Una característica notable de la Convención para la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos de la Unión Africana (la Convención de Kampala)1 es que, más allá de lo que su título implica, contiene también el derecho a la protección contra el desplazamiento arbitrario, incluyendo el desplazamiento interno y a través de fronteras internacionales. Complementa así, sea de manera inadvertida o no, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.
El artículo 1 de la Convención de Kampala define tanto el "desplazamiento interno" como el "desplazamiento arbitrario", pero estos dos términos se superponen sólo de manera parcial y podrían diferir en lo que a su naturaleza respecta. El desplazamiento interno –según la Convención– puede ser el resultado de un desplazamiento arbitrario, tal y como se define en el artículo 4, o por otras causas de movimiento involuntario (por ejemplo un desastre natural), en los cuales las personas permanecen dentro de las fronteras estatales reconocidas internacionalmente. Es entonces la situación en que se encuentran tales personas la que desencadena la aplicación de las demás provisiones de la Convención, en lugar de tratarse de un "derecho humano".
Por otra parte, el desplazamiento arbitrario se define en el artículo 3 de la Convención en términos tradicionales de derechos humanos, otorgando a los Estados Parte la responsabilidad de evitar, prohibir y prevenir los desplazamientos arbitrarios de población y siendo tales Estados o los actores no estatales los que añadirán detalles respecto a las causas de tales desplazamientos.
El artículo 4 proclama que "todas las personas tienen derecho a ser protegidas contra el desplazamiento arbitrario". Solicita a los Estados el respeto de sus obligaciones al amparo del derecho internacional, incluyendo los derechos humanos y el derecho humanitario, con el fin de prevenir y evitar las condiciones que pudieran desembocar en desplazamientos arbitrarios, al tiempo que ofrece un sistema de alerta temprana para todo el continente.
Entre las categorías de desplazamiento arbitrario prohibidas se incluyen las siguientes:
- el desplazamiento basado en políticas de discriminación racial u otras prácticas similares cuyo objetivo y/o resultado sea alterar la composición étnica, religiosa o racial de la población
- el desplazamiento individual o masivo de civiles en situaciones de conflicto armado, a menos que la seguridad de los mismos o el imperativo de razones militares así lo requieran conforme al Derecho Internacional Humanitario
- el desplazamiento utilizado de manera intencionada como método de guerra o debido a otras infracciones del Derecho Internacional Humanitario en situaciones de conflicto armado
- el desplazamiento causado por violencia generalizada o violación de los derechos humanos
- las evacuaciones forzosas en caso de desastres, sean naturales, provocados por el hombre o por otras causas, si no son imprescindibles para preservar la seguridad y la salud de los afectados
- el desplazamiento empleado como castigo colectivo.
El artículo 4 continúa tomando precauciones especiales para las comunidades con especial arraigo o dependencia de la tierra (como indígenas o trashumantes). La Convención concluye haciendo un llamamiento a los Estados miembro de la Unión Africana para que declaren los desplazamientos arbitrarios como delitos punibles por ley, al igual que el genocidio, los crímenes de guerra o los crímenes contra la humanidad.
La Convención de Kampala ha estado fuertemente influida por un instrumento de derecho internacional “blando”, a saber, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, a los que todavía hoy muchos consideran derecho consuetudinario internacional.2 La Convención de Kampala sigue el mismo enfoque basado en tres fases de los Principios Rectores. La primera parte trata sobre la protección contra el desplazamiento arbitrario, la segunda de los derechos de los desplazados durante el desplazamiento y, la última, sobre la identificación de soluciones para los desplazados internos.
Una comparación entre la Convención de Kampala y los Principios Rectores respecto al derecho de protección contra el desplazamiento arbitrario revela numerosas diferencias. La Convención es más específica en cuestiones de responsabilidad individual y en lo que respecta a la responsabilidad de los actores no estatales, en especial las empresas multinacionales, los ejércitos privados o las empresas de seguridad. Dispone de un enfoque más analítico sobre el desplazamiento en el contexto de los conflictos armados y también hace un mayor énfasis en los desplazamientos originados por la explotación de los recursos económicos y naturales y por los proyectos de desarrollo. Además, llama al establecimiento de medidas de preparación y gestión para casos de desastre que contribuyan a prevenir o mitigar el desplazamiento.
En el desarrollo de los Principios Rectores, el análisis legal sobre la protección contra el desplazamiento arbitrario 3 contenía una revisión del contexto jurídico internacional. En ella se incluían todos los principios relativos a la violencia y las amenazas que afectan a la vida y la seguridad personal, la discriminación, la implantación de pobladores, desalojos y pérdida de tierra y vivienda, el impacto negativo de proyectos de desarrollo, el daño al medio ambiente y las obligaciones de los actores no estatales. Asimismo, incluía un examen global de todos los principios relativos a la libertad de movimiento y elección de residencia, a la protección contra la intromisión en el propio hogar, el derecho a la vivienda, la prohibición de los movimientos forzosos en situaciones de emergencia –incluidas las de conflicto armado– y la prohibición del genocidio.
Este análisis jurídico concluyó que la prohibición expresa del desplazamiento arbitrario sólo estaba recogida en el Derecho Internacional Humanitario y en el derecho relativo a los pueblos indígenas. En los derechos humanos, en cambio, esta prohibición aparecía sólo de forma implícita en distintas disposiciones, en particular en la relativa a la de elección de residencia, la libertad frente a la intromisión arbitraria en el propio hogar y el derecho a la vivienda. Sin embargo, estos derechos no ofrecen una cobertura adecuada y global para todos los casos de desplazamiento arbitrario puesto que no explican con detalle las circunstancias bajo las cuales el desplazamiento es permisible. Por tanto, el análisis sugería que "es necesario definir explícitamente lo que en la actualidad se encuentra inherente en el derecho internacional: el derecho a estar protegido contra el desplazamiento arbitrario. En particular, debería especificar los motivos inadmisibles y las condiciones del desplazamiento, así como las garantías procedimentales mínimas que deberían cumplirse en caso de que éste tuviera lugar". Esto es lo que los Principios Rectores del 5 al 9 proponían hacer.
En los primeros debates sobre la cuestión de si debería existir o no el derecho a no ser desplazado o el derecho a permanecer, algunos expertos argumentaban que semejante derecho proporcionaría a los gobiernos de los países desarrollados un pretexto para aumentar sus esfuerzos por contener a la población en sus países de origen. En previsión de ello, los Principios Rectores dispusieron explícitamente que nada en ellos debía comprometer las obligaciones establecidas por el derecho internacional de los refugiados.
La Convención de Kampala ha elevado el derecho a la protección contra el desplazamiento arbitrario contenido en los Principios Rectores a la categoría de norma jurídica vinculante. Si bien sólo se trata de un instrumento regional, constituye un indicador de que los Estados han reconocido este derecho porque existía la necesidad de cubrir un vacío legal. Los derechos humanos, las agencias humanitarias y las ONG internacionales disponen de una nueva herramienta de defensa que les ayudará a abordar las causas del desplazamiento. El respeto por este joven derecho y su implementación recorrerá un largo camino en la reducción de los flujos de refugiados y el desplazamiento interno.
Maria Stavropoulou (maria.stavropoulou@gmail.com) trabaja desde 1993 con OACDH, ACNUR y la ONU. Cuando escribió este artículo trabajaba en el Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas.
1 Convención de Kampala (en inglés) en: http://tinyurl.com/KampalaConvention. Véase también el artículo de Prisca Kamungi, "Más allá de las buenas intenciones: implementar la Convención de Kampala" en RMF 34: http://www.migracionesforzadas.org/pdf/RMF34/53-55.pdf
2 http://www.idpguidingprinciples.org/. Véase también el especial de RMF "Diez años de los Principios Rectores del Desplazamiento Interno" en:http://www.migracionesforzadas.org/principiosrectores.htm