Bien que l’Ouganda ait historiquement adopté une attitude progressive face aux réfugiés, il semble malheureusement fléchir dans la dernière ligne droite. Un certain nombre de réfugiés de longue date en Ouganda ont déposé une demande de citoyenneté auprès du département de l’immigration mais, à ce jour, les autorités ont débouté ces demandes en se basant sur des motifs juridiques ambigus.
Le 30 août 2010, une pétition a donc circulé dans la Cour constitutionnelle au nom de plusieurs réfugiés congolais pour demander une interprétation de la loi relativement aux possibilités de naturalisation en Ouganda offertes aux réfugiés, c’est-à-dire de devenir des citoyens ougandais. Cette pétition était le fruit de la préoccupation de plusieurs acteurs pour lesquels les entraves supposées à la naturalisation des réfugiés dans le pays s’assimilaient à une pratique discriminatoire, et manquaient de fondement juridique.
Il semble que la principale source de discorde repose sur l’interprétation erronée de la différence entre l’enregistrement des citoyens et leur naturalisation. La loi ougandaise sur la citoyenneté et le contrôle de l’immigration (1999) explique clairement, à l’article 14 sur la « Citoyenneté par enregistrement », que les enfants ou les petits-enfants de personnes arrivées en Ouganda comme réfugiés n’ont pas le droit d’être enregistrés en tant que citoyens ougandais (comme c’est généralement le cas dans les États où la citoyenneté dépend de la nationalité des parents, que la personne soit née ou non dans le pays). Bien que cet article ne s’applique pas aux personnes arrivées en tant que réfugiés, il n’en est pas moins cité par de nombreux acteurs qui contestent le droit des réfugiés à acquérir la citoyenneté ougandaise à quelque moment que ce soit.
Cependant, l’article 16 sur la « Citoyenneté par naturalisation » prévoit expressément que « le conseil pourra accorder à quelconque étranger[1] la citoyenneté par naturalisation, sous réserve du respect des dispositions énoncées dans cette section ». Ces dispositions sont les suivantes : la personne a passé au minimum 20 ans de sa vie en Ouganda ; elle a vécu en Ouganda les deux années entières précédant sa demande de naturalisation ; elle a acquis une connaissance suffisante d’une langue vernaculaire ou de l’anglais ; elle est de bonne moralité ; et elle envisage de rester en Ouganda de manière permanente, si sa demande de naturalisation est acceptée. Pourvu que les réfugiés disposent des documents nécessaires (ce qui peut également multiplier les obstacles), la satisfaction de ces exigences au bout de plusieurs décennies en Ouganda ne devrait pas être difficile.
Retard à la Cour constitutionnelle
Malheureusement, la discussion de cette pétition à la cour, comme de nombreuses autres actuellement en attente d’interprétation, semble avoir été constamment contrecarrée. Bien qu’une audience ait été plusieurs fois programmée pour cette pétition dans l’année suivant son dépôt, le quorum nécessaire pour répondre aux questions des demandeurs n’a été atteint à aucune des dates prévues. Et lorsque l’on demande à la cour quand cette pétition pourrait être débattue après trois années d’inactivité, le personnel suggère que le sujet est tellement politisé qu’il y a peu de chances que l’affaire aille plus loin si la pétition n’est pas de nouveau soumise ou si les parties concernées n’exercent pas d’intenses pressions.
En raison de l’existence de la clause de cessation pour les réfugiés rwandais en Ouganda, et donc du désir de nombreuses organisations de trouver le moyen de régulariser le statut migratoire des Rwandais établis dans le pays avant qu’ils ne perdent leur statut de réfugié, j’ai souvent entendu dire au cours de mes travaux de terrain, fin 2013, que le seul obstacle était la décision de la Cour constitutionnelle. De nombreuses parties concernées, dont les représentants du gouvernement de l’Ouganda, du gouvernement du Rwanda, du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et d’organisations non gouvernementales (ONG) ont affirmé toutefois qu’ils travaillaient pour accélérer la résolution de la pétition et, par conséquent, qu’ils attendaient une interprétation imminente.
Toutefois, dans les faits, il semble que l’importance accordée à cette pétition par les organisations œuvrant auprès des réfugiés était bien plus forte que les investissements réalisés pour y répondre. L’un des cabinets d’avocats de Kampala recrutés pour représenter cette affaire a affirmé que, depuis qu’il s’était impliqué dans celle-ci en 2010, il n’avait reçu aucun appui juridique ou financier de la part d’aucune organisation pour les aider avec la pétition. Le représentant de l’autre cabinet d’avocats avait déménagé au Soudan du Sud et n’était plus impliqué activement dans l’affaire.
Il est donc difficile dans ce contexte de désigner clairement les acteurs responsables de l’avancée de la pétition. De toute évidence, les représentants du gouvernement ougandais se trouvent dans une position difficile. Ils sont partagés entre, d’un côté, leurs responsabilités envers les réfugiés établis dans le pays et la relative simplicité de la loi en leur faveur et, d’un autre côté, les considérations politiques relatives à l’interprétation définitive d’une loi qui pourrait potentiellement permettre à des milliers de réfugiés d’accéder à la citoyenneté ougandaise. C’est ce qui a motivé les politiciens et les bureaucrates à laisser s’installer le statu quo en maintenant une position ambivalente concernant les possibilités de naturalisation existantes, tout en donnant l’impression qu’ils travaillaient à une résolution concrète.
L’UNHCR, pour des raisons pragmatiques et/ou politiques, a maintenu ses distances avec la pétition. Comme le succès de ses programmes dépend indubitablement des résultats de l’interprétation de la Cour, il semble qu’il ait préféré attendre cette interprétation sans s’impliquer lui-même pour faire avancer le processus. De la même manière, après plusieurs années d’incertitude sur le statut de la pétition, les ONG semblent s’être désengagées d’une problématique qui, à leurs yeux, reflète des enjeux politiques plus élevés que sa simple interprétation juridique et, donc, au-delà de leur sphère d’influence.
Toutefois, il en résulte que les possibilités de solution durable en Ouganda sont sévèrement limitées. Alors que la loi semble suggérer une naturalisation possible des réfugiés sous condition de la satisfaction de certains critères, en l’absence de toute interprétation juridique claire de cette question, les demandes des réfugiés sont étudiées à la discrétion des fonctionnaires de l’immigration qui les refusent invariablement, basant leur décision sur la notion popularisée que les réfugiés n’ont pas le droit de devenir des citoyens.
Bien qu’il soit toujours difficile de définir à qui revient la responsabilité de faire avancer cette pétition, il est évident qu’en raison de l’incertitude quant au statut du débat, de l’absence de discussion sur son fondement juridique et de la délégation de sa résolution à la Cour constitutionnelle, la pétition ne sortira jamais des archives. Pour les réfugiés congolais, soudanais et rwandais qui vivent dans le pays depuis au moins 20 ans, parlent une langue locale et sont intégrés de facto comme des Ougandais, il n’en est pas moins crucial que le dialogue renaisse pour faire pression auprès de la Cour afin qu’elle rende publique son interprétation.
Georgia Cole georgia.cole@gtc.ox.ac.uk est doctorante dans le département de développement international de l’Université d’Oxford. www.qeh.ox.ac.uk
[1] La loi sur l’enregistrement et le contrôle des étrangers exprime clairement que la catégorie « étranger » inclut les réfugiés.