Les « causes profondes » du déplacement des Palestiniens, la situation de réfugiés la plus importante et la plus longue au monde[1], sont complexes et leur impact n’a cessé de s’amplifier au fil du temps, face à l’absence continue de réponse. Elles remontent au début du XXe siècle, lorsque les aspirations antagonistes de deux groupes (un groupe autochtone et un autre principalement constitué d’immigrants) vis-à-vis du territoire de Palestine sous mandat britannique ont dégénéré et abouti à une guerre qui s’est soldée en 1948 par la création d’un État pour l’un des groupes (Israël) et le déni du droit à l’autodétermination, ainsi que la dépossession et l’exil, pour la plus grande majorité de l’autre groupe (les Palestiniens).
Le sort des Palestiniens, dont 750 000 sont devenus des réfugiés autour de 1948, a été scellé par les lois et les politiques israéliennes ultérieures qui ont empêché leur retour sur leur lieu de résidence original et en ont fait des apatrides (au contraire des Palestiniens qui sont restés sur le territoire devenu par la suite Israël) puisque la possibilité de devenir des citoyens israéliens ne leur a pas été offerte[2]. Depuis 1948, plusieurs autres grandes vagues de déplacement ont eu lieu parmi la population palestinienne et un grand nombre de ces déplacés continuent de souffrir de discrimination, de la pauvreté et de la limitation de leurs droits, à divers degrés, non seulement sous la souveraineté israélienne en Cisjordanie et à Gaza (occupés depuis 1967) mais aussi dans d’autres régions du monde arabe où ils se sont réfugiés.
Bien que l’Assemblée générale des Nations Unies ait adopté des centaines de résolutions réaffirmant le droit des réfugiés à retourner chez eux et obtenir une indemnisation[3], et que le Conseil de sécurité ait fréquemment affirmé qu’il était nécessaire de trouver une solution juste à la situation des réfugiés, aucune de ces résolutions n’a jamais été mise en œuvre. Des années de négociations politiques entre les parties, sous les auspices de l’ONU puis dans le cadre de négociations régionales et bilatérales depuis la Conférence de Madrid et les Accords d’Oslo jusqu’à aujourd’hui, n’ont pas non plus permis de réaliser une quelconque avancée, en dépit d’évolutions importantes telles que la reconnaissance d’Israël par l’Organisation de libération de la Palestine.
Des interprétations divergentes sur les origines de la question des réfugiés palestiniens ont déformé le débat juridique à propos de la solution à apporter pour résoudre leur situation. À cet égard, un argument trompeur a fini par progressivement occulter le débat, à savoir que l’UNRWA[4] perpétuait le problème en enregistrant des générations successives de réfugiés et en leur portant assistance[5]. Cependant, cette aide, qui s’est avérée importante pour la survie et la dignité de millions de personnes, ne peut pas être pointée du doigt comme responsable du manque de solution politique ni être considérée comme un substitut à l’action politique. Encore aujourd’hui, c’est aux États membres de l’ONU qu’incombe la responsabilité de trouver une solution pour mettre un terme aux épreuves des réfugiés palestiniens.
Débloquer des solutions
La question des réfugiés palestiniens est souvent présentée comme impossible à résoudre, mais ce n’est pas le cas. Le plus grand défi, c’est le manque de volonté politique pour simplement reconnaître tant les causes profondes du déplacement original que sa nature continue et prolongée : absence d’autodétermination, prévention du retour, absence de restitution des biens, absence d’indemnisation et perte de nationalité en masse. Les efforts pour dissimuler les causes profondes du déplacement palestinien limitent à la fois la capacité des deux parties à faire des compromis et la perception internationale des difficultés rencontrées par les réfugiés. Et si l’on ajoute à cela l’absence de soutien efficace par les États membres pour garantir l’application par principe du droit international, la question des réfugiés palestiniens est restée sans réponse.
La Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants de 2016 et le Pacte mondial sur les réfugiés de 2018 soulignent à quel point les efforts des États pour éradiquer ces causes profondes sont importants pour atteindre des solutions, y compris dans les situations de déplacement prolongées. Ces instruments mettent également en lumière l’importance d’une approche multipartite, mais aussi du respect de l’État de droit et de la protection des droits humains dans le cadre du processus visant à trouver des solutions.
Pour les Palestiniens, l’application d’une telle approche signifierait, avant tout, de séparer la quête de solutions des contraintes politiques et de l’asymétrie de pouvoir entre les deux parties, en permettant qu’elle soit guidée par les paramètres du droit international[6]. Bien que le droit international ne puisse pas à lui seul résoudre la complexité de la question des réfugiés palestiniens, il peut aider à faire avancer les discussions au-delà de ce qui est « politiquement réalisable » pour étudier ce qui est juste et acceptable, de manière à ce que le processus politique ait plus de chances d’aboutir lorsqu’il reprendra. Les positions d’Israël et des Palestiniens n’ont jamais été aussi éloignées et la promulgation de « l’accord du siècle » annoncé par le gouvernement des États-Unis en juin 2019 n’a fait que les polariser davantage. Il est donc impératif que l’ONU reprenne fermement les choses en main et recentre le débat sur les droits des réfugiés.
La patrie que les réfugiés palestiniens ont été forcés d’abandonner en 1948 n’existe plus en tant qu’entité politique administrative, les causes profondes de leur exil demeurent sans réponse tandis que le déplacement et la dépossession des Palestiniens sur le territoire occupé par Israël en 1967 se poursuivent. Ces éléments sont d’une importance primordiale dans la question palestinienne. Cependant, on ne se rend pas toujours compte qu’à certains égards, les problèmes des réfugiés palestiniens ne sont pas particulièrement différents des problèmes rencontrés par d’autres réfugiés, dont près des deux tiers vivent également en exil prolongé et, souvent, sans que leurs droits les plus essentiels ne soient respectés. Comme à toute autre personne déracinée, il faut permettre aux Palestiniens de reconstruire leur vie en toute sécurité et dignité et garantir le respect de leurs droits fondamentaux. Des expériences comparables en Asie (après la guerre d’Indochine) en Amérique centrale, dans l’ex-Yougoslavie, en Irak, au Timor-Oriental et dans plusieurs pays africains (de l’Angola au Mozambique) suggèrent qu’il est possible de trouver des solutions à des situations de déplacement complexes et prolongées en conjuguant la mise en application des principes juridiques et l’adoption de compromis politiques. Face aux autres crises de réfugiés, la réponse internationale a généralement revêtu un caractère multidimensionnel en répondant : premièrement, au statut de réfugié créé par le déplacement initial, par une combinaison de choix volontaire en faveur du rapatriement, de l’intégration locale ou de la réinstallation ; deuxièmement, aux conséquences matérielles du déplacement (dommages causés à des biens ou perte de biens ou de revenus) en recourant à la restitution et/ou l’indemnisation ; et troisièmement, aux pertes et aux souffrances morales et psychologiques qui ont pu toucher aussi bien la communauté dans son ensemble que chacun de ses membres individuellement, grâce à divers types de réparations.
L’application d’une telle réponse multidimensionnelle dans le cas des réfugiés palestiniens aurait plusieurs implications pratiques. Elle implique de reconnaître un récit historique objectif quant aux « causes profondes » du déplacement palestinien et au déni continu de leurs droits dont les Palestiniens souffrent depuis. Cela pourrait aider à restaurer l’identité et la dignité collectives des Palestiniens après des décennies de dépossession et d’exil en tant que citoyens de deuxième classe (dans le meilleur des cas) ou, plus souvent, en tant qu’étrangers de seconde classe. Cette approche pourrait également aider à trouver un compromis avec Israël et à combattre les idées fausses à cet égard dans les pays arabes. Par ailleurs, il faudrait que ce processus soit dirigé par l’ONU pour en garantir l’objectivité.
Deuxièmement, toute solution proposée doit pouvoir réconcilier les aspects politiques et le droit international, y compris les résolutions applicables de l’ONU et le droit international des droits humains relatif aux droits collectifs. Cela implique avant tout de respecter le principe de l’autodétermination pour les Palestiniens. Beaucoup sont d’avis que la solution logique serait l’établissement d’un État palestinien indépendant et pleinement souverain le long des frontières de 1967, ce qui permettrait aux Palestiniens d’exercer leur droit à l’autodétermination et d’entretenir un sentiment d’identité nationale. Toutefois, cela ne permettrait pas automatiquement aux réfugiés de concrétiser leurs revendications historiques restées sans réponse, y compris le retour et l’indemnisation. Ainsi, un compromis équitable serait de permettre aux réfugiés de s’installer dans un État palestinien nouvellement établi ou de rester dans leur pays d’accueil jusqu’à ce qu’une résolution permette à un certain nombre d’entre eux, après approbation par les deux parties, de retourner en Israël. Cependant, pour que tout cela soit possible, il faut qu’Israël renonce d’abord à l’occupation de la bande de Gaza et de la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est. Et pour favoriser la restitution et les indemnisations, il faut conserver toutes les preuves historiques matérielles jusqu’au moment où il sera possible de faire suite aux demandes à cet égard.
Troisièmement, l’application du droit international à la question des réfugiés palestiniens implique également d’aligner les solutions pour ces derniers sur le droit international des réfugiés et la pratique en matière de droits individuels. Le HCR (l’agence des Nations Unies pour les réfugiés) estime que les différentes solutions durables (rapatriement volontaire, intégration locale et réinstallation) ne sont pas mutuellement exclusives : à condition qu’elles soient toutes volontaires, elles peuvent se compléter mutuellement et être combinées de manière stratégique. Pour la question des réfugiés palestiniens, les choses ne sont pas différentes. Par exemple, en 1948, la résolution 194 de l’Assemblée générale a établi que les réfugiés souhaitant retourner chez eux et vivre en paix avec leurs voisins pouvaient le faire mais aussi que les réfugiés ne souhaitant pas retourner chez eux pouvaient choisir la réinstallation et obtenir une indemnisation. Toutefois, comme Israël refuse fermement d’accorder le droit de retour aux réfugiés, les différentes solutions alternatives sont également limitées. L’existence d’obstacles pratiques et politiques au retour des Palestiniens en Israël (même si ce retour ne se faisait pas aux dépens des citoyens israéliens et de leur sécurité) ne minimise aucunement à quel point il est important de reconnaître ce droit au retour. Parallèlement, une telle approche doit également combattre la croyance bien ancrée parmi les réfugiés palestiniens et les États arabes qui les accueillent que l’acceptation de toute solution autre que le retour impliquerait de renoncer à leurs revendications vis-à-vis d’Israël. En fait, dans le cadre du droit international, la cessation du statut de réfugié implique uniquement la fin de la protection internationale mais elle n’annule aucunement les droits historiques au retour (y compris à la restitution) et à une indemnisation – à laquelle les Palestiniens peuvent prétendre en vertu du droit international et tel que l’énoncent déjà plusieurs résolutions de l’ONU.
En somme, et malheureusement, la volonté politique de résoudre véritablement la question des réfugiés, au-delà de la simple rhétorique, s’est avérée insuffisante à ce jour. Pour trouver une solution juste et durable à la question des réfugiés palestiniens, il faudra des actions politiques robustes, fondées sur des principes et ancrées dans le droit international. Les récents efforts visant à repousser la question des réfugiés palestiniens au second plan dans le cadre de la quête d’une solution pacifique dans la région risqueraient d’entraîner davantage d’instabilité et doivent donc être rejetés. Toute démarche politique ignorant les principes essentiels de justice ne pourra jamais aboutir à une solution durable.
Francesca P Albanese fpa7@georgetown.edu
Affiliée à l’Institut pour l’étude de la migration internationale (ISIM) de l’Université de Georgetown www.georgetown.edu
Damian Lilly damianlilly@yahoo.co.uk
Directeur du service de la protection, UNRWA www.unrwa.org
Cet article est l’expression d’opinions personnelles et ne représente pas nécessairement les perspectives de l’organisation de chaque auteur.
[1] Sur 13 millions de Palestiniens plus de la moitié sont considérés comme des réfugiés, quelques 5,4 millions d’entre eux sont enregistrés en tant que « réfugiés palestiniens » auprès d’UNRWA et vivent au Proche Orient. Bureau central de la statistique pour la Palestine, décembre 2018.
[2] Alors que certains Palestiniens ont pu acquérir la citoyenneté là où ils se sont « réinstallés » (la Jordanie étant le seul pays à l’avoir accordée en masse aux déplacés de 1948), la majorité d’entre eux demeurent sans citoyenneté. Comme l’État de Palestine ne jouit pas d’une souveraineté complète (un élément indispensable à la réalisation du droit à l’autodétermination), les résidents de la bande de Gaza et de Cisjordanie sont des apatrides en vertu du droit international.
[3] Voir par exemple la résolution 194 de l’Assemblée générale, paragraphe 11
https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/C758572B78D1CD0085256BCF0077E51A
[4] L’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) a été établi en 1949 ; son action couvre la Jordanie, le Liban, la Syrie, la Cisjordanie dont Jérusalem-Est et la bande de Gaza, où ses services englobent l’éducation, la santé et l’emploi.
[5] Albanese F P (2018) étudie la conformité du système d’enregistrement de l’UNRWA vis-à-vis du droit international des réfugiés et de la pratique internationale dans « UNRWA and Palestine Refugee Rights: New Assaults, New Challenges », Current Issues in Depth, Institute for Palestine Studies.
https://www.palestine-studies.org/sites/default/files/uploads/files/UNRWA%20and%20Palestine%20Refugees%20New%20Assaults%20and%20New%20Challenges.pdf
[6] Pour plus d’informations sur l’application du cadre de Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants/Pacte mondial sur les réfugiés aux réfugiés palestiniens, voir Albanese F P et Takkenberg L (2020) The Status of Palestinian Refugees in International Law, OUP.