient à travers la ville, ni les casques bleus ni les humanitaires n'étaient capables de protéger les civils.
Les évacuations et les « échanges de population » étaient fréquents pendant la guerre en Bosnie-Herzégovine et souvent facilités par les organisations internationales, pour lesquelles la priorité était d'empêcher par tous les moyens possibles que les personnes souffrent encore plus – une priorité qui primait sur leurs craintes de se rendre complices du nettoyage ethnique. Un grand nombre des mouvements de population hors de ces zones sûres facilités en juillet 1995 pouvaient aussi bien être considérés comme des évacuations que des transferts forcés, avec lesquels ils partageaient d'ailleurs certaines caractéristiques effroyables : les hommes étaient séparés de leur famille et détenus ; les convois étaient arrêtés et fouillés ; et le trajet des camions transportant les hommes était détourné, si bien que des milliers d'hommes ont disparu à jamais.
Parallèles : Balkans et Syrie
Vingt ans plus tard, les humanitaires continuent de rencontrer une bonne partie de ces mêmes défis dans les situations de siège et d'évacuation. En février 2014, il a été demandé à l'ONU de faciliter une évacuation depuis Homs, en Syrie, dont les conditions avaient été décidées par les parties au conflit, quasiment sans aucune implication de la communauté humanitaire. Parmi les positions imposées, les humanitaires ne devaient évacuer aucun homme âgé entre 15 et 55 ans. Bien que les humanitaires soient finalement parvenus à négocier cette condition particulière, ils n'ont pas pu empêcher que des centaines d'hommes soient détenus et interrogés. Plus ces hommes restaient longtemps en captivité et plus les similitudes avec les Balkans devenaient évidentes et douloureuses.
L'évacuation de civils hors d'une zone assiégée peut constituer une mesure de protection cruciale face à des violences imminentes. Elle peut même être, dans certains cas, la seule option disponible pour sauver les vies. Mais souvent, sinon toujours, les évacuations se caractérisent par de profonds dilemmes. Il est possible qu'aucune bonne solution ne soit envisageable, si bien que les humanitaires doivent tenter de trouver le meilleur moyen d'avancer parmi un éventail de mauvais choix. Dans cette optique, il est important que les humanitaires étudient les enseignements tirés des Balkans et des autres évacuations menées dans les vingt années suivantes afin d'élaborer des stratégies qui réduisent au minimum les conséquences négatives. Ces enseignements incluent les suivants :
- Traiter les questions difficiles avant qu'il ne soit trop tard. Si les éventuels dilemmes et complications ne sont pas abordés avant le début de l’évacuation, le personnel sur le terrain devra alors prendre seul des décisions rapides. Au niveau institutionnel, les organisations devraient parler de leurs dilemmes communs et élaborer des directives pour leur personnel.
- Identifier rigoureusement les dilemmes potentiels. L'identification des dilemmes potentiels est une étape cruciale pour mieux gérer les complications qui pourraient apparaître au cours d'une évacuation. De plus, et c'est là un point peut-être encore plus important, elle peut aider les humanitaires à décider avant tout s'il faut réellement procéder à une évacuation. Dans certaines circonstances, les risques liés à une évacuation pourraient être plus importants que les éventuels avantages. Le facteur déterminant n'est pas le dilemme lui-même mais le degré de risque qui l'accompagne, et si ce risque est plus important ou moins important que l'impératif immédiat de réinstaller la population.
- Adopter une approche systématique de l'analyse des risques. Une fois qu'une liste contextuelle des dilemmes possibles a été élaborée, les acteurs humanitaires peuvent alors évaluer la sévérité de chacun de ces dilemmes, comparer le degré de risque et d'urgence de l'évacuation, et étudier s'il est possible d'atténuer ces risques. Cette évaluation permettra de décider plus facilement s'il convient de procéder à l'évacuation et, si c'est le cas, elle aidera les humanitaires à élaborer des plans de contingence pour le scénario le plus optimiste, le plus pessimiste et le plus probable.
- Partager les enseignements. Concernant les interventions à risque élevé comme les évacuations, on observe toujours quelques réticences à parler ouvertement de ce qui a fonctionné et de ce qui a échoué. Étant donné que de nombreux dilemmes et défis semblables apparaissent encore et toujours, il est impératif que nous partagions les enseignements tirés.
Conclusion
Si les civils sont évacués, cela signifie que les leaders politiques ne sont pas parvenus à atteindre un accord, que les États n'ont pas réussi à protéger leurs citoyens et que les parties au conflit n'ont pas respecté leurs obligations telles que prévues par le droit humanitaire international. De même, les évacuations ne sont pas une solution : elles sont une mesure temporaire, visant à sauver les vies, mise en place uniquement lorsque toutes les autres options ont été épuisées. Il est utile de garder cela à l’esprit pour mettre en perspective le rôle des humanitaires dans un tel contexte. En effet, il existe une certaine tendance à considérer l'évacuation humanitaire comme une réussite et une solution à une crise, alors qu'en fait ce n'est ni l'une ni l'autre. Au mieux, les évacuations peuvent garantir une protection vitale à court terme et donner aux leaders un peu plus de temps pour trouver une solution ; mais une évacuation en soi, ou à elle seule, ne peut ni empêcher ni résoudre l'effondrement de la protection à long terme.
Les humanitaires doivent avoir pour impératif de prendre toutes les mesures possibles pour promouvoir la sécurité et le bien-être des communautés touchées par les conflits, y compris en procédant à des évacuations si nécessaire. Mais quoi qu'il en soit, en fin de compte, ce sont toujours les dirigeants politiques et l'État qui ont pour responsabilité de trouver une solution permanente à la crise.
Caelin Briggs caelin.briggs@nrc.no
Conseillère en politique et protection humanitaire pour le Conseil norvégien pour les réfugiés. www.nrc.no
Le Conseil norvégien pour les réfugiés a récemment produit un guide intitulé Considerations for Planning Mass Evacuations of Civilians in Conflict Settings. Pour de plus amples informations, veuillez contacter le bureau de Genève du CNR : nrcgeneva.policy@nrc.ch