Desastres, desplazamiento y un nuevo marco en las Américas

Existe una sorprendente variedad de ejemplos positivos de legislación, política y práctica nacionales en toda las Américas que los Estados han utilizado para responder a las consecuencias migratorias de los desastres. 

En las Américas, como en otros lugares del mundo, actualmente no existen normas universales o regionales para determinar si los migrantes o personas desplazadas que han sido afectados por un desastre en su país tienen derecho a viajar o ser admitidos, o permanecer en el territorio de otro Estado.

Existen dos tipos de movimientos de población en los países de las Américas afectados por desastres de abrupta aparición. En primer lugar, hay migraciones apresuradas y con frecuencia temporales a través de las fronteras terrestres, para evitar un desastre o sus consecuencias negativas más inmediatas (“desplazamiento transfronterizo”). En segundo lugar, hay migraciones de más largo plazo a través de una mayor distancia provocadas por un gran daño causado por un desastre, incluyendo la infraestructura (“desplazamiento en el extranjero”). Ambos flujos tienden a darse desde los países más pobres de la región y siguen las rutas migratorias tradicionales de esa nacionalidad.

  Un estudio en las Américas sobre el problema aparentemente inextricable de desarrollar respuestas legales adecuadas para el desplazamiento transfronterizo en el contexto de los desastres causados por fenómenos naturales, se llevó a cabo en un taller patrocinado por la Iniciativa Nansen en febrero de 2015, al cual asistieron representantes de once Estados Miembros de la Conferencia Regional sobre Migración (CRM)[i].

El estudio de la Iniciativa Nansen no busca inferir un marco legal aplicable a partir del derecho internacional vigente, más bien es una revisión pragmática de la legislación, políticas y prácticas nacionales en las Américas, con el fin de evaluar cómo enfrentan las necesidades de protección y asistencia de las personas desplazadas afectadas por un desastre en la actualidad, o lo que harían ante con un foráneo (ciudadano extranjero) en esta situación. Además, el estudio no limita la investigación solo a los derechos humanos o al derecho de protección de los refugiados, sino que los considera dentro de la amplia diversidad de leyes nacionales sobre migración de cada país.

La legislación de migración como herramienta principal

Es evidente que la mayoría de los Estados de la región considera la ley de migración (en lugar del derecho de los refugiados), como la principal herramienta para responder a la situación de los extranjeros afectados por los desastres. Estas situaciones pueden surgir con las personas que huyen de un desastre ocurrido en su propio país y buscan permiso para viajar, entrar o permanecer en otro país. Igualmente, un desastre en el extranjero puede afectar a las personas que no son nacionales y que están presentes en el territorio de un tercer país afectando su situación migratoria o volviendo insegura su deportación. Por último, los extranjeros se enfrentan a vulnerabilidades particulares en el caso de que ocurra un desastre en el país en el cual están presentes.

En muchos casos, los Estados de las Américas facilitan el viaje, la entrada y/o la estancia de extranjeros en sus territorios mediante la aplicación de categorías de migración regular, con el fin de que las personas afectadas puedan beneficiarse de una condición migratoria estable, en la medida de lo posible. Por ejemplo, pueden llevar a cabo la consideración sin demora de las solicitudes migratorias o eximir, por razones humanitarias, del requisito de las normas migratorias (por ejemplo, relacionadas con la estancia como estudiante o como miembro de la familia) a las personas afectadas por los desastres en el extranjero.

Para aquellas personas afectadas por un desastre y cuya situación migratoria no pueda resolverse fácilmente con la aplicación de categorías migratorias regulares, muchos Estados de la región pueden recurrir a categorías migratorias excepcionales en sus legislaciones nacionales con el fin de permitir el viaje, entrada o estancia. Estas categorías tienden a conferir una forma más precaria y temporal de estadía que la conferida por las categorías regulares, y con frecuencia se requiere un permiso para poder trabajar. A pesar de esto, estas categorías juegan un papel útil para responder a las consecuencias inmediatas de un desastre.

En estos contextos, la concesión de un permiso para viajar, entrar o permanecer en el país, usualmente se basa en cierta forma de discrecionalidad en la toma de decisiones que un funcionario del Estado ejerce por motivos humanitarios. Frecuentemente la ley confiere este poder en términos generales, no específicos. Sin embargo, en varios países de las Américas, la ley y/o la política nacional expresamente mencionan los desastres como fundamento por el cual esta discrecionalidad normalmente debe ejercerse positivamente.

En este sentido, los funcionarios estatales en las Américas han solicitado que se les proporcione una orientación clara sobre cuándo debe ejercerse positivamente esta discrecionalidad humanitaria en la ley de migración para el beneficio de migrantes que huyen de desastres. Como respuesta, los participantes del taller de la CRM recomendaron desarrollar una Guía de Prácticas Efectivas sobre la admisión y estadía para el desplazamiento a través de las fronteras en el contexto de desastres (en resumen, una Guía de Prácticas Efectivas). A partir de las prácticas regionales, tal guía podría basarse en el principio de que la discrecionalidad humanitaria normalmente debe ejercerse positivamente cuando un extranjero ha sido personal y gravemente afectado por un desastre en el extranjero.

Sin embargo, existen múltiples situaciones en las que el ejercicio negativo de esta discrecionalidad humanitaria se debe ejercer dentro de los límites estrictamente definidos. Para los migrantes por motivos de desastres, esto sucede con más frecuencia en relación con las decisiones de admisión y de no deportación. Así, por ejemplo, cuando el efecto de la decisión negativa pudiera exponer al migrante a un riego real para su vida o para su seguridad personal debido al desastre o a sus consecuencias, entonces el ejercicio negativo de la discrecionalidad sería contrario a las normas vinculantes de derechos humanos. En estos casos, la discrecionalidad “debe” en lugar de “debería” ejercerse de forma positiva.

El impacto migratorio de los desastres puede manifestarse no sólo para los migrantes del país afectado, sino también para los migrantes que viven en un país afectado por un desastre (por ejemplo, los migrantes centroamericanos en los Estados Unidos durante el huracán Katrina).

Una Guía de Prácticas Efectivas podría por tanto basarse en la práctica existente en las Américas, para realizar recomendaciones específicas sobre las formas en las que a estos migrantes se les debe proporcionar una consideración especial durante los esfuerzos de socorro. Este desafío es particularmente crucial para los migrantes indocumentados o irregulares, principalmente si están en tránsito hacia otro destino.

La función del derecho de los refugiados

Sobre la cuestión de la protección en virtud del derecho de refugiados para los migrantes por motivos de desastres, los Estados de las Américas generalmente no consideran un desastre causado por peligros naturales como un motivo para reconocer la condición de refugiado. Actualmente Cuba es la única excepción a esto, ya que su legislación nacional sobre migración incluye entre los refugiados a aquellos que huyen de su país debido a “desastres naturales u otros tipos de catástrofes”.

Aún así, en las Américas se reconoce que la destrucción provocada por desastres puede generar riesgos de persecución y/o interrumpir la protección nacional en el Estado afectado, como paso en Haití después del terremoto de 2010. Una Guía de Prácticas Efectivas podría sugerir que las cuestiones relativas al ingreso, a la no deportación y la estancia para algunos migrantes por motivos de desastres se pueden resolver mediante referencia al derecho de los refugiados y a las leyes nacionales de protección complementaria.

El papel de la cooperación regional  

Los órganos regionales y subregionales en las Américas desempeñan un papel en la promoción de la adopción de medidas migratorias especiales por motivos humanitarios por parte de sus Estados Miembros; donde tales prácticas ya existen, éstas han sido alentadas o apoyadas. Basado en esto, una Guía de Prácticas Efectivas puede incluir diversas propuestas sobre cómo pueden utilizar la CRM los Estados Miembros para desarrollar un enfoque legal más coordinado y cooperativo cuando las consecuencias migratorias de un desastre tienen un impacto grave en uno o más Estados de la CRM. 

La adopción de esta guía por parte de la CRM a finales de este año, puede posicionar a la organización como líder mundial en la respuesta a las consecuencias humanitarias de los desastres. Además, tal guía ofrecería un interesante nuevo modelo para los Estados de las Américas –y tal vez en otras regiones del mundo– para resolver este desafío humanitario.

En general, el estudio de la Iniciativa Nansen identifica un importante conjunto de legislación, política y práctica nacionales vigente en materia de migrantes afectados por desastres en la Américas. La promoción de una aplicación coherente y armonizada de estos marcos nacionales en el contexto de los desastres en la actualidad puede ser más efectiva que intentar sustituirlos por un nuevo derecho internacional de “protección”.

 

David James Cantor David.Cantor@london.ac.uk es el Director de la Iniciativa de Derecho de Refugiados, Escuela de Estudios Avanzados, Universidad de Londres. www.sas.ac.uk/hrc/projects/refugee-law-initiative

El autor investigó y redactó el estudio de la Iniciativa Nansen y el documento de discusión  gracias al generoso apoyo de la beca Future Research Leaders del Consejo de Investigación Económica y Social [número de beca ES/K001051/1].



[i] Cantor D J (2014) Existing State Law, Policy and Practice on Temporary Protection Mechanisms for Natural Disasters: States of the Regional Conference on Migration and Others in the Americas [Leyes estatales existentes, políticas y prácticas sobre mecanismos provisionales de protección ante los desastres naturales: los Estados de la Conferencia Regional sobre Migración y otros en las Américas], Iniciativa Nansen.

La CRM está compuesta fundamentalmente por Estados de América Central y América del Norte: Belice, Canadá, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.

 

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