Le déplacement interne est tant répandu en Afghanistan, et depuis si longtemps, que plus de 76 % de la population afghane aurait vécu ce phénomène, selon les chiffres du CICR. Fin juin 2012, les estimations indiquaient qu’il se trouvait plus de 400 000 PDI en Afghanistan – une estimation prudente qui ne tient pas compte de toutes les personnes déplacées par des catastrophes naturelles, des PDI éparpillées en milieu urbain et des PDI qui ne peuvent être recensées en raison de problèmes de sécurité ou du manque d’accès. Il est donc largement reconnu que le nombre véritable de PDI est bien plus élevé. On sait aussi que la population de PDI en Afghanistan augmente rapidement, en conséquence d’une augmentation continue de l’insécurité dans plusieurs régions du pays. Alors que l’Afghanistan amorce les dernières étapes de planification de la transition qui devrait s’achever en 2014 et s’accompagner d’un retrait des forces militaires internationales, les impacts politiques, sociaux et économiques de cette transition demeurent incertains mais il est probable qu’ils se traduisent par de nouveaux déplacements internes, d’autant plus si les conditions sécuritaires ne s’améliorent pas d’ici peu.
Comme le confirment de nouvelles recherches menées par le Centre norvégien pour les réfugiés (NRC) et son Observatoire des situations de déplacement interne (IDMC)[i], les PDI constituent l’un des groupes les plus vulnérables de la société afghane, un grand nombre d’entre elles passant à travers les mailles du filet d’intervention du gouvernement afghan et de la communauté internationale en raison d’une multiplicité d’obstacles complexes qui entravent ces interventions et la réalisation de solutions durables. La crise de l’hiver 2011/12 est l’illustration la plus frappante de cette situation, lorsque la mort de plus d’une centaine d’enfants et de nourrissons dans les installations informelles de PDI à Kaboul a fait la une de nombreux médias. Ces familles urbaines de PDI, hautement visibles puisqu’elles vivent sous le nez de la communauté humanitaire internationale, ont pourtant bénéficié trop tardivement de son attention et de son assistance. Cette situation a poussé les acteurs nationaux et internationaux à réévaluer de toute urgence comment renforcer la protection des PDI en Afghanistan et la qualité de l’assistance qui leur est apportée.
A ce jour, le gouvernement a réagi de manière limitée puisqu’il s’oppose à l’intégration locale ou la réinstallation et qu’il semble peu disposé à reconnaître certains groupes de PDI, en particulier les personnes déplacées établies en milieu urbain. L’adoption de politiques qui empêchent les PDI d’obtenir une assistance là où ils se sont réfugiés s’est soldée par un échec collectif: l’incapacité de protéger leurs droits tels que définis par les Principes directeurs relatifs au déplacement interne[ii]. Parallèlement, la plupart des analystes s’accordent à dire que la nature décentralisée de l’État afghan complique encore la tâche du gouvernement lorsqu’il cherche à venir en aide aux PDI en milieu rural ou dans des zones reculées du pays, et plus encore lorsqu’il cherche à mettre en place des solutions durables pour ces populations. Si on ajoute à cela les perpétuelles difficultés à profiler les PDI à travers l’Afghanistan en raison d’un contexte sécuritaire qui entrave l’accès de nombreux acteurs gouvernementaux et humanitaires, les interventions nationales et internationales en réponse aux déplacements internes se situent bien en-deçà des normes de qualité énoncées dans les Principes directeur et laissent des milliers de personnes dans le plus complet dénuement, sans assistance et sans protection.
Instruments nationaux en faveur des PDI
Dans le cadre de l’engagement du Gouvernement à développer une politique nationale sur le déplacement interne, le Ministère des Réfugiés et du Rapatriement (MRR) a amorcé un processus politique dont l’objectif est d’aboutir à la création d’un instrument national qui garantira aux PDI une protection et une assistance au cours de toutes les étapes du déplacement, sur l’ensemble du territoire afghan. En outre, le Ministère a affirmé son intention d’ébaucher une politique exhaustive qui reconnaisse et reflète le rôle et la responsabilité de premier plan du gouvernement afghan pour empêcher les déplacements, porter assistance aux PDI et les protéger lors du déplacement et contribuer à la mise en place de solutions adaptées. Ces engagements sont associés à des objectifs afin que le Ministère se dote de capacités institutionnelles suffisantes pour lui permettre de superviser des mécanismes de coordination et d’intervention améliorés, au niveau national et provincial.
L’expérience a prouvé que les politiques nationales sur le déplacement interne peuvent s’avérer très utiles pour les gouvernements cherchant à protéger les droits des PDI. En facilitant la planification, elles peuvent aider à empêcher les déplacements futurs mais aussi à répondre aux besoins des personnes actuellement déplacées. Par exemple, en Colombie, avant que ne soit adoptée la première législation spécifique aux PDI en 1997, le gouvernement avait l’habitude de réagir aux déplacements forcés au cas par cas et plutôt inefficacement. Le problème était généralement perçu comme une très faible priorité et bénéficiait d’une visibilité minime dans la sphère publique colombienne. Malgré quelques carences dans sa mise en application, la loi colombienne no 387 de 1997 constitue une étape-clé car elle a permis d’attirer l’attention sur le problème du déplacement interne dans le pays, de reconnaître les besoins de protection et d’assistance propres aux PDI, d’introduire un cadre de protection stable en reconnaissant qu’il est important d’adopter une approche axée sur les droits pour répondre aux déplacements et d’établir une structure institutionnelle nationale responsable de l’assistance et de la protection des PDI.
Les instruments nationaux constituent également des outils importants pour les gouvernements cherchant à faciliter la coopération entre les acteurs gouvernementaux et, extérieurement, avec les autres acteurs nationaux et internationaux. En Afghanistan, où les acteurs internationaux de l’humanitaire et du développement ont bien souvent du mal à aligner leurs efforts d’assistance aux PDI, l’existence d’un instrument national relatif aux déplacements internes constitue pour le MRR un outil précieux pour promouvoir une coopération efficace entre ces acteurs et favoriser la coordination de leurs actions. Et peut-être plus important encore dans le contexte afghan, un instrument national peut aider le Gouvernement à s’assurer que l’intervention auprès des PDI soit spécifiquement adaptée aux particularités du déplacement en Afghanistan et, par conséquent, que les ressources soient allouées et utilisées de manière plus efficace.
Appropriation et consultation au niveau national
On ne peut qu’applaudir le fait que le gouvernement afghan ait exprimé un vif désir d’élaborer une politique en faveur des PDI et sollicité l’appui de la communauté internationale pour réaliser cet objectif. Pourtant, comme c’est si souvent le cas en Afghanistan, un écart apparaît entre la politique et la pratique, souvent dû au processus suivi pour élaborer la politique en question. Le gouvernement a démontré de manière prometteuse son engagement pour l’adoption d’un processus politique participatif à l’échelle nationale en organisant dans les locaux du MRR à Kaboul, un atelier consultatif de deux jours (14-15 juillet 2012) sur l’élaboration d’une politique nationale relative aux PDI. Le gouvernement a ainsi montré qu’il souhaitait suivre un processus consultatif pour déterminer le contenu de la politique afghane relative aux PDI, mais aussi qu’il souhaitait mettre les personnes déplacées au cœur de ce processus en écoutant leur voix. Le Rapporteur spécial de l’ONU sur les droits de l’homme des personnes déplacées dans leur propre pays, Dr. Chaloka Beyani, a également souligné, dans le discours qu’il a donné lors de l’atelier, qu’une forte appropriation nationale était impérative, tout autant que l’organisation de consultations fécondes.
Les pays souhaitant s’attaquer au problème du déplacement interne en développant un cadre politique se heurtent à de nombreux obstacles, aussi bien lors de l’élaboration que de la mise en œuvre des politiques. Il est inévitable que les dynamiques et les impacts varient fortement à l’échelle du pays, entre les villes et les campagnes, et d’une province à l’autre. Sans poursuivre un processus consultatif inclusif et fructueux impliquant tous les acteurs au niveau des provinces et des districts, il ne sera pas possible de déterminer la portée de l’instrument envisagé ni les questions fondamentales que cet instrument devra tenter de résoudre, d’autant plus que celles-ci pourront varier considérablement selon les zones géographiques. En Afghanistan, plusieurs facteurs rendront ces consultations difficiles: les autorités nationales ne définissent pas toutes de la même manière les PDI, les limites entre migration et déplacement restent floues, un grand nombre de réfugiés de retour ne sont pas en mesure de se réinstaller sur leur lieu d’origine, les terres fertiles sont rares et sont allouées selon des procédures tortueuses et les possibilités de solutions durables sont réduites en raison de l’insécurité continue.
Ces questions paraissaient profondément familières à de nombreux participants à l’atelier de juillet 2012 à Kaboul, au cours duquel le principe de responsabilité et d’appropriation nationale a souvent été cité comme une condition préalable au développement, à l’ébauche et à la mise en application de toute future politique relative aux PDI. Il a été reconnu que l’atteinte d’un consensus sur ces questions constituera pour le MRR une étape-clé dans le développement d’une telle politique. Afin d’atteindre ce consensus, les consultations devront être transparentes et devront inclure, en plus des autorités nationales, provinciales ou municipales, les PDI et les communautés d’accueil elles-mêmes, ainsi que la société civile nationale et les acteurs internationaux de l’humanitaire et du développement, dont les bailleurs de fonds.
De plus, c’est le pays lui-même qui devra conduire le processus d’élaboration de cette politique pour que toutes les parties prenantes la considèrent comme pertinente et acceptent d’y adhérer. Les expériences passées démontrent clairement qu’une influence trop marquée de la communauté internationale lors de l’élaboration d’une politique se traduit par un affaiblissement de l’appropriation nationale et aboutit à une politique qu’il sera difficile de mettre en œuvre efficacement. De surcroît, cette appropriation nationale devra se poursuivre tout au long du processus. Et pour que cette appropriation nationale soit aussi solide que possible, tous les Ministères concernés en Afghanistan, ainsi que le gouvernement lui-même, devront eux aussi se rallier au processus.
Étapes décisives
Alors que le MRR poursuit le processus d’élaboration d’une politique nationale relative aux PDI, plusieurs étapes seront décisives tant pour garantir la qualité de l’instrument national qui verra le jour que pour assurer la viabilité de cet instrument lors de sa mise en œuvre.
- Un processus véritablement consultatif : L’élaboration de la politique relative aux PDI devra être dirigée par le pays et alimentée par des consultations menées avec un grand éventail de parties prenantes. En s’appuyant sur de grandes consultations aux niveaux national, provincial et municipal, ce processus sera à la fois inclusif et transparent. En revanche, si les consultations ne s’appuient pas sur une base aussi large, la politique manquera de légitimité et de pertinence, tout autant que de personnes responsables de son application. L’atelier national de juillet 2012 pour parties prenantes sur le processus a permis de créer une dynamique en faveur d’un tel processus consultatif. Pour éviter tout essoufflement, une solution serait de produire une brochure décrivant le processus et l’engagement du gouvernement en faveur de la transparence et de l’inclusivité, et de la distribuer au plus grand nombre possible afin d’accroître l’intérêt porté au processus d’élaboration de cette politique en Afghanistan.
- Créer les capacités : Le MRR dirigera le processus d’élaboration. Il devra donc se doter des capacités suffisantes pour renforcer l’appropriation nationale de ce processus et organiser des consultations fructueuses. Il devra également obtenir l’appui des parties prenantes nationales et internationales en créant des organes de petit calibre, tels qu’un secrétariat, un comité consultatif interministériel ou un comité consultatif aux membres judicieusement choisis.
- Veiller à ce que le gouvernement soit toujours le principal responsable : Alors que d’autres acteurs nationaux et internationaux pourront apporter un appui technique au MRR, le gouvernement devra toujours conserver la responsabilité principale de l’élaboration de cette politique, d’autant plus que l’élaboration de lois et de politiques constitue intrinsèquement une tâche souveraine.
- Besoins, plans et mécanismes de consultation : Pour garantir la transparence et démontrer sone engagement responsable, le Ministère devra établir des plans et des mécanismes qui définiront les besoins consultatifs et un calendrier approximatif. Il est particulièrement important que ces mécanismes consultatifs permettent aux acteurs provinciaux et municipaux d’exprimer leur point de vue de manière adaptée. En plus des divers niveaux d’autorité, ces mécanismes devront s’adresser à la société civile nationale, aux organisations et aux acteurs de l’humanitaire et du développement (dont les bailleurs de fonds), aux entités concernées du secteur privé et, par-dessus tout, aux communautés déplacées ou affectées par le déplacement.
- Opinions des PDI : Les PDI doivent être placées au cœur du processus mais les opinions des autres communautés affectées par le déplacement doivent également être écoutées, surtout celles des communautés d’accueil. Ainsi, la politique sera plus à-même de refléter la complexe réalité du déplacement, qui varie d’une province à l’autre de l’Afghanistan.
- Construire une base de connaissances : Une politique relative aux PDI devrait refléter la réalité du terrain et donc s’appuyer sur des connaissances accessibles. Ainsi est-il crucial d’évaluer quelles sont les lacunes afin de commanditer des recherches bien ciblées. Le gouvernement devrait également considérer d’effectuer un nouveau profilage de la situation du déplacement en Afghanistan afin de glaner des informations précieuses quant au nombre et à l’emplacement des DPI, aux différentes causes du déplacement dans le pays, aux schémas du déplacement, aux préoccupations en matière de protection et aux besoins humanitaires des PDI, de même qu’aux perspectives de solutions durables. Plusieurs processus antérieurs d’élaboration de politiques ont montré que les activités de profilage peuvent apporter des informations cruciales.
- Renforcer les activités existantes : L’absence de politique relative aux PDI en Afghanistan ne signifie pas qu’aucun effort n’est mené pour porter assistance aux PDI à travers le pays. Lors de l’élaboration de la politique, il sera crucial d’identifier les différentes parties prenantes et leurs activités, et de s’appuyer sur celles-ci.
- Communiquer avec les groupes antigouvernementaux : En Afghanistan, la réalité demande également l’adoption d’une approche pragmatique en établissant une ligne de consultation formelle avec les entités non-gouvernementales qui contrôlent certains territoires où les PDI se sont réfugiés ou installés. Une politique qui négligerait ces PDI serait en contradiction avec le principe de responsabilité d’un gouvernement qui s’engage à porter assistance à tous les PDI et à assurer leur protection sur l’ensemble du territoire l’Afghanistan. Quoi qu’il en soit, les Principes directeurs appellent également ces groupes à respecter les normes qu’ils énoncent.[iii]
- Garantir un accès et un espace humanitaire: Une attention particulière doit être portée aux questions de l’accès humanitaire pour les acteurs cherchant à répondre aux besoins immédiats des PDI établis dans des zones où le gouvernement n’est pas en mesure d’intervenir, et de la préservation de l’espace humanitaire.
Toutes ces étapes aideront le gouvernement afghan à mieux protéger les communautés déplacées de l’intérieur à travers l’Afghanistan et à mieux répondre à leurs besoins.
Les politiques nationales à l’échelle internationale
En se dotant d’une politique relative aux PDI, l’Afghanistan rejoindrait les 20 à 30 autres pays qui ont déjà adopté ou sont en train d’élaborer des instruments nationaux relatifs aux PDI. Par exemple, la République Centrafricaine et le Nigeria sont aussi en cours d’élaboration de leurs instruments nationaux relatifs aux PDI tandis que le Kenya est déjà prêt à adopter et mettre en application sa loi et sa politique sur les PDI. De plus, si l’expérience de la politique afghane s’avère favorable, elle pourra éveiller l’intérêt d’autres États touchés par les déplacements dans la région.
Il est encourageant d’observer qu’un nombre croissant de pays amorcent l’élaboration de leur propre loi ou politique relative aux PDI. Pour assister les États concernés, l’Observatoire des situations de déplacement interne du Conseil norvégien pour les réfugiés, en collaboration avec le Projet Brookings-LSE sur les déplacements internes, a développé un guide sur l’élaboration de lois et de politiques nationales à l’intention des praticiens, qui est en cours de pilotage en Afghanistan. Ce guide vient compléter le Manuel à l’intention des législateurs et des responsables politiques[iv] de 2008 et explique, en suivant des étapes pratiques, les processus consultatifs qui aboutissent aux lois et politiques nationales. Après révision, ce guide à l’intention des praticiens sera utile aux autres gouvernements désirant élaborer leurs propres lois et politiques sur la question du déplacement interne. Comme l’a souligné Walter Kälin, ancien Représentant du Secrétaire général pour les droits de l’homme des personnes déplacées dans leur propre pays : «La loi est importante. Ce n’est pas la solution mais elle est importante. Les lois nationales ordinaires sont tout à fait pertinentes dans les circonstances normales mais pas en période de crise humanitaire caractérisée par des déplacements internes.»
Dan Tyler daniel.tyler@afg.nrc.no est directeur de la protection et du plaidoyer chez NRC Afghanistan www.nrc.no/?aid=9167595 et Nina Schrepfer nina.schrepfer@nrc.ch est conseillère auprès de l’Observatoire des situations de déplacement interne (IDMC) du NRC www.internal-displacement.org/ .
[i] NRC/IDMC/JIPS/Samuel Hall Consulting, Étude sur la protection des PDI, à paraître en septembre 2012.
[iii] Principe 2 (1).
Ressources
Developing national instruments on internal displacement: A guide for practitioners (Guide à l’usage des praticiens sur l’élaboration d’instruments nationaux relatifs au déplacement interne)
Version pilote – février 2012 (Conseil norvégien pour les réfugiés/Observatoires des situations de déplacement interne)
Protecting Internally Displaced Persons: A manual for law and policymakers (Manuel à l’usage des législateurs et responsables politiques sur la protection des personnes déplacées de l’intérieur)
Octobre 2008 (Projet Brookings-LSE sur le déplacement interne)
En ligne sur www.brookings.edu/about/projects/idp/resources/manuals
Le guide du NRC/IDMC Developing national instruments on internal displacement: A guide for practitioners est en cours de pilotage en Afghanistan (il sera ultérieurement disponible en ligne sur www.internal-displacement.org/publications).
Ce guide conseille les autorités publiques et les autres acteurs sur l’élaboration d’un instrument national relatif au déplacement interne, et donne des directives sur les différentes phases et étapes du processus. Il prend en compte les particularités et les différences régionales des cadres juridiques, le cas échéant, et aide à surmonter les principales difficultés liées à l’assimilation des normes régionales et internationales. Ce guide vient compléter le Manual for law and policymakers (Manuel à l’usage des législateurs et responsables politiques). Alors que le manuel porte sur la substance des instruments nationaux relatifs au déplacement interne et s’adresse aux personnes-mêmes qui rédigent les instruments nationaux, le Guide vient en aide aux pouvoirs publics et aux autres acteurs souhaitant développer un instrument national portant sur le développement interne dans leur pays. Par conséquent, l’usage conjugué de ces deux instruments aidera à mettre en œuvre les obligations internationales du gouvernement envers les PDI.
Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays
Les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays identifient les droits et les garanties relatifs à la protection des personnes déplacées de l’intérieur au cours de chaque phase du déplacement. Ils apportent des protections contre le déplacement arbitraire, posent les fondations de la protection et de l’assistance au cours du déplacement et avancent des garanties concernant le retour, la réinstallation et la réintégration sans risque. Même s’ils ne constituent pas un instrument contraignant, les Principes reflètent et respectent le droit international. Les Principes directeurs ont été traduits dans plus de 50 langues – consultez www.brookings.edu/about/projects/idp/gp-page.
La version pashto est disponible sur www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/GP_Pashtu.PDF
Des documents essentiels sur les PDI sont disponibles sur www.internal-displacement.org/publications
et sur www.brookings.edu/about/projects/idp/resources/manuals
La Revue des migrations forcées publie dans chaque numéro plusieurs articles sur le déplacement interne; elle a produit plusieurs numéros (en anglais, français, arabe et espagnol) portant spécifiquement sur le déplacement interne, dont les suivants :
Déplacement interne: dix ans de Principes directeurs
www.fmreview.org/GuidingPrinciples10
Quand le déplacement interne prend-il fin?
www.fmreview.org/when-does-internal-displacement-end
Numéro disponible uniquement en anglais et en espagnol