Algunos de los peores abusos contra las personas se cometen durante conflictos armados nacionales o regionales, en situaciones en las que uno o más actores armados no estatales luchan entre sí o contra el Estado.1 Todavía se discute cómo y en qué medida el derecho internacional es formalmente vinculante para estos actores puesto que, si bien resulta indiscutible que el derecho internacional humanitario (DIH) impone determinadas obligaciones a los actores armados no estatales, la aplicación de otros conjuntos del derecho internacional -en especial los derechos humanos- resulta controvertida.
La causa más común de los desplazamientos voluntarios y forzados suele ser las violaciones del DIH y los derechos humanos básicos. Las acciones de los actores armados no estatales provocan, directa o indirectamente, el desplazamiento de civiles a causa de violencia sexual, raptos, ejecuciones súbitas, torturas, amenazas de muerte, ataques indiscriminados a civiles y sus estructuras (es decir, todas las zonas, edificios e infraestructuras que no constituyan objetivos militares, tal y como los define el DIH), reclutamientos forzosos (en especial de niños) y trabajos forzados. Además, el bloqueo del suministro de ayuda humanitaria y otros actos (como los ataques deliberados al personal humanitario) impiden el acceso a la comida, servicios médicos y educación.
El marco legal
Los actores armados no estatales organizados -todos aquellos que reúnen los criterios establecidos por el DIH para que se les considere parte de un conflicto armado- están vinculados por el DIH, incluido el Artículo Común nº 3 de la Convención de Ginebra y del Protocolo II Adicional, dado que ambos se aplican específicamente en los conflictos armados nacionales o regionales. El DIH prohíbe generalmente los desplazamientos forzados y, más concretamente, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos incluyen numerosas referencias a leyes del DIH que son legalmente vinculantes para Estados y actores armados no estatales. La recién adoptada Convención para la Protección y Asistencia de las Personas Desplazadas Internas en África de la Unión Africana aborda directamente el comportamiento de estos actores armados.2
A pesar de estas obligaciones, persisten muchas dificultades para garantizar el cumplimiento de las normas internacionales por parte de los actores armados no estatales. Las razones son diversas: argumentos estratégicos (la naturaleza de la guerra en los conflictos armados internos puede conducir al uso de tácticas que infrinjan el DIH, como lanzar ataques entre la población civil), el desconocimiento de las normas aplicables y la falta de “apropiación” de tales normas. En este contexto, “apropiación” se refiere a la capacidad y voluntad de los actores implicados en el conflicto armado para establecer y/o responsabilizarse por el respeto de las normas destinadas a la protección de civiles, así como otras normas humanitarias aplicables en los conflictos armados. Dado que a los actores armados no estatales no se les permite ratificar los tratados internacionales (ya que por definición, no constituyen un Estado u otra entidad con la necesaria personalidad jurídica internacional) y son generalmente excluidos de la participación como miembros de pleno derecho del órgano de redacción, podrían argumentar –y a veces lo hacen– que no deberían estar obligados a respetar reglas que ellos no han establecido, ni se han comprometido a respetar formalmente. Dicho esto, existen razones para creer que se puede influir en muchos actores armados no estatales y mejorar su respeto por el derecho internacional y las normas humanitarias.
Incentivos para el cumplimiento
En primer lugar, deberíamos tener en cuenta que los actores armados no estatales, que persiguen determinados objetivos militares y políticos, no son totalmente indiferentes al respeto de determinadas normas internacionales. Algunos incentivos para el cumplimiento mencionados frecuentemente por los miembros de estos grupos son: necesidad de apoyo popular (“ganarse los corazones y las mentes”), autoimagen del grupo, sus propias normas, reciprocidad, necesidad o deseo de proyectar una buena imagen nacional o internacional y lazos familiares con la población. Existen, por tanto, razones militares, políticas, legales y humanitarias por las cuales los grupos respetarían las normas internacionales.
El argumento militar para el cumplimiento de las normas incluye elementos de reciprocidad y elecciones estratégicas. El que una de las partes respete las normas, suele hacer que la otra se anime también a hacerlo. Por el contrario, los abusos e infracciones cometidos por una de las partes suelen recibir una respuesta similar del contrario. En última instancia, la seguridad ayudará a conservar el apoyo de la población civil. En términos de elección estratégica, centrarse en atacar objetivos militares legítimos, en vez de tomar como objetivo a la población civil, permite a un actor armado no estatal conseguir sus objetivos militares con mayor probabilidad. Los actores armados podrían, por tanto, llegar a entender que ciertos métodos y modos de guerra resultan contraproducentes o sus costes humanitarios son excesivos, lo cual conduce a una pérdida de apoyo.
Los argumentos políticos para el cumplimiento se centran en el deseo de muchos actores armados no estatales, y/o las causas por las que luchan, para que se reconozca su legitimidad. Los miembros de varios grupos armados no estatales entrevistados durante nuestra investigación declaraban que, aun cuando probablemente no fuera posible un reconocimiento político, el reconocimiento de un grupo armado organizado como “parte del conflicto” por el DIH podría constituir un paso importante para el cumplimiento de las normas internacionales. Muchos de estos grupos armados necesitan apoyo (humano, material, financiero) de las “bases” en nombre de quienes dicen estar luchando. Algunos pretenden derrocar al Gobierno vigente o al menos formar parte de una futura administración y, en algunos casos, los actores armados desearían que se les viera como a grupos más respetuosos con las normas internacionales que el Estado contra el que luchan.3 Por último, algunos grupos armados son sensibles a los argumentos de que un mayor respeto de las normas aplicables en los conflictos armados promueve los esfuerzos por la paz y refuerza las posibilidades de una paz duradera.
Los argumentos legales para el cumplimiento consisten básicamente en evitar las sanciones penales internacionales y otras medidas de coacción como los embargos de armas, la prohibición de viajar y la congelación de activos. El temor a ser perseguidos por crímenes internacionales es un factor que influye en el comportamiento de determinados actores armados no estatales o en el de sus mandos,4 como consecuencia del principio de responsabilidad del mando.5 Por ejemplo, el empleo de desplazamientos forzados como táctica y método de guerra podría considerarse un crimen de guerra o un crimen contra la humanidad y, por tanto, sus autores serían penalmente responsables a título individual. El control y mando efectivo de un grupo armado sobre sus propios combatientes redunda, de esta forma, en el propio interés de los oficiales de más alto rango. En un caso, el comandante local de un grupo armado no estatal describía a los autores cómo llevaba un registro con las imposiciones de disciplina interna de acuerdo con las normas que el grupo había aceptado. Más tarde utilizaría dicho registro como prueba para defenderse de las imputaciones por crímenes de guerra.
Los argumentos humanitarios para el cumplimiento tienen que ver con el deseo fundamental de determinados actores armados no estatales de respetar la dignidad humana. No debería subestimarse ese deseo, ya que podría brindarnos nuevas oportunidades de ir más allá de las actuales obligaciones internacionales y hacer que los grupos armados se comprometieran a respetar normas que ofrecen mayor protección a los civiles que las estrictamente exigidas por el derecho internacional. A su vez, las agencias humanitarias podrían apoyar la búsqueda de soluciones para ayudar a los actores relevantes a cumplir con su compromiso de respetar la norma en cuestión ofreciendo, por ejemplo, programas de reintegración y educación para niños asociados anteriormente con las fuerzas armadas para así facilitarles una liberación segura.
Buenas prácticas en los compromisos
A lo largo de los años, los miembros de la comunidad internacional han acumulado una experiencia considerable en el compromiso de los actores armados no estatales con la protección de civiles en los conflictos armados. A continuación se exponen algunas de las enseñanzas clave que pueden extraerse de esta experiencia y que podrían favorecer el cumplimiento de las normas internacionales.
Como observación general, el primer paso a dar por la comunidad internacional es promover elcompromiso directo con los actores armados no estatales para favorecer el cumplimiento de las normas internacionales. El DIH debería reconocer a los grupos armados organizados como parte del conflicto y se debería evitar etiquetar a los grupos como “terroristas” de forma indiscriminada, ya que esto contrarresta los esfuerzos realizados para promover el cumplimiento de las normas humanitarias. Como algunos excombatientes han confesado a los investigadores, una vez alistado “eres rechazado” y “ya no tienes nada que perder”. Cabría subrayar que el compromiso con los actores armados no estatales no implica su reconocimiento político, así como el reconocimiento del estado de beligerancia no afecta al estatus del grupo en virtud del derecho internacional (aunque algunos, especialmente los Estados, temen que dichos compromisos puedan conferir una aparente legitimidad a grupos “terroristas” o “criminales”). En el diálogo con los actores armados no estatales se deberían realizar esfuerzos para demostrar los beneficios derivados del cumplimiento de las normas internacionales para los propios grupos. Para promover dicho cumplimiento de las normas, convendría emplear un lenguaje y unos métodos culturalmente apropiados.6
En segundo lugar, un paso importante para favorecer el cumplimiento de las normas internacionales sería garantizar que los grupos armados no estatales relevantes seanconscientes de sus obligaciones en virtud del derecho internacional. Por ejemplo, en algunos casos estos grupos no eran conscientes de la prohibición de reclutar a niños y de la posible responsabilidad individual derivada de la violación de las normas aplicables. Quienes se dedican a promover el cumplimiento pueden hacerlo difundiendo las normas jurídicas internacionales entre los miembros de los grupos armados no estatales, y éstos, a su vez, pueden difundirlas internamente.
Una vez que un actor armado no estatal tiene claras cuáles son sus obligaciones y garantías necesitará asegurarse de que ello se refleje en sus prácticas “traduciendo”, por ejemplo, las normas internacionales en códigos de conducta que rijan las acciones del grupo. Por tanto, se debería animar a todos los grupos armados a que adoptaran y respetaran dichos códigos de conducta internos de acuerdo con las normas aplicables. Tal vez se requiera de asistencia técnica externa para conseguirlo, pero resulta importante para garantizar que los grupos armados no estatales relevantes asuman la responsabilidad de adoptar, difundir e implementar las normas aplicables.
El compromiso con un grupo armado no estatal debería darse al más alto nivel dentro del grupo, si bien puede exigir también el compromiso con personas influyentes externas al grupo. El compromiso con los altos mandos de un grupo armado puede ayudar a garantizar que éste se cumpla en la práctica. Sin embargo, promover el cumplimiento de las normas puede resultar mucho más complicado si el grupo armado se fragmenta en diferentes facciones que controlan diversas áreas. A este respecto, algunos antiguos miembros de otros grupos pueden desempeñar un papel útil en este proceso. Por ejemplo, un antiguo paramilitar implicado en los conflictos de Irlanda del Norte se ha convertido en interlocutor creíble para los grupos armados de todo el mundo puesto que él entiende los desafíos y consecuencias de la participación en la violencia armada.7 Asimismo, resulta importante considerar si las “bases” y los patrocinadores extranjeros pueden ayudar a garantizar un mayor cumplimiento de las normas.
Por último, la experiencia de las organizaciones internacionales y ONG muestra que elseguimiento constituye un elemento crítico en la promoción del cumplimiento de las normas. Esto implica la identificación de las normas para las cuales se ha de favorecer específicamente su respeto y promover su implementación exitosa por medio de acuerdos o declaraciones relevantes.
En conclusión, es necesario cambiar los enfoques tradicionales del derecho internacional centrados en el Estado, a un enfoque orientado a aplicar directamente el derecho internacional sobre los actores armados no estatales. El compromiso directo con estos actores para promover un mayor respeto por las normas internacionales puede constituir una contribución vital para mitigar el sufrimiento de la población civil en los conflictos armados contemporáneos.
Annyssa Bellal, Stuart Casey-Maslen y Gilles Giacca son investigadores en la Academia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de Ginebra.
El presente artículo está basado en el estudio realizado en colaboración con el Ministerio de Asuntos Exteriores Suizo desde 2009, así como en los resultados obtenidos en los talleres realizados en Ginebra en 2010. Más información, además de los informes de los talleres, en: http://www.adh-geneve.ch/docs/projets/NonStateActors/Armed%20Non-State%20Actors%20and%20International%20Norms_Workshop%20Summary_SP.pdf
1 Este documento define a los actores armados no estatales como cualquier grupo armado distinto de los estatales y que no opera bajo el control del Estado o Estados en los que lleva a cabo sus operaciones militares y cuyos objetivos sean políticos, religiosos o militares. No suele incluir a las empresas militares privadas o a las bandas criminales.
2 Véase en concreto el Artículo 7 de la Convención en:http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7698.pdf
3 Por ejemplo, muchos actores armados no estatales que han firmado la Escritura de Compromiso del Llamamiento de Ginebra (Geneva Call), en la que renuncian al uso de minas antipersonal, lo han hecho en Estados que no habían tomado parte en la Convención sobre la Prohibición de las Minas Antipersonal de 1997.
4 El cumplimiento de las normas internacionales no les evitará el riesgo de ser enjuiciados al amparo del código penal nacional por alzarse en armas contra el Estado.
5 La responsabilidad del mando se extiende hasta el punto en que cualquier oficial de la cadena de mando que conozca o tenga razones para suponer que sus subordinados están cometiendo crímenes de guerra y no lleve a cabo acción alguna para impedirlo, es también responsable de tales actos. Traducción (del inglés) de:http://www.crimesofwar.org/thebook/command-respon.html.
6 Sin embargo, las organizaciones que negocian con los actores armados no estatales pueden tener problemas con la legislación nacional que criminaliza el apoyo material a cualquier entidad calificada de terrorista. Ejemplifica el motivo de esta preocupación una reciente decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos sobre el alcance de las actividades con los actores armados no estatales clasificados como grupos terroristas que podrían conllevar responsabilidad penal. Tribunal Supremo de Estados Unidos, Holder, Fiscal General et al. contra el Proyecto de Ley Humanitaria et al., Resolución de 21 de junio de 2010. Véase también “the Supreme Court Goes too far in the Name of Fighting Terrorism” ("El Tribunal Supremo va demasiado lejos en nombre de la lucha contra el terrorismo"), Editorial, Washington Post, 22 de junio de 2010; y “What Counts as Abetting Terrorists” ("Qué cuenta como ayudar a los terroristas"), Editorial, New York Times, 21 de junio de 2010. Véase también el artículo deThornton.
7 Véase como ejemplo la presentación de Martin Snodden en la Conferencia Anual de Paz de Suiza 2009, Berna, del 3 de noviembre de 2009: ‘Rebels with a Cause? Understanding and dealing with non-state armed groups during and after violent conflicts’ (“¿Rebeldes con causa? Entender y negociar con grupos armados no estatales durante los conflictos violentos y después de ellos”). El próximo informe estará disponible próximamente en:www.swisspeace.ch.