Existe la generalizada y creciente expectativa de que independientemente de donde solicite asilo una persona, se aplicarán procedimientos comparables y estándares de imparcialidad coherentes en la evaluación de su solicitud en virtud de la Convención sobre los Refugiados. Aunque ciertamente se han tomado medidas positivas para promover la coherencia en un amplio nivel estructural, sigue siendo poco claro en qué medida se logra esto en la práctica.
Los resultados iniciales del estudio de tres años realizado por investigadores de la Universidad de Exeter[1] que examina los procedimientos de determinación del asilo en el Reino Unido han descubierto que existen considerables diferencias entre los tribunales de apelación donde se conocen las apelaciones de los solicitantes de asilo, y significativas inconsistencias en la práctica de los jueces que deciden estas apelaciones.
Apelaciones del asilo
Las apelaciones de asilo en el Reino Unido se conocen en los 13 tribunales de apelación repartidos por todo el país. Nuestros investigadores visitaron nueve centros, y llevaron a cabo una encuesta cuantitativa de 240 audiencias en tres de ellos: Taylor House, un centro grande y caótico en el corazón de Londres; Sheldon Court, un concurrido centro de tamaño mediano en la segunda ciudad más grande del Reino Unido, Birmingham; y Columbus House, un centro bastante tranquilo en las afueras de Newport, en el sur de Gales. Pasamos meses sentados en la parte posterior de las salas de audiencia, registrando los estados de ánimo, los gestos y los diálogos de los actores presentes, y si se cumplían ciertos procedimientos, con el fin de explorar si el proceso de apelación de asilo difiere entre de los tribunales de apelación y dentro de los mismos.
En el Reino Unido, las solicitudes de asilo son consideradas en primera instancia por los funcionarios del Ministerio del Interior. Alrededor del 75% son negadas, y los solicitantes generalmente tienen el derecho a apelar esta decisión. Cada apelación es conocida por un juez de inmigración, y por lo general incluye al solicitante de asilo recurrente y su representante legal (si lo tiene), un representante del Ministerio del Interior, y un intérprete (cuando sea requerido por el recurrente). La audiencia tiene una estructura estándar, comenzando con una introducción del juez, pasando al examen de la parte recurrente y en ocasiones de testigos del representante legal y del representante del Ministerio del Interior, y culminando con presentaciones resumidas de los argumentos jurídicos de ambas partes.
Bajo la política del gobierno del Reino Unido, los solicitantes de asilo tienen derecho a alojamiento y manutención si aceptan ser reubicados lejos de Londres y del suroriente de Inglaterra, la parte más densamente poblada del país. Cuando interponen un recurso de apelación, su audiencia se asigna al tribunal de apelación más cercano a ellos. En otras palabras, generalmente los solicitantes de asilo tienen una limitada elección acerca de donde vivir, y menos aún la elección del lugar donde será conocida su apelación.
Las diferencias entre los centros de audiencias
Encontramos notables diferencias entre los mismos tribunales de apelación en términos de accesibilidad, recursos locales, ambiente e instalaciones. Algunos, como Taylor House y Sheldon Court, tienen buenas conexiones de transporte público, pero es mucho más difícil llegar a otros, lo que puede crear obstáculos para los testigos, amigos y familiares que asisten a la audiencia para apoyar al recurrente. Algunos recurrentes nos dijeron que tenían que levantarse al amanecer y reunir el dinero para los costosos billetes de tren a hora punta para llegar a alguno de los tribunales de apelación a la hora de inicio programada para las 10 de la mañana, con la fatiga que agrava su preexistente ansiedad.
La mayoría de los recurrentes necesita una consulta con sus representantes legales inmediatamente antes de su audiencia; de hecho, en la mayoría de los casos, el día de la audiencia es la primera vez que se reúnen el recurrente y su abogado. Sin embargo, algunos tribunales de apelación están tan ocupados que la demanda de salas de consulta supera a la oferta, y los recurrentes y sus representantes legales tienen que realizar la consulta previa a la audiencia mientras están sentados, de pie, o incluso en cuclillas, en las ruidosas áreas de espera públicas. En Harmondsworth, un tribunal de apelación unido al centro de detención, sólo existe una sala de consulta –una habitación con una barrera de cristal entre el recurrente y el visitante, como en prisión. Los usuarios informan que las dos partes deben gritar para escucharse entre sí, algo difícil de pedir a los recurrentes con problemas de salud o que discuten temas sensibles.
Otra diferencia fundamental entre los tribunales de apelación es la frecuencia con la que los recurrentes pueden obtener representación legal. Durante la última década, el gobierno del Reino Unido ha cortado fondos de ayuda legal para casos de inmigración repetidamente, lo que resulta en “desiertos legales”: zonas donde no existe ayuda legal para migración y ni abogados de asilo, o sólo unos pocos abogados debidamente cualificados y acreditados[2]. Nuestra investigación sugiere que Columbus House en Newport se encuentra en un “desierto legal”: observamos que el 25% de los recurrentes no tuvo representación, en comparación con 13% en Sheldon Court en Birmingham y el 6% en Taylor House en Londres.
Se aconseja a los jueces que asuman un papel “facilitador” con los recurrentes sin representación, pero en la mayoría de los casos observamos que esto no alcanzó el objetivo de dar una oportunidad justa al recurrente. Aunque con frecuencia los jueces les dijeron a los recurrentes que tendrían la oportunidad de realizar presentaciones, no explicaron lo que esto significaba, ni sugirieron cómo podrían ser estructuradas las presentaciones. Como resultado, los recurrentes se inclinaban a no enfrentar los argumentos del Ministerio del Interior en contra de ellos, sino que simplemente invocaban el apoyo del juez –una táctica natural, pero legalmente ineficaz.
Una diferencia fundamental final entre los tribunales de apelación es la proporción de género de los jueces que los presiden. Observamos que el porcentaje de audiencias presididas por una jueza fue del 49% en Sheldon Court, el 41% en Taylor House y el 19% en Columbus House. Esto es particularmente importante a la luz de la correlación entre el género del juez y el desarrollo de la audiencia, como mostramos a continuación.
Diferencias en el cumplimiento de los procedimientos
Durante las audiencias examinamos 14 procedimientos esenciales que, de acuerdo con las directrices de buenas prácticas[3], los jueces deberían llevar a cabo normalmente para garantizar la imparcialidad. Tales procedimientos se refieren a la transparencia, la comunicación y la adaptación a las necesidades, y nos llevaron a realizar preguntas como: ¿El juez se presenta y declara su independencia del Ministerio del Interior, de manera que el recurrente conozca el papel del Tribunal y la separación entre el poder judicial y el Estado? ¿El juez examina la pronunciación correcta de los nombres e informa al recurrente que puede solicitar un descanso, con el fin de ajustarse a las necesidades de los recurrentes vulnerables, en particular, y como una señal de respeto? ¿El juez explica el propósito de la audiencia y cómo va a proceder, de manera que los recurrentes entiendas qué esperar y qué se espera de ellos? Cuando un intérprete está presente, ¿el juez instruye al recurrente sobre cómo utilizar el servicio del intérprete, y comprueba que se entienden mutuamente, para garantizar una comunicación exitosa? ¿Y el juez le explica al recurrente que si no entiende nada lo debe decir, de modo que el recurrente sepa que puede expresar sus problemas en la audiencia para que sea menos probable que los malentendidos pasen desapercibidos?
Muchos de estos procedimientos son particularmente importantes en el contexto del asilo, ya que los recurrentes suelen ser vulnerables, no están familiarizados con el sistema legal del Reino Unido y desconfían de la autoridad debido a las experiencias de persecución e injusticia en sus países de origen. Los procedimientos también tienen un valor social para garantizar que el recurrente sea tratado con igualdad y respeto, y que pueda participar, y un valor utilitario al aumentar la probabilidad de que la evidencia, sobre la cual se evalúa el riesgo que el recurrente corre si retorna a su país de origen, sea correctamente aportada y sea fiable.
Hallazgos preocupantes
Nuestro análisis produjo una serie de hallazgos preocupantes. Los 14 procedimientos fueron llevados a cabo en poco más de la mitad (55%) del tiempo. En el caso de algunos procedimientos, la mayoría de los jueces se comportó de la misma manera. Por ejemplo, en casi todos los casos (98%) los jueces comprobaron que el recurrente y el intérprete se entendieran, y en un gran número de casos (88%) se olvidaron de informar al recurrente que podía solicitar un descanso. Sin embargo, fue más significativa la disparidad en el seguimiento de los procedimientos, visto que los jueces declararon su independencia en casi un tercio de los casos (35%), explicaron que si no entendía nada el recurrente debía expresarlo, en poco más de la mitad de los casos (53%), y explicaron el propósito de la audiencia (61%) y cómo se iba a proceder (66%) en cerca de dos tercios de los casos. La incongruencia procesal emerge cuando algunos jueces siguen los procedimientos y otros no.
Un hallazgo aún más preocupante es que la probabilidad de que estos procedimientos fundamentales sean seguidos se correlaciona con factores externos, como el género del juez y el recurrente. En comparación con los jueces hombres, fue más frecuente que las juezas explicaran el propósito de la audiencia y cómo se procedería, que se presentaran, que comprobaran que los nombres fuesen pronunciados correctamente y que hicieran saber al recurrente que si no entendía nada, debía decirlo. También fue más frecuente que los jueces explicaran el propósito de la audiencia, presentaran a las partes, y revisaran el completo entendimiento entre el intérprete y el recurrente cuando el recurrente era hombre que cuando era mujer.
Estos resultados tienen importantes implicaciones. Las incoherencias en el procedimiento debilitan la fe en la imparcialidad de los procesos legales, y la reducida percepción de la imparcialidad podría dar lugar a nuevas apelaciones, ya que los recurrentes intentan apelar lo que se percibe como una decisión injusta. Los resultados también plantean preguntas acerca de si los sistemas de determinación legal que se basan en múltiples centros dispersos geográficamente pueden considerarse justos. La falta de cumplimiento de los procedimientos, en particular, podría conducir a una errónea toma de decisiones, con la grave consecuencia de que los solicitantes de asilo pueden enfrentar la devolución, enfrentar persecución o daños graves.
Abordar los problemas
Abogamos por el aumento del monitoreo externo independiente y la evaluación de la práctica en las audiencias, como ha ocurrido con mucho éxito en la toma de decisiones inicial del Ministerio del Interior. Simplemente observar y dar a conocer el comportamiento de los jueces, como lo hemos hecho, también ayudaría. Las disparidades geográficas que hemos destacado podrían abordarse mediante una mayor comunicación entre los centros de audiencias, como a través de foros periódicos que reúnan a los jueces dispersos.
Aunque las desigualdades más amplias, como recortes en la asistencia jurídica y sus impactos, deben abordarse a nivel social, la coherencia procesal podría mejorarse mediante la provisión de directrices más claras para la conducta judicial en las audiencias, como una lista de verificación que resuma los puntos esenciales que los jueces de inmigración deben seguir. Por otra parte, se puede proporcionar una mejor capacitación a los jueces, incluso por los propios recurrentes, utilizando métodos novedosos como la observación de pares y el juego de roles juez/recurrente para proporcionar conocimientos empíricos sobre las buenas prácticas y las consecuencias de no seguirlas.
Nick Gill N.M.Gill@ex.ac.uk
Profesor Asociado de Geografía Humana, Universidad de Exeter.
Rebecca Rotter r.rotter@ed.ac.uk
Coordinadora de Investigación, Impacto e Intercambio de Conocimientos, Universidad de Edimburgo.
Andrew Burridge A.D.Burridge@ex.ac.uk
Investigador Asociado, Universidad de Exeter.
Melanie Griffiths melanie.griffiths@bristol.ac.uk
Becaria de Future Research Leaders, ESRC, Universidad de Bristol.
Jennifer Allsopp jenny.allsopp@spi.ox.ac.uk
Candidata a PhD, Universidad de Oxford.
http://geography.exeter.ac.uk/asylumappeals
[1] La investigación es financiada por el Consejo de Investigación Económica y Social, número de convenio ES/J023426/1
[2] Singh A. y Webber F. (2010) “Exclusión de los migrantes de la justicia: recortes a la ayuda legal”, IRR Briefing Paper No. 7, Instituto de Relaciones Raciales. Disponible en inglés.
www.irr.org.uk/pdf2/IRR_Briefing_No.7.pdf
[3] Dicha orientación es ad hoc. Véase, por ejemplo, Notas de Orientación del Tribunal de Inmigración y Asilo www.judiciary.gov.uk/publications/immigration-and-asylum-tribunal-rules-and-legislation-2 y Judicial College (2013) Prontuario sobre la igualdad de trato y Guía www.judiciary.gov.uk/publications/equal-treatment-bench-book.