Argentine: réinstaller des réfugiés dans le contexte d’une politique migratoire ouverte

L’Argentine a une longue tradition d’immigration. Des salaires locaux relativement élevés, une prospérité économique généralisée, un système solide d’éducation publique et un cadre juridique libéral, ont encouragé l’immigration européenne, particulièrement entre 1870 et 1914, 1919 et 1939 et 1945 et 1960, même si de manière moins significative au cours de ces deux dernières périodes. À la date du recensement national de 1914, un tiers de la population était né en Europe, et en dépit d’un certain nombre de tensions, l’expérience de l’intégration s’avérait assez largement une réussite.  

Aux alentours de 1960, au moment où l’immigration européenne s’arrêtait pratiquement complètement, l’importance des migrants régionaux s’est progressivement accrue. Dans les années 1990, l’Argentine a vécu de nombreux afflux de migrants locaux, attirés par les possibilités d’emploi et le taux de change favorable entre le dollar et le peso. Paradoxalement, le cadre juridique national[1] et les politiques migratoires qui l’accompagnent étaient devenus progressivement restrictifs. Même si les expulsions restaient rares, l’impossibilité de régulariser leur permis de résidence a laissé des milliers de Paraguayens, de Boliviens et de Péruviens dans une situation de vide juridique, et des abus ont été fréquemment signalés.[2] D’un autre côté, plusieurs études menées aux alentours des années 2000, ont clairement montré que les migrants régionaux constituaient un apport précieux à la société argentine. Non seulement ils avaient pour effet de  rajeunir une population locale par ailleurs vieillissante – tout en apportant une certaine diversité culturelle – mais leur présence était essentielle dans des secteurs économiques comme la construction, le travail domestique et l’industrie textile.

Dès la fin de la décennie – de manière sans doute prévisible – l’Argentine a évolué vers une société à deux vitesses dans laquelle une sous-classe de plus en plus nombreuse avait de moins en moins, ou plus du tout, de droits, qu’ils s’agissent de droits au travail, à l’éducation ou d’accès à la santé. Bien plus, la législation de l’époque encourageait la dénonciation des migrants irréguliers, et certains syndicats nationaux puissants faisaient même tout pour signaler les migrants régionaux et les accuser de « voleurs d’emplois ». Les migrants régionaux devenaient des boucs émissaires faciles face à une situation économique qui devenait de plus en plus complexe.

La crise argentine a atteint son paroxysme avec le ralentissement économique national de 2002, qui a vu une dévaluation de 300% de la monnaie nationale accompagnée de conséquences sociales dévastatrices. Le chômage s’est élevé à 20% et le sous-emploi à 17%; 42% de la population vivait en dessous du seuil de pauvreté ; et ceux qui se trouvaient dans une pauvreté extrême atteignaient 27%. Même s’il n’y avait aucune preuve pour appuyer une telle accusation, au paroxysme de la crise, les migrants régionaux étaient tenus pour responsables de l’envolée du taux de chômage et de la criminalité.

Après une série d’attaques xénophobes contre des migrants régionaux, en 2002 une première mesure dans la bonne direction a été prise avec l’Accord régional en faveur des ressortissants des États membres du Marché commun du sud (MERCOSUR, à savoir : Argentine, Brésil, Uruguay et Paraguay) et des États qui y sont associés (Bolivie et Chili); cet accord permettait aux ressortissants de chacun des six pays de résider sur le territoire des autres, et leur accordait le droit d’exercer n’importe quelle activité économique dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux du pays concerné. En 2004, l’Argentine a unilatéralement décidé de suspendre l’expulsion des migrants se trouvant en situation irrégulière du moment qu’ils étaient ressortissants des pays limitrophes.  Le véritable tournant, n’a cependant eu lieu qu’avec l’adoption d’une nouvelle loi de migration au début de cette année, la loi N° 25.871/04, qui :

• Reconnaît un droit de migrer, et suit pour l’essentiel les principes fondamentaux définis par la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les migrants[3].
• Facilite la régularisation de la migration.
• Prévoit aux yeux de la loi, l’égalité de traitement des étrangers et des nationaux.
• Garantit le droit à la réunification familiale. 
• Garantit l’accès à la santé, à l’éducation et à l’assistance sociale pour tous les étrangers indépendamment de leur statut migratoire.

En outre, un vaste programme de régularisation a été lancé – sous le nom de ‘Patria Grande’ – qui dans sa première phase (en 2005) accordait le droit de résidence à quelques 13 000 migrants qui n’étaient pas des ressortissants du MERCOSUR, et qui entre 2006 et 2010 a également facilité la régularisation de 650 000 migrants supplémentaires provenant des pays du MERCOSUR.[4]

À la différence de la nouvelle loi sur la migration qui constituait un cadre général de politique, le programme Patria Grande s’adressait essentiellement à des travailleurs migrants provenant des pays du MERCOSUR (membres à part entière ou membres associés) qui avant juin 2006, résidaient de manière irrégulière en Argentine et qui à ce moment-là représentaient 90% des migrants se trouvant dans le pays. Patria Grande garantissait à ces migrants:

• le droit de rester, de quitter et de revenir en Argentine ;
• le droit d’étudier et d’obtenir un permis de travail ;
• la première étape en vue de l’obtention d’un droit de résidence permanent.

D’autres instruments additionnels liés à la nouvelle loi nationale sur la migration et au programme de régularisation comprenaient : un Institut national contre la discrimination, la xénophobie et le racisme, une Commission tripartite sur l’égalité des sexes et l’égalité du travail, et une Loi nationale d’éducation (N°26.206) garantissant l’accès à l’école primaire et secondaire et à l’université aux migrants sans papiers. 

Depuis 2004, le taux de chômage est tombé à 7,3%, et le sous-emploi à un niveau similaire. La pauvreté a diminué  pour passer de 54% à 23,4%, et la pauvreté extrême a baissé de 27,7% à 8,2%. Le nombre d’étrangers faisant l’objet de convictions criminelles est resté à environ 28%, mais sur ces 28%, 70% ont été condamnés pour des crimes liés au trafic de drogue dans lesquels sont impliqués principalement des étrangers en transit, non-résidents. 59% des argentins, à l’heure actuelle s’accordent à penser que les migrants devraient jouir des mêmes droits de l’homme que les ressortissants nationaux, qu’il s’agisse de santé, d’éducation ou d’accès à la justice.[5]

Réinstallation de réfugiés en Argentine

C’est en contrepoint de ce contexte historique qu’en 2003, l’Argentine a initié un processus visant à la signature et à l’application de tous les traités relatifs aux droits de l’homme. Cela faisait partie d’un changement majeur au niveau de la politique nationale et étrangère de l’Argentine. Dans le cadre de cette nouvelle approche fondée sur les droits de l’homme qui lui avait déjà permis de trouver une solution à la situation des migrants, l’Argentine a alors décidé de renforcer son système relatif aux réfugiés ainsi que les institutions qui s’y rattachent. Se souvenant de ses propres citoyens qui, par milliers, avaient fui le pays dans les années 1970, et de la générosité de la communauté internationale envers ses réfugiés, l’Argentine a adopté une législation en vue de renforcer ses propres normes de protection et en 2005 a rejoint d’autres pays latino-américain dans leur effort commun pour réinstaller des réfugiés. 

Le 9 juin 2005, l’Argentine a signé un Protocole d’accord avec l’UNHCR qui fixait une liste de critères particuliers permettant à des réfugiés d’être réinstallés en Argentine :

• Survivants de violence ou de torture nécessitant une protection matérielle et  juridique ;
• Femmes se trouvant dans une situation de risque;
• Personnes sans possibilité d’intégration locale dans leur pays de premier asile ;
• De préférence, personnes avec un profil urbain ;
• Personnes avec des qualifications professionnelles ;
• Familles ou femmes avec des enfants à fort potentiel d’intégration.

Dès le départ, le ‘Programme de réinstallation solidaire’ en Argentine était conçu comme une contribution au Plan d’action de Mexico[6], dont l’objectif était de garantir aux réfugiés réinstallés la sécurité matérielle et un accès libre aux services de santé et d’éducation. Il traduisait également l’augmentation du nombre de réfugiés régionaux ayant des besoins urgents de protection ainsi que la reconnaissance de la réinstallation comme une solution durable incontournable.  

Un Conseil national des réfugiés (CONARE[7]) a été instauré sous les auspices du ministère de l’Intérieur, et impliquant la participation des ministères des Affaires étrangères, de la Justice et du Développement social. Afin de faciliter une intégration réussie des réfugiés réinstallés, les provinces de Rosario et Mendoza et la ville de Buenos Aires ont été désignées comme provinces et villes solidaires. La province de San Luis a rejoint ce groupe en 2009. Entre 2005 et 2011, près de  230 réfugiés ont été réinstallés avec succès en Argentine, principalement des réfugiés colombiens provenant d’Equateur et de Panama.

Une évaluation du Programme de réinstallation montrerait que plusieurs résultats ont été atteints, et plus particulièrement que tous les enfants réinstallés sont scolarisés en école primaire ou secondaire et qu’ils bénéficient de la garantie de l’accès aux soins de santé.  L’intégration sociale s’est avérée massivement positive, avec seulement deux personnes qui ont décidé de repartir jusqu’ici. Dans le domaine de l’emploi, certains réfugiés ont obtenu la validation de leurs diplômes universitaires alors que d’autres après avoir bénéficié d’une nouvelle formation sont maintenant pleinement intégrés et autosuffisants.

Des difficultés subsistent cependant, et le logement est probablement le problème le plus important. Bien que l’agence de mise en œuvre, HIAS[8], ait activement cherché à trouver des logements alternatifs pour les réfugiés réinstallés depuis la conception du programme, elle ne bénéficie pas encore de l’accès aux programmes nationaux de logement. D’autres difficultés découlent du fait que les profils personnels fournis par l’UNHCR dans le premier pays d’asile ne correspondent pas toujours aux critères fixés par les autorités argentines; en outre, certains des candidats à la réinstallation ont déjà été rejetés par d’autres missions de sélection sans que des informations ou des raisons n’aient été données. À ce jour, le programme est resté très discret, ce qui ne facilite pas l’engagement du secteur privé, bien au contraire. Le financement des phases initiales de la réinstallation reste donc encore difficile.

Conclusion

Depuis 2002, l’Argentine a adopté une politique de migration ouverte fondée sur les droits, de sorte qu’elle est devenue la principale destination des migrants sud-américains.  Parmi eux, les Colombiens se détachent et ils sont  54 020 à vivre maintenant en Argentine. Les informations provenant des autorités argentines de migration confirment qu’une part non négligeable de ces migrants a des besoins spéciaux en matière de protection mais qu’ils ont préféré entrer dans le pays en tant que résidents normaux plutôt qu’en tant que réfugiés.  Selon les autorités consulaires colombiennes, les Colombiens en Argentine bénéficient d’un niveau élevé d’acceptation sociale et d’intégration – mais ils sont également attirés par d’autres facteurs comme une société relativement aisée, ouverte et égalitaire, un indice élevé du développement humain, un taux de chômage bas ainsi que le taux d’homicides le plus faible en Amérique latine. 

Parallèlement à sa politique d’accès ouvert, l’Argentine est également devenue un pays émergent en matière de réinstallation qui cherche tout particulièrement à réinstaller des réfugiés régionaux avec des besoins spéciaux  en matière de protection. C’est en vue de garantir un niveau élevé d’intégration locale que l’Argentine demande aux candidats à la réinstallation de remplir un certain nombre de critères ; à ce sujet les autorités locales font simplement preuve de réalisme, plutôt que d’être sélectives ou fantaisistes.   

Comme l’a souligné l’UNHCR à plusieurs reprises, la mobilité est un instrument potentiel de protection.[9] De ce point de vue, la réinstallation est l’un des instruments qui permet d’aider les personnes qui ont des besoins de protection ; une politique de migration ouverte axée sur les droits de l’homme et les réalités régionales a démontré en être un autre qui s’est avéré globalement un succès.  Plutôt que d’opter pour une politique de migration restrictive s’appuyant sur la sécurisation des frontières et des préoccupations ethniques associées à un programme de réinstallation plus généreux en nombre, l’Argentine a choisi d’adopter une stratégie différente : une politique de migration ouverte et fondée sur le respect des droits de l’homme, réservant la réinstallation à un nombre plus restreint de cas de personnes avec des besoins spécifiques en matière de protection.  

Paulo Cavaleri Paulo.cavaleri@ties.itu.int est actuellement Conseiller aux affaires humanitaires à la Mission permanente de l’Argentine à Genève. Il est diplômé en droit  (Buenos Aires) et docteur en histoire (Paris I- Sorbonne).