La réinstallation et les voies complémentaires (telles que le parrainage communautaire, les bourses d’études, les visas humanitaires et la réunification familiale[1]) sont des outils importants pour assurer la protection des réfugiés. Elles apportent des solutions durables, même si seul un petit nombre de réfugiés en bénéficie. Pour de nombreux demandeurs, l’accès aux procédures de détermination du statut de réfugié (DSR) du HCR et l’intégrité de ces procédures sont indispensables pour pouvoir bénéficier de la réinstallation ou des voies complémentaires.
En 2016, le HCR a publié une note sur l’orientation stratégique de ses activités dans le cadre de son mandat de détermination du statut de réfugié. Cette note reconnaissait que par le passé, le HCR « a plaidé pour qu’une procédure individuelle [de DSR] soit menée si possible à l’issue d’un examen en profondeur des circonstances propres à chaque cas ».[2] (Le HCR appelle cette pratique standard de détermination du statut de réfugié sur une base individuelle la « DSR ordinaire ».[3]) Cette note annonçait également une nouvelle stratégie : dorénavant, le HCR allait uniquement conduire la DSR sur une base individuelle si cette approche avait un impact significatif sur l’accès du demandeur concerné à la protection. En particulier, le HCR ne chercherait plus à conduire de DSR (individuelle) ordinaire lorsque d’autres solutions telles que la reconnaissance collective (prima facie) pouvaient aboutir aux mêmes avantages.
Le HCR devrait favoriser l’accès aux voies complémentaires pour les demandeurs dont la reconnaissance se fait sur une base collective. En outre, il devrait également veiller à ce que les demandeurs pouvant uniquement accéder à la réinstallation et/ou aux voies complémentaires s’ils reçoivent une décision positive de DSR puissent véritablement accéder à ces voies de protection. Enfin, lorsque le HCR détermine lui-même le statut de réfugié des demandeurs, il devrait veiller à fournir des garanties procédurales fondamentales.
Accès à la DSR pour les voies complémentaires
Certaines voies complémentaires exigent une preuve du statut de réfugié auprès du HCR. Par exemple, le programme de parrainage privé « Groupes de cinq » du Canada exige une preuve de la reconnaissance formelle du statut de réfugié par le HCR ou par le pays d’asile.[4] Dans une telle situation, un groupe de parrainage peut seulement parrainer des personnes à qui une reconnaissance individuelle a été octroyée. Si la personne a uniquement bénéficié d’une reconnaissance par groupe, elle ne peut pas être parrainée dans le cadre de ce programme en vue d’une réinstallation au Canada. Dans les pays où il ne conduit généralement pas la DSR ordinaire, le HCR devrait veiller à ce que les personnes qui pourraient accéder à une voie complémentaire si elles étaient reconnues comme réfugiés puissent véritablement le faire. Le HCR devrait définir une procédure permettant aux parrains souhaitant éventuellement parrainer une personne bénéficiant d’une reconnaissance par groupe de demander une DSR individualisée. Il devrait également plaider auprès des gouvernements pour que les individus bénéficiant d’une reconnaissance par groupe aient accès aux voies complémentaires.
Accès à la DSR en vue d’une réinstallation
Le HCR exige une décision de DSR positive avant d’orienter une personne en vue de sa réinstallation.[5] Cependant, dans de nombreux pays où le HCR détermine le statut des réfugiés, la DSR ordinaire est l’exception tandis que la reconnaissance par groupe est la règle. Dans ce genre de situation, le HCR conduit la DSR et évalue l’admissibilité à la réinstallation de manière simultanée, dans le cadre de ce qu'il nomme la « procédure conjointe de détermination du statut de réfugié et de réinstallation ». Ainsi, même là où le HCR considère que la DSR ordinaire n’est pas indispensable pour la protection des réfugiés dans un pays d’asile, il conduira une DSR individuelle lorsque les besoins de protection d’une personne semblent justifier d’envisager sa réinstallation.
Garanties de procédure pour la DSR dans le cadre des procédures conjointes
Il est vrai que dans les opérations avec procédures conjointes de DSR et de réinstallation, le HCR a déterminé que la DSR ordinaire n’était pas essentielle à la protection des réfugiés. Il est également vrai que la réinstallation, au contraire de la reconnaissance du statut de réfugié, n’est pas un droit. Cependant, cette procédure conjointe est une condition préalable pour accéder à la solution durable de la réinstallation, et c’est pourquoi la transparence et les garanties de procédure sont vitales. Les Normes relatives aux procédures de DSR relevant du mandat du HCR, publiées en 2003 et révisées en 2020, définissent les normes essentielles et les meilleures pratiques.[6] Les Normes de 2020 stipulent que le droit de faire appel d’une décision négative et le droit à un représentant juridique ne s’appliquent pas dans les procédures conjointes de DSR/réinstallation car une demande d’asile ne devrait pas être rejetée par le biais de ces procédures. Toutefois, le HCR devrait garder à l’esprit que les garanties telles que la transparence des normes et des procédures, le fait d’informer un demandeur du motif du rejet de sa demande et de donner à celui-ci l’occasion de répondre, sont fondamentales pour garantir la clarté et l’équité du processus.
Les Normes de 2020 demandent aux bureaux du HCR appliquant des procédures conjointes de DSR/réinstallation d’adopter « des garanties de procédure appropriées, y compris des procédures d’examen… ». Alors que les normes décrivent en détail les procédures d’appel pour la DSR ordinaire, elles ne précisent pas ce que signifient les « procédures d’examen » dans le cadre d’une procédure conjointe de DSR/réinstallation, ni si cela implique un examen par un supérieur ou un appel informel pour un demandeur. Mais quoiqu’il en soit, les Normes de 2020 n’exigent pas que le demandeur soit informé du motif de la décision rendue, ce qui limite la valeur de tout examen.
En outre, les Normes de 2020 stipulent aussi que, si une demande d’asile n’est pas adaptée aux procédures conjointes de DSR/réinstallation, le demandeur concerné devrait alors être orienté vers la DSR ordinaire.[7] Toutefois, il est difficile de dire avec certitude si cela signifie que tous les demandeurs n’étant plus jugés prioritaires dans le cadre des procédures conjointes devraient être réorientés vers la DSR ordinaire ou si cela s’applique seulement à certains d’entre eux, ni comment le HCR décidera que telle ou telle personne soit orientée vers la DSR ordinaire.
Les Normes de 2020 prévoient que, « lorsque cela est possible et dans un intérêt d’intégrité et d’équité des procédures, les bureaux du HCR puissent permettre la participation de représentants juridiques désignés à la procédure conjointe de DSR/ réinstallation » mais il ne s’agit pas d’une obligation, ni même d’une recommandation. Cette clause est en contradiction avec une autre partie des Normes, qui stipule que les demandeurs d’asile devraient avoir accès à un avocat pour « tout entretien au cours duquel le HCR recueille des informations pertinentes pour la détermination du statut de réfugié du demandeur ou pour l’annulation, la révocation ou la cessation de son statut de réfugié ».[8] Il est difficile de comprendre pourquoi ce critère ne s’applique pas aux entretiens de DSR/ réinstallation.
Enfin, les directives du HCR sur les procédures de DSR/réinstallation stipulent également que des procédures et des critères clairs devraient être définis, et demande au personnel du HCR de prendre en compte les conséquences pour la personne avant de la déprioriser pour la réinstallation. Toutefois, le HCR n’a pas publié les critères permettant de déterminer qui sera dépriorisé, ni les protocoles suivis pour la prise de telles décisions. Il est donc difficile de comprendre clairement comment le HCR identifie les personnes qui seront reconnues en tant que réfugiés selon la procédure conjointe de DSR/réinstallation, et celles qui seront dépriorisées.
Le HCR doit s’assurer que la DSR soit un véritable outil de protection, et que le processus suivi soit intègre. La DSR ordinaire n’est pas toujours essentielle pour accéder à la protection dans certains pays d’asile ; toutefois, la DSR/réinstallation est indispensable pour accéder à la réinstallation – et cette dernière a un immense impact sur l’accès à la protection. La situation actuelle laisse la porte grande ouverte aux décisions arbitraires. Le HCR devrait donc fournir des garanties de procédure fondamentales, telles que des critères et des protocoles bien définis et un accès à un avocat lorsque cela est possible, et veiller à ce que les personnes soient informées des motifs de rejet de leur demande et qu’elles aient l’occasion de répondre. Le HCR doit également entreprendre un suivi minutieux de ses opérations pour s’assurer qu’elles appliquent ces garanties vitales.
Les garanties de procédure sont indispensables pour gagner la confiance des personnes dont le sort est décidé par ce système, pour promouvoir des décisions justes et pour montrer le bon exemple aux États en matière de procédure d’asile et d’immigration. Le HCR doit s’assurer que ses procédures de DSR, y compris ses procédures conjointes de DSR/réinstallation, sont transparentes et qu’elles respectent les garanties de procédure fondamentales.
Betsy L Fisher bfisher@refugeerights.org
Directrice de la stratégie, International Refugee Assistance Project (IRAP) https://refugeerights.org
[1] www.HCR.org/fr/les-voies-complementaires.html
[2] HCR, Détermination du statut de réfugié, para 2, EC/67/SC/CRP.12, 31 mai 2016
www.HCR.org/fr/574e96647.pdf
[3] HCR Aide-Memoire et glossaire concernant les modalités de traitement des dossiers, termes et concepts applicables à la détermination du statut de réfugié relevant du statut du HCR, 7
www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5b333be54
[4] www.rstp.ca/en/refugee-sponsorship/groups-of-five
[5] (2011) Manuel de réinstallation du HCR, p73
www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=52088eaa4
[6] www.refworld.org/docid/42d66dd84.html
[7] Normes relatives aux procédures de DSR relevant du mandat du HCR, 4.11.2.c
[8] Normes relatives aux procédures de DSR relevant du mandat du HCR, 2.7 Legal Representation in HCR RSD Procedures, 2.7.4(a) para 4 www.refworld.org/rsdproceduralstandards.html