En 2011, 16 años después de que se firmara el Acuerdo de Paz de Dayton, el proceso de retorno en Bosnia-Herzegovina se consideró un éxito según muchos estándares. De los 2,2 millones de ciudadanos desplazados durante la guerra, más del 91% habían regresado a sus comunidades de origen o se habían integrado en nuevas comunidades. Se habían reconstruido y reparado más de 320 000 viviendas. Y, sin embargo, 193 000 personas seguían desplazadas y refugiadas y necesitaban soluciones duraderas con respecto a la vivienda. En concreto, 8 734 personas desplazadas aún vivían en condiciones insalubres y de pobreza en unos 160 centros colectivos por todo el país que, en su mayoría, nunca fueron diseñados para residir en ellos[1].
Esas 193 000 personas no pudieron o no quisieron aprovechar las ventajas de los primeros programas de reconstrucción de sus viviendas por una serie de razones, entre ellas:
- la falta de certificación de que se hubiesen eliminado las minas de sus terrenos o inmediaciones
- la falta de utilidades y de infraestructuras comunitarias básicas
- que no hubieran suficientes oportunidades laborales
- que los arrendatarios que nunca habían poseído una propiedad no reunieran los requisitos
- no ser capaces de demostrar la titularidad legal de la propiedad
- no querer regresar a un lugar traumático.
Es por eso que los Servicios Católicos de Socorro (SCS) decidieron en 2007 redirigir su estrategia desde la reconstrucción de viviendas individuales a la introducción de una nueva metodología de vivienda social. Esto permitiría a las autoridades locales ofrecer soluciones duraderas con respecto a la vivienda a los residentes de los centros colectivos y a otros colectivos desplazados vulnerables como las personas de etnia gitana, los solicitantes de asilo readmitidos[2], las personas con discapacidad y los ancianos[3].
Los principios de la vivienda social
Mediante la vivienda social, la comunidad puede ayudar a conseguir una vivienda asequible a aquellos de sus ciudadanos que no pueden satisfacer su necesidad de vivienda por sí mismos. Pueden tomar la forma de nuevas estructuras de múltiples unidades y múltiples plantas o de unidades individuales construidas encima de viviendas que ya existían, o incluso viviendas rehabilitadas. Sea cual sea el tipo de vivienda social, hay tres principios esenciales. En primer lugar, la propiedad debe estar bien concretada y registrada por el Gobierno local. En segundo lugar, las responsabilidades de gestión y mantenimiento deben estar bien articuladas y organizadas. Y, en tercer lugar, los criterios que se han de reunir para acceder a una vivienda y los procesos de asignación deben estar bien definidos y comunicados desde el principio.
La estrategia de vivienda social de los Servicios Católicos de Socorro se compone de:
Grupo de trabajo oficial: Esto debe quedar establecido desde el principio para facilitar las alianzas colaborativas con los funcionarios del Gobierno a la vez que se capacita a los municipios para que asuman las responsabilidades de gestión y mantenimiento cuando los arrendatarios las habiten.
“Libro de normas”: Aquí se articulan los principios fundamentales de la vivienda social y se definen las funciones y responsabilidades de cada principal interesado en asuntos humanitarios. El registro oficial de este documento ante los tribunales locales garantiza que los políticos no puedan hacen un mal uso de las unidades en el futuro o venderlas durante al menos 25 años.
Alquileres asequibles: Los alquileres deben estar por debajo del precio de mercado. Aunque esto pueda ser un reto para algunas personas desplazadas crónicamente acostumbradas a recibir vivienda gratuita, puede fomentar la dignidad y reducir la dependencia, y genera los recursos necesarios para gestionar y mantener los edificios.
La “tarjeta socioeconómica” familiar: Esta tarjeta recoge los criterios que cada familia reúne para poder optar a una vivienda y sirve luego de baremo para comparar las futuras mejoras en los ingresos de la familia y su nivel de vida. Aquellas familias cuyos ingresos se eleven por encima del umbral de la pobreza oficial verán reajustados sus alquileres para acercarse a los valores de mercado.
Empleo sostenible: Cada familia recibe asistencia para ayudarles a pagar el alquiler mensual o los servicios contratados (agua, electricidad...) y para reconstruir las herramientas que perdieron durante la guerra. La opciones laborales se ajustan a cada familia y puede incluir equipación agrícola, formación/apoyo para vender el producto, o subvenciones a pequeñas empresas locales para promover la contratación de retornados pertenecientes a minorías.
Enlaces y redes sociales: La implicación de las autoridades locales, ONG y otros interesados con las comunidades de retorno resulta importante para ofrecer un respaldo adecuado a las familias retornadas.
Edificios de uso mixto: La promoción del uso mixto de los edificios permite a las minorías retornadas, personas de etnia gitana, personas con discapacidad y otros colectivos marginados integrarse física, económica y socialmente entre los miembros de la comunidad mayoritaria. En algunas circunstancias, se pueden hacer provisiones especiales para atraer a profesionales y perfiles técnicos demandados en la comunidad; en otras situaciones, parte o toda la planta baja de un edificio de viviendas se destina a fines comerciales para ofrecer oportunidades de empleo y marketing.
Un sistema de gestión: Los Servicios Católicos de Socorro ofrecen un programa informático de gestión (y formación para aprender a utilizarlo) que ha sido especialmente diseñado para permitir al departamento municipal pertinente: compilar información y datos clave acerca de todos los edificios de vivienda social; realizar un seguimiento del pago de los alquileres y los impagos; organizar los calendarios de mantenimiento; y generar informes para la municipalidad, la entidad o el Estado.
Alineación con los estándares internacionales: Esto se hace con el fin de ayudar a Bosnia-Herzegovina a cumplir con los nuevos requisitos en cuanto a una posible futura adhesión a la Unión Europea.
El Gobierno de Bosnia-Herzegovina ya es consciente de lo peligroso que es omitir uno o varios de esos componentes clave de sus propios proyectos de vivienda social y centrarse sólo en la construcción de edificios. Una evaluación de la vivienda social construida por el Gobierno entre 2009 y 2012 concluyó que el hecho de no haber definido desde el principio cuestiones como la titularidad, la gestión, el mantenimiento y los arrendamientos había dado lugar a que nadie se preocupara de cumplir con esas responsabilidades; es más, la falta de un marco político y legislativo por el que se rigiera la vivienda social impedía que tanto el Gobierno como los arrendatarios disfrutaran plenamente de sus beneficios.
Resultados clave hasta la fecha
A finales de 2014, 762 personas desplazadas y retornadas de nueve municipios de todo el país gozaban de unas condiciones de vida seguras y dignas en 273 viviendas sociales construidas por los Servicios Católicos de Socorro. Seis años después de la firma de la firma de los contratos de arrendamiento, el 93% de las familias siguen viviendo en las viviendas sociales[4]. Del 7% que ya no lo hace, más de la mitad tenía un buen motivo para marcharse como, por ejemplo, el haber contraído matrimonio, la emigración voluntaria o un empleo seguro en otra ciudad. Sólo el 3% de las unidades de vivienda social estaban vacías. Esta estabilidad es un factor importante que contribuye al crecimiento socioeconómico de sus comunidades. Además, el 22% de los miembros de las familias que vivían en unidades de vivienda social eran menores de 18 años, lo que demuestra la efectividad de la metodología a la hora de atraer a este tipo de familias jóvenes y en edad laboral necesarias para revitalizar a las comunidades afectadas por la guerra.
La promesa de resultados inmediatos llevó al Gobierno de Bosnia-Herzegovina a incluir en 2010 el alojamiento social como un elemento preferente en su Estrategia Revisada para la Implementación del Anexo 7. Durante los años siguientes, el Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados (MHRR, por sus siglas en inglés) incorporó la vivienda social como una estrategia clave a dos programas nacionales mediante los cuales se construirán más de 2 900 viviendas sociales[5]. El Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados adoptó en 2015 el Manual de Vivienda Social[6] de los Servicios Católicos de Socorro en todas las localidades que participaron en estos dos programas.
Después de que los esfuerzos iniciales para establecer una legislación a nivel estatal quedaran paralizados como consecuencia de un estancamiento político más general, los Servicios Católicos de Socorro decidieron trabajar con los funcionarios clave a nivel municipal, de cantón y de entidad, donde existía la voluntad política de desarrollar y de aprobar estrategias y leyes sobre la vivienda social. En 2013 los Servicios Católicos de Socorro consiguieron ayudar a los cantones (BPK Goražde y Zeničko-dobojski) a desarrollar y a aprobar la primera ley de vivienda social del país. Otros cinco municipios (Srebrenica, Prijedor, Goražde, Mostar y Banja Luka) han desarrollado estrategias de vivienda social que ofrecen un marco común para todas las iniciativas actuales y para las nuevas que puedan surgir. Y en 2013 el Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados introdujo la vivienda social en la segunda fase de su iniciativa para respaldar el retorno y la reintegración de los solicitantes de asilo en diez municipios y en el distrito de Brčko, lo que deja patente que el Gobierno de Bosnia-Herzegovina entiende ahora el valor de la vivienda social como ayuda para que los municipios puedan abordar las necesidades de alojamiento y trabajo de sus ciudadanos más vulnerables.
Marc D’Silva marc.dsilva@crs.org
Sanela Imamovic sanela.imamovic@crs.org
Servicios Católicos de Socorro en Bosnia-Herzegovina
www.crs.org/countries/bosnia-herzegovina
[1] Datos extraídos del Joint Regional Programme on Durable Solutions for Refugees and Displaced Persons, Framework Programme [Programa conjunto regional de soluciones duraderas para las personas desplazadas y refugiadas, Programa Marco] del Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados de Bosnia-Herzegovina (2011).
[2] Personas de Bosnia-Herzegovina que habían buscado asilo en otros países europeos (la mayoría pertenecientes a la UE) y que fueron retornadas mediante uno de los acuerdos formales firmados entre los Gobiernos. Cerca del 70% de dichos solicitantes de asilo readmitidos son personas de etnia gitana que carecen de documentación censal o de nacimiento, lo que hace difícil que puedan demostrar que antes vivían en Bosnia-Herzegovina.
[3] La iniciativa de vivienda social de los Servicios Católicos de Socorro fue citada como una de las mejores prácticas para la integración de los gitanos en la región occidental de los Balcanes. Véase Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (2014) Las mejores prácticas para la integración de los gitanos: Informe regional sobre la legalización de la vivienda, la actualización del asentamiento y la vivienda social para los gitanos en la región occidental de los Balcanes. www.osce.org/odihr/115737
[4] Datos de seguimiento del personal de los Servicios Católicos de Socorro y Bosnia-Herzegovina, mayo de 2015.
[5] Véase el artículo de Mayne ‘Bosnia-Herzegovina: 20 años tras el Acuerdo de Dayton‘ pp. 8-11