Des incohérences dans la résolution des recours d’asile

De plus en plus et de manière générale, on s’attend à ce qu’indépendamment du lieu où une personne demande l’asile, des procédures comparables et des normes constantes d’équité soient appliquées dans l’évaluation de son droit aux termes de la Convention sur les réfugiés. Même s’il ne fait aucun doute que des mesures positives ont été mises en place afin de promouvoir une certaine cohérence au niveau structurel, leur degré d’application pratique reste encore très incertain.

Les conclusions initiales d’une étude sur trois ans menée par des chercheurs de l’Université d’Exeter[1] qui ont examiné les procédures de résolution de l’asile au Royaume-Uni ont montré qu’il existe des différences considérables entre les centres d’audience qui statuent sur les appels des requérants ainsi que des incohérences significatives dans la pratique des juges qui décident de la validité de ces recours.

Les appels en matière d’asile

Au Royaume-Uni, les appels en matière d’asile sont entendus dans l’un des 13 centres d’audience dispersés sur le territoire national. Nos chercheurs ont visité neuf de ces centres, et ont procédé à une enquête quantitative sur 240 audiences dans trois d’entre eux : Taylor House, un gros centre chaotique situé en plein cœur de Londres ; Sheldon Court, un centre animé de taille moyenne situé dans la deuxième ville du Royaume-Uni, Birmingham; et Columbus House, un centre plutôt tranquille à la périphérie de Newport dans le sud du Pays de Galles. Nous avons passé plusieurs mois assis dans les derniers rangs de ces tribunaux à enregistrer les humeurs, les attitudes et les dialogues des acteurs présents et à examiner si certaines procédures étaient respectées afin de déterminer si les procédures d’appel en matière d’asile différaient d’un centre d’audience à l’autre.

Au Royaume-Uni, ce sont les fonctionnaires du ministère de l’Intérieur qui statuent en première instance sur les demandes d’asile. Environ 75 % des cas sont refusés, et les requérants bénéficient généralement d’un droit d’appel contre cette décision. Chaque appel est entendu par un juge de l’immigration en présence habituellement, du requérant et de son avocat (s’il ou elle en a un), d’un représentant du ministère de l’Intérieur, et d’un interprète (si le requérant le nécessite). L’audience se déroule selon une structure standard, elle débute par une introduction du juge, suivie de l’audition du requérant et parfois des témoins par l’avocat et le représentant du ministère de l’Intérieur, et se conclut par un exposé de l’argumentaire juridique des deux parties.  

Selon les termes de la politique du gouvernement britannique, les demandeurs d’asile ont droit à l’hébergement et à un revenu de subsistance s’ils acceptent d’être réinstallés en dehors de Londres et du Sud-est de l’Angleterre, les zones les plus densément peuplées du pays. Lorsqu’ils se pourvoient en appel, leur cas est assigné au centre d’audience le plus proche. En d’autres termes, les demandeurs d’asile n’ont que très peu de choix sur l’endroit où ils vivent et encore moins sur l’endroit où leur appel sera entendu.

Les différences entre les centres d’audience

Nous avons rencontré des différences flagrantes entre les centres d’audience en termes d’accessibilité, de ressources locales, d’atmosphère et d’installations. Certains centres comme celui de Taylor House et de Sheldon Court, sont bien desservis par les transports en commun mais d’autres sont beaucoup plus difficiles à atteindre, ce qui peut représenter un obstacle pour que des témoins, des parents ou des amis puissent assister à l’audience afin d’appuyer le requérant dans sa démarche. Certains requérants nous ont expliqué qu’ils avaient dû se lever à l’aube et qu’ils avaient dû réunir à grand peine le prix d’un billet de train aux heures de pointe afin de se rendre à certains des centres d’audience à temps pour le début d’audience fixé à 10h, et que la fatigue était encore venue aggraver leur anxiété.

La plupart des requérants ont besoin de pouvoir consulter leur avocat juste avant leur audience ; de fait, dans de nombreux cas le jour de l’audience est la première occasion pour le requérant et son avocat de se rencontrer. Certains centres d’audience sont tellement débordés que les demandes pour pouvoir utiliser une salle de consultation excèdent les disponibilités et les requérants et leurs avocats doivent mener la consultation préalable à l’audience assis, debout ou même accroupis dans des salles d’attente publiques pleines de bruit et de mouvement. À Harmondsworth, un centre d’audience attaché à un centre de détention, il n’y a qu’un seul bureau de consultation - une sorte de parloir type prison avec une séparation en verre entre le requérant et le visiteur. Les usagers ont expliqué que les deux parties doivent crier pour s’entendre, ce qui ne facilite certainement pas les choses lorsque les requérants ont des problèmes de santé ou s’il s’agit de discuter des questions sensibles.

La fréquence à laquelle les requérants peuvent obtenir l’aide d’un avocat est une autre différence clé entre les différents centres d’audience. Au cours des dix dernières années, le gouvernement britannique a diminué drastiquement le financement de l’assistance juridictionnelle destinée aux cas d’immigration, ce qui a vu émerger des « déserts juridiques », c’est-à-dire des zones où il n’y a simplement pas d’avocats spécialisés dans l’aide juridique à l’immigration et à l’asile, ou seulement un nombre très restreints d’avocats qualifiés et accrédités.[2] Notre étude montre que Columbus House à Newport se trouve dans un ce ces « déserts juridiques » : 25 % des requérants que nous y avons observés n’avaient pas d’avocat, par rapport à 13 % à Sheldon Court à Birmingham et seulement 6 % à Taylor House à Londres. Il est recommandé aux juges d’adopter un « rôle de facilitation » lorsque les requérants n’ont pas d’avocat, mais dans la plupart des cas que nous avons observés cela n’a pas suffi pour donner une chance équitable aux requérants concernés. Même si les juges ont le plus souvent indiqué aux requérants qu’ils auraient l’occasion de faire des représentations, ils n’ont pas expliqué ce que cela signifiait ou la manière de les structurer. En conséquence, les requérants ont souvent eu tendance à ignorer les arguments avancés par le ministère de l’Intérieur à leur encontre et se sont contentés de plaider pour obtenir la sympathie du juge – une tactique bien naturelle, mais juridiquement tout à fait inefficace.  

La proportion de juges des deux sexes est une autre différence déterminante entre les différents centres d’audience. La proportion d’audiences que nous avons suivies menées par une femme juge était de 49 % à Sheldon Court, 41 % à Taylor House et 19 % à Colombus House. Il s’agit d’un aspect particulièrement déterminant à la lumière de la corrélation entre le sexe du juge et la manière de mener l’audience, comme nous allons le démontrer ci-dessous.

Différences en matière de respect des procédures

Au cours des audiences elles-mêmes, nous avons examiné 14 procédures clés que les juges, selon les directives visant à une pratique exemplaire,[3] devraient suivre de manière routinière afin de garantir un jugement équitable. Ces procédures touchent à la transparence, la communication et la prise en compte des besoins, et nous ont amené à nous poser des questions du type : Le juge se présente-t-il et déclare-t-il son indépendance vis-à-vis du ministère de l’Intérieur, de manière à ce que le requérant comprenne bien le rôle du tribunal et qu’il existe une séparation entre le système judiciaire et l’État ? Le juge vérifie-t-il la prononciation correcte des noms et informe-t-il le requérant qu’il est en droit de demander une pause, afin plus particulièrement de prendre en compte des besoins des requérants vulnérables ou en signe de respect ? Le juge explique-t-il l’objectif de l’audience et la manière dont celle-ci va se dérouler, de manière à ce que le requérant comprenne à quoi s’attendre et ce qui est attendu de lui ? Lorsque l’audience a lieu en présence d’un interprète, le juge explique-t-il au requérant comment utiliser les services de l’interprète, et vérifie-t-il que l’interprète et le requérant se comprennent bien afin de garantir une bonne communication ? Pour finir, le juge explique-t-il au requérant qu’il doit signaler s’il ne comprend pas quelque chose, de manière à ce qu’il sache qu’il est en droit d’exposer un problème au cours de l’audience afin d’éviter que des malentendus restent ignorés ?

Plusieurs de ces procédures sont particulièrement importantes dans le contexte de l’asile dans la mesure où les requérants sont souvent vulnérables, qu’ils ne sont pas familiers avec le système judiciaire britannique et qu’ils craignent l’autorité du fait des persécutions et de l’injustice dont ils peuvent avoir été victimes dans leur pays d’origine. Ces procédures ont une valeur sociale, elles doivent garantir que le requérant est traité avec équité et respect et qu’il est en mesure de participer aux débats mais elles ont aussi une réelle valeur pragmatique en augmentant la probabilité que les éléments permettant d’évaluer les risques encourus par le requérant en cas de retour dans son pays d’origine soient exacts et correctement exposés.  

Des constations inquiétantes

Notre analyse a révélé un certain nombre de constations inquiétantes. Les 14 procédures n’étaient suivies que dans un peu plus de la moitié (55 %) des cas. Pour certaines procédures, la plupart des juges se comportaient de la même manière. Par exemple, dans pratiquement tous les cas (98 %), les juges vérifiaient que le requérant et l’interprète se comprenaient bien, et dans un grand nombre de cas (88 %), ils omettaient d’informer le requérant qu’il pouvait demander une pause. Toutefois, nous avons constaté d’autres disparités parfois plus significatives dans le suivi des procédures, en effet les juges n’ont déclaré leur indépendance que dans un tiers des cas (35 %), ils n’ont expliqué au requérant qu’il avait le droit de signaler s’il ne comprenait pas quelque chose que dans approximativement la moitié des cas (53 %) et n’ont expliqué l’objectif de l’audience (61 %) ou la manière dont celle-ci se allait se dérouler (66 %) que dans environ deux-tiers des cas. C’est lorsque certains juges suivent les procédures et que d’autres ne le font pas que l’on voit émerger une incohérence procédurale.

Il est encore plus inquiétant de constater que la probabilité de voir ces procédures déterminantes suivies est liée à des facteurs extérieurs, comme le sexe du juge et du requérant. Les femmes juges avaient plus tendance à expliquer l’objectif de l’audience et la manière dont celle-ci allait se dérouler que les hommes juges, elles avaient plus tendance à se présenter, à vérifier la prononciation correcte des noms et à s’assurer que le requérant savait qu’il devait signaler s’il ne comprenait pas quelque chose. Les juges avaient davantage tendance à expliquer l’objectif de l’audience, à présenter les différentes parties présentes, et à vérifier la bonne compréhension entre l’interprète et le requérant lorsque le requérant était un homme plutôt qu’une femme.

Ces constations ont des implications importantes. Les divergences procédurales sapent la confiance dans l’équité du processus judiciaire et cette perception de manque d’équité est susceptible de provoquer une recrudescence du nombre d’appels dans la mesure où les requérants ont davantage tendance à recourir contre ce qui leur apparaît comme une décision injuste. Ces constatations soulèvent également la question de savoir si un système de résolution juridique qui s’appuie sur des centres multiples et géographiquement dispersés peut être considéré comme équitable. Plus particulièrement, le fait de ne pas respecter les procédures pourrait entraîner des prises de décisions erronées, avec des conséquences graves si des demandeurs d’asile sont renvoyés de force alors qu’ils risquent d’être persécutés ou de subir des préjudices graves.  

Résolution des problèmes

Nous demandons qu’un contrôle accru indépendant et extérieur ainsi qu’une évaluation des pratiques au cours des audiences soient mis en place comme cela a été fait avec beaucoup de succès en ce qui concerne la prise de décision initiale au niveau du ministère de l’Intérieur. Une simple observation du comportement des juges suivie d’un compte-rendu, comme nous l’avons fait nous-même, pourrait également être utile. Les divergences géographiques que nous avons signalées pourraient être résolues par le biais d’une plus grande communication entre les centres d’audience, par exemple à travers l’instauration de forums réguliers permettant de rassembler des juges dispersés.

D’autres inégalités plus générales comme les réductions de l’aide juridictionnelle et leurs impacts, doivent être résolues au niveau de la société. Les disparités procédurales pourraient être corrigées si des directives plus claires sur le comportement judiciaire au cours des audiences, et notamment une liste de contrôle résumant les points clés à suivre par les juges de l’immigration, étaient élaborées et mises à disposition. En outre, un complément de formation pourrait être donné aux juges, notamment par les requérants eux-mêmes ; des méthodes novatrices comme l’observation entre pairs, les jeux de rôles entre juges et requérants, pourraient être utilisées afin de donner aux juges une perspective des meilleures pratiques fondée sur l’expérience et sur les conséquences encourues lorsqu’elles ne sont pas suivies.

Nick Gill N.M.Gill@exeter.ac.uk
Professeur associé en géographie humaine, Université d’Exeter.

Rebecca Rotter r.rotter@ed.ac.uk
Chercheur, Coordonnatrice Échange en matière d’impact et de connaissances, Université d’Edinburgh.

Andrew Burridge A.D.Burridge@exeter.ac.uk
Chargé de recherches associé, Université d’Exeter.

Melanie Griffiths melanie.griffiths@bristol.ac.uk
Menbre du programme « Future Research Leaders » de l’ESRC (Conseil de la recherche économique et sociale britannique), Université de Bristol.

Jennifer Allsopp jenny.allsopp@gtc.ox.ac.uk
Doctorante, Université d’Oxford. http://geography.exeter.ac.uk/asylumappeals/