Histoire et statut du droit de ne pas être déplacé

Les nombreux fragments du droit existant qui traitent du déplacement arbitraire ont un commun un fil conducteur qui les traverse et révèle un droit de ne pas être déplacé. L’existence d’un tel droit peut sembler évidente mais jusqu’à présent aucun instrument juridique ne l’a encore reconnu.

C’est en 1993,  dans le contexte d’une crise majeure de déplacement dans l’ex-Yougoslavie, que Madame Sadako Ogata, Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, a parlé pour la première fois du ‘droit de rester’. Lorsqu’elle s’est adressée à la Commission des droits de l’homme des Nations Unies, elle a parlé avec assurance du droit des personnes de rester en paix chez elles dans leur pays d’origine, traduisant ainsi un changement dans la manière même dont le HCR réfléchit aux problèmes de droits de l’homme et aux violations des droits de l’homme qui motivent les mouvements de réfugiés.  

Depuis les années 1970, le droit international s’est intéressé tout particulièrement à différents aspects des déplacements arbitraires, comme les expulsions de masse et les transferts de population, et a demandé leur interdiction. Ce travail s’est développé et a donné lieu dans les années 1990 à une série d’études à part entière des Nations Unies sur les transferts de population. Un autre courant s’est développé et a donné lieu à des études des Nations Unies sur les évictions forcées, alors que – sans aucun lien – l’Organisation internationale du travail explorait le déplacement et les droits des populations indigènes, et que la Banque Mondiale et d’autres entités débattaient du déplacement induit par le développement.

Dans une première proposition, des universitaires ont suggéré la formulation suivante pour le droit de ne pas être déplacé :

« Personne ne sera forcé de quitter son foyer et personne ne sera réinstallé de force ou expulsé de son pays d’origine ou de sa zone habituelle de résidence ; excepté dans des conditions telles que prévues par le droit, et uniquement dans la stricte mesure où l’exigerait la sécurité nationale, dans le cas de nécessités spécifiques et démontrées relatives au bien-être des personnes concernées, ou encore dans le cas d’un état d’urgence résultant d’une catastrophe naturelle ou provoquée par l’homme. Dans de tels cas, toutes les mesures possibles devraient être prises afin de garantir le départ et la réinstallation ailleurs en toute sécurité des personnes affectées… »[1]

La promotion d’un droit de ne pas être déplacé ou d’un droit de rester n’a pas fait l’unanimité. Les opposants semblent avoir été plus particulièrement perturbés par le ‘droit de rester’ de Madame Ogata, qu’ils considéraient comme faisant double emploi avec le droit des droits de l’homme en vigueur, ou plus important encore comme un menace au droit d’asile. Les partisans du droits de ne pas être déplacé, d’un autre côté, faisaient remarquer que rendre le droit en matière de déplacement plus clair et plus exhaustif,  était non seulement souhaitable mais tout à fait  indispensable. Certains sont allés jusqu’à  proposer une unification du ‘droit des PDI’ avec le droit traditionnel relatifs aux réfugiés se fondant pour ce faire sur une approche basée intégralement sur les droits de l’homme de la migration forcée, dans le cadre de laquelle le déplacement constituerait clairement une violation. 

Le traitement des causes du déplacement n’a jamais été le point fort du travail traditionnel en matière de protection des réfugiés, bien qu’il soit également possible d’argumenter que cette lacune apparente est en fait une force dans la mesure où elle garantit le caractère humanitaire – non politique – de l’asile. Et ce, au point que lorsque les employés du HCR pouvaient, dans les années 1990,  concevoir leur travail de protection en termes de droits de l’homme, ils avaient tendance tout à fait logiquement à insister sur l’affirmation de la liberté de mouvement des personnes plutôt que sur un droit indéfinissable de rester et de recevoir cette protection in situ ; tandis que l’agence se trouvait de plus en plus engagée dans des conflits armés internes, et physiquement plus proche qu’elle ne l’avait jamais été des violations graves aux droits de l’homme qui sont la cause du déplacement. Le déplacement interne était, de l’avis de tous, le problème qui nécessitait qu’un vide juridique soit comblé, alors que l’asile devait être maintenu, comme un dernier recours indispensable

Gagner du terrain

Lorsqu’il a accédé à son poste en 1992, Francis M. Deng, le premier Représentant du Secrétaire général chargé des personnes déplacées dans leur propre pays, a affirmé sans équivoque qu’il considérait le traitement des causes du déplacement comme faisant partie intégrante de tout effort pour promouvoir les droits des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Malgré cela, convaincre son équipe d’experts juridiques lui prit un certain temps. Sous le titre ‘Principes relatifs à la protection contre le déplacement’ (et ne se limitant clairement pas au déplacement interne), les principes 5 et 9 des Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays, énoncent le « droit [de tout être humain] d’être protégé contre un déplacement arbitraire de son foyer ou de son lieu habituel de résidence »  ainsi que les circonstances, les normes et modalités (tant substantielles que procédurales) dans le cadre desquelles un déplacement peut être permissible. Les États ont à la fois le devoir de respecter le droit de ne pas être déplacé en s’abstenant de procéder à des déplacements arbitraires, et le devoir de protéger le droit de ne pas être menacé par des acteurs non étatiques, comme des milices armées, ou par des circonstances particulières, comme des catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme.

L’équipe qui a préparé les Principes directeurs avait le sentiment très net que les Principes 5 et 9 représentaient une innovation en matière de droit international, même si les Principes directeurs dans leur ensemble n’étaient et ne demeurent encore très largement que du  ‘droit mou’. Les Principes directeurs se préoccupent également du fait que le droit de ne pas être déplacé puisse mettre en danger ou se substituer au droit de demander l’asile en prévoyant expressément que les Principes « ne préjugent en rien du droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays».[2] En effet, ces deux droits humains peuvent être considérés comme entièrement complémentaires, et comme offrant (du moins en théorie) un choix aux victimes potentielles d’un déplacement : celui de rester ou de s’en aller. 

Depuis la formulation des Principes directeurs relatifs au déplacement interne, le droit de ne pas être déplacé a été explicitement reconnu dans un certain nombre d’instruments internationaux, régionaux et sous régionaux. En 2000,  l’International Law Association (ILA), une organisation non gouvernementale consacrée à l’étude et au développement du droit international, a adopté la Déclaration de Londres des principes du droit international relatif aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays qui comprend une référence explicite au droit de ne pas être déplacé.[3] Cinq ans plus tard, Paulo Sergio Pinheiro, le Rapporteur spécial concernant la restitution des logements et des biens, a formulé les Principes des Nations Unies relatifs à la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées (communément appelés Principes de Pinheiro). Le Principe 5(1) reconnait explicitement le droit de ne pas être déplacé arbitrairement, en copiant pratiquement à l’identique le texte des Principes directeurs. Bien que ces instruments ne soient pas légalement contraignants, l’acceptation généralisée des Principes 5 à 9 a été amplement démontrée.

En 2006, onze États africains de la Région des Grands Lacs ont adopté le Protocole sur la protection et l’assistance à apporter aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Ce protocole constituait le premier instrument légalement contraignant qui obligeait des États à appliquer les Principes directeurs relatifs au déplacement interne (et donc le droit de ne pas être déplacé). Finalement, l’adoption en 2009 par l’Union africaine de la Convention sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique (ou Convention de Kampala) dont l’article 4(4) définit expressément le droit de ne pas être déplacé, constitue le dernier développement important dans ce domaine.  

Au niveau mondial, ce sont environ vingt États qui à ce jour ont incorporé les Principes directeurs à leur législation et à leur politique domestiques, et /ou qui s’en sont inspirés, conférant par là au moins un certain degré d’acceptation au droit de ne pas être déplacé. En d’autres termes, le droit de ne pas être déplacé a été reconnu à différentes occasions comme un droit humain universellement applicable, et peut donc être considéré comme un droit émergeant dans le cadre du droit international. Le fait qu’il soit dérivé ou implicitement reconnu par d’autres droits de l’homme bien établis – en particulier par le droit à la liberté de mouvement et de résidence, le droit à la vie privée et le droit à un logement adéquat – est incontestable. Néanmoins, l’effet déclaratif, c’est-à-dire le fait de réaffirmer et de clarifier une norme juridique à l’intérieur d’un instrument légalement contraignant ou digne de foi d’une autre manière, en définissant ainsi de manière explicite ce qui reste implicite dans le droit international, aura probablement pour effet de renforcer de manière significative la protection existante.   

La reconnaissance expresse du droit de ne pas être déplacé possède une valeur symbolique considérable. En affirmant le caractère intolérable de telles pratiques, le signal qui est envoyé aux États et aux acteurs non étatiques impliqués dans des déplacements de populations est tout à fait clair. De plus, la reconnaissance du droit de ne pas être déplacé constitue un cadre légal solide pour guider les acteurs responsables dans les différentes tâches qui sont les leurs dans le domaine de la prévention des déplacements arbitraires. Et dans le cas des victimes potentielles de déplacement arbitraire, il se peut qu’une telle reconnaissance contribue à faciliter leur lutte pour contrer des comportements étatiques ou des décisions politiques avant que ceux-ci n’aboutissent à un déplacement illégal.  

En outre, le droit de ne pas être déplacé fournit aux victimes de déplacement arbitraire qui souhaitent demander à leur État de rendre des comptes, une base légale plus solide pour défendre leur cas et obtenir gain de cause lorsqu’ils demandent un recours et des réparations devant des organes judiciaires ou assimilés, dans la mesure où ils n’ont plus besoin de déposer un recours ‘détourné’ en invoquant d’autres droits de l’homme.  

La voie à suivre

La majorité des instruments qui fixent explicitement le droit de ne pas être déplacé appartiennent au ‘droit mou’. En vue de renforcer la protection légale contre le déplacement, trois choses sont nécessaires.  Premièrement, le droit de ne pas être déplacé devrait faire l’objet d’une reconnaissance plus solide par un organisme compétent faisant autorité (comme l’Assemblée générale de l’ONU ou le Conseil des droits de l’homme de l’ONU) dans le cadre d’un instrument international faisant autorité (comme une nouvelle convention, un protocole additionnel à une convention des droits de l’homme existante, ou une résolution). Un groupe de travail pourrait être établit et mandaté par le Conseil des droits de l’homme pour (ré)-examiner le droit de ne pas être déplacé et préparer un instrument normatif approprié.[4]

Deuxièmement, des efforts doivent être entrepris pour mieux clarifier et rendre plus concret le contenu du droit de ne pas être déplacé. Pour ce faire il convient d’établir son propre champ  d’application substantif, territorial et temporel, en définissant de manière aussi précise que possible les droits attribués aux individus et les obligations imposées aux États, et en détaillant les conditions dans lesquelles il serait légalement possible de restreindre ce droit. Des tribunaux, des commissions et des comités des droits de l’homme, ainsi que des universitaires spécialistes en la matière peuvent tous contribuer à la clarification et l’interprétation de ce droit de ne pas être déplacé.

Troisièmement, le droit de ne pas être déplacé ne doit pas se borner à une déclaration pompeuse d’intention. Tant au niveau international que domestique, des mesures et des initiatives doivent être introduites afin d’appliquer, de faire respecter et de réaliser ce droit de manière effective. De telles mesures de mise en œuvre et d’application devraient avoir pour objet de prévenir tout déplacement arbitraire ;  de mettre un terme à toute atteinte en cours au droit de ne pas être déplacé ; de sanctionner de manière effective les auteurs de ces atteintes ; et de prévoir des recours et des réparations à l’intention des victimes de déplacement arbitraire, et notamment l’accès à la justice, à la restitution, à des compensations et à la réhabilitation. Au niveau international, nous proposerions que soit créer un nouveau Comité de protection contre le déplacement arbitraire chargé de contrôler et faire appliquer le droit de ne pas être déplacé.

La reconnaissance et la réalisation effective du droit de ne pas être déplacé ne devraient pas rester une poursuite utopique. Résoudre le déplacement à la racine, par le biais d’une approche fondée sur les droits est sans conteste la voie à suivre.

 

Michèle Morel michele.morel@gmail.com termine ses recherches pour son doctorat sur le droit de ne pas être déplacé à l’université de Ghent en Belgique. www.ugent.be/re/internationaal-publiekrecht/en.

Maria Stavropoulou maria.stavropoulou@gmail.com est actuellement Directrice du Service grecque chargé des questions liées à l’asile. Elle a été l’un des membres de l’équipe chargée de préparer les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays. Jean-François Durieux alibabadurieux@gmail.com  est Adjoint de recherche et ancien Chargé de cours pour le département international des droits de l’homme et du droit des réfugiés du Centre d’études sur les refugiés de l’Université d’Oxford. C’est lui qui représentait le HCR au sein de l’équipe d’experts qui ont conseillé Francis Deng lors de la préparation des Principes directeurs.



[1] Stavropoulou, M (1994) ‘The right not to be displaced’ [Le droit de ne pas être déplacé], American University Journal of International Law and Policy 9(3), 689-749.

[2] Principe 2(2)

[3] Article 4(1)

[4] À cet égard, les développements légaux relatifs à l’interdiction des disparitions forcées pourraient servir d’inspiration.  Voir  www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_cha_chapter32_rule98 http://www.icrc.org/fre/assets/files/other/icrc_001_pcustom.pdf (pour le texte du DIH coutumier Volume 1: Règles, en français).

 

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