Bosnia-Herzegovina: 20 años tras el Acuerdo de Dayton

El Acuerdo de Paz de Dayton puso fin a la guerra en Bosnia-Herzegovina el 14 de diciembre de 1995 y su Anexo 7 acerca del “Acuerdo sobre los Refugiados y las Personas Desplazadas” estableció que: “Todos los refugiados y las personas desplazadas tienen derecho a regresar libremente a sus hogares originarios [...], a que se les restituya la propiedad de la que se les privara en el curso de las hostilidades desde 1991 y a que se les compense por cualquier propiedad que no les pudiera ser restituida”[1]. Durante los diez años siguientes, más de un millón de los 2,2 millones de personas desplazadas por el conflicto en Bosnia-Herzegovina regresaron o recuperaron sus propiedades de antes de la guerra. Se restituyeron más de 200 000 propiedades a sus dueños de antes de la guerra mediante el Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad y se reconstruyeron unas 317 000 viviendas.

El progreso se ralentizó a partir de ahí debido a que la mayoría de la población de interés que quedaba era vulnerable, no tenía propiedades que reconstruir o era reacia o demasiado débil para regresar e incapaz de conseguir soluciones sin ayuda especial. El reconocimiento de este hecho dio lugar a una Estrategia Revisada para la implementación del Anexo 7 adoptado por ambas cámaras del Parlamento de Bosnia-Herzegovina en junio de 2010, en el que por primera vez los principales interesados políticos acordaron que se debería hallar una solución en su lugar de desplazamiento para las personas extremadamente vulnerables que no pudieran regresar. Esto a su vez permitió a las autoridades de Bosnia-Herzegovina iniciar proyectos destinados específicamente a abordar las necesidades de las restantes familias vulnerables, incluida la redistribución en viviendas de alrededor de 8 600 residentes que provenían de los 156centros colectivos que quedaban proporcionando soluciones de vivienda social sin ánimo de lucro y otros tipos especiales de alojamiento

Hoy, casi veinte años después de Dayton, aún hay diversos proyectos en funcionamiento. Pero éstos sólo pueden asistir a un máximo de 11 000 familias del total de 40 000 que se estima que necesitan ayuda o que tienen derecho a ella, y sólo pueden abordar las necesidades más acuciantes. Se estima que 84 500 personas que todavía conservan su condición de desplazadas internas y otras 47 000 pertenecientes a “minorías retornadas” (aquellos desplazados que se encuentran con que los miembros de su etnia constituyen una minoría en número en sus lugares de origen) todavía necesitan ayuda para obtener una solución sostenible. El reto actual al que se enfrenta Bosnia-Herzegovina es si es capaz de identificar y de seleccionar a las familias que más necesitan la asistencia disponible y si puede asegurarse de que de verdad llegue a esas personas. Aunque esto suene bastante sencillo, existen cinco problemas recurrentes que suelen entorpecer el progreso:

1.    La fragmentación de la organización institucional de Bosnia-Herzegovina que ralentiza la toma de decisiones y entorpece la coordinación.

2.    La ausencia de información actualizada acerca de las personas necesitadas que quedan y de la gravedad de los problemas a los que se enfrentan –información necesaria para facilitar la priorización basada en las necesidades y para rebatir la extendida convicción política de que los tres pueblos constituyentes deberían recibir asistencia en la misma proporción.

3.    La falta de preparación y de capacidad de las autoridades locales para asumir la responsabilidad de integrar a las minorías y de atender las necesidades de bienestar social de los desplazados internos y retornados vulnerables.

4.    Una insuficiente aceptación del papel que la sociedad civil ha de desempeñar para garantizar la justicia social de las personas vulnerables, representando de forma consistente sus intereses ante las autoridades locales.

5.    La tendencia de los órganos administrativos a medir las repercusiones en términos de cifras de viviendas reconstruidas más que en número de familias de desplazados que consiguen acceder a sus derechos, medios de vida y servicios.

En el peor de los casos, estos problemas podrían frustrar los esfuerzos de implementación de la Estrategia Revisada del Anexo 7. Los proyectos podrían tardar demasiado en ser implementados, ayudar a gente que ya no lo necesite y dejar en la estacada a quienes todavía necesitan ayuda. Se corre el riesgo de que los proyectos construyan viviendas que luego se queden vacías, lo que consumiría los recursos disponibles y a la vez dejaría el problema sin resolver. Las personas desplazadas vulnerables, las mujeres víctimas de la violencia y las minorías retornadas seguirían viviendo en la miseria y podrían transmitir su condición de marginadas y su sentimiento de injusticia a la siguiente generación. Continuarían las acusaciones arraigadas entre las entidades y entre sus pueblos constituyentes y se pondrían en peligro veinte años de progreso y de inversión en el proceso de reconciliación y de restitución de la justicia.

Los abundantes proyectos y recursos de los que disponemos ahora nos ofrecen una oportunidad. El reto está en hacer que los ayuntamientos participen, en llegar a los beneficiarios más necesitados y en superar aquellos obstáculos que bloqueen la ejecución de los derechos y la normalización del estatus.

Las fases de la respuesta

Cuando se solicitó a través del Anexo 7 al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) que tomara las riendas en Bosnia-Herzegovina para desarrollar un plan que abordara el problema de los desplazamientos de tiempos de la guerra, resultó que no sólo era necesario un plan sino tres sucesivos, mediante los cuales las autoridades pudieran ir asumiendo el control de forma progresiva.

El primer plan dio lugar al regreso de más de 500 000 personas a sus lugares de origen en los primeros cinco años (desde 1996 hasta 2000) posteriores a la guerra,. Cuando se comprobó en 1999 y 2000 que la mayoría de ellos eran “retornados mayoritarios” (personas cuya etnia era mayoritaria ahora en su lugar de residencia de antes de la guerra), se esbozó el segundo plan, que recabó los esfuerzos internacionales tras el regreso de las minorías. Las condiciones para el retorno a menudo estaban lejos de ser propicias y, en algunos casos, había que superar la resistencia violenta de las autoridades locales. En esta fase, unas 470 000 personas regresaron o se les devolvieron o reconstruyeron sus propiedades, también mediante el mecanismo del Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad supervisado por la Oficina del Alto Representante (OHR, por sus siglas en inglés)[2], la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), ACNUR, la Misión de las Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina y las autoridades.

En algunos municipios, quienes estaban en contra de su regreso denegaron a los retornados el acceso al empleo y a otros derechos básicos. Casi 14 000 viviendas e incluso pueblos enteros fueron destruidos bastante tiempo después de que la guerra hubiese terminado, a menudo para disuadir a las nuevas minorías de regresar allí. En algunos lugares en los que a las comunidades de retornados minoritarios se les dejó que se las arreglaran por su cuenta, su vida fue empeorando progresivamente. Un gran número de familias no pudieron quedarse mientras que muchas otras luchaban por sobrevivir mediante la agricultura de subsistencia.

El tercer y último plan dio comienzo con la formulación de una Estrategia Revisada para la implementación del Anexo 7, que reconocía la aceptación in extremis de todos los principales interesados de que muchas de las familias desplazadas más vulnerables que quedaban no podían regresar y, por tanto, debían recibir asistencia para llegar a una solución en su actual lugar de desplazamiento. Este cambio político dio lugar al desarrollo de varios proyectos más importantes:

El Proceso de Sarajevo es un diálogo regional iniciado por ACNUR en 2005 para buscar soluciones a los problemas prolongados de los refugiados y de los desplazamientos en Serbia, Bosnia-Herzegovina, Croacia y Montenegro: los cuatro países afectados por los conflictos de 1991 a 1995. En Bosnia-Herzegovina coincidió con el final de los movimientos de retorno a gran escala. El Proceso, en el que participaron ACNUR, la OSCE, la Unión Europea y Estados Unidos, avanzó lentamente al principio. En 2008 fue revitalizado por la intervención del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, António Guterres, quien junto con su Enviada Personal especialmente nombrada para la región occidental de los Balcanes, Anne-Willem Bijleveld, consiguió el apoyo de los donantes y persuadió a los cuatro países para que firmaran la Declaración de Belgrado en noviembre de 2011. Esto a su vez dio lugar a una Conferencia de Donantes y al nacimiento del Programa Regional de Vivienda en abril de 2012 (que recaudó casi 300 millones de euros para viviendas) que sería implementado por los Gobiernos de los cuatro países.

El Programa Regional de Vivienda pretendía dar asistencia a 73 600 beneficiarios proporcionándoles 27 000 viviendas en los cuatro países y Bosnia-Herzegovina planeaba asistir a 14 000 personas (unas 5 400 familias). Entre los retos del Programa Regional de Vivienda se incluyeron el fomento de la capacidad de gestión de estos importantes proyectos por parte de los países asociados, incluida la selección de los beneficiarios. Esto implica que existe una cooperación entre los cuatro países que permite verificar entre fronteras si dichos beneficiarios reúnen los requisitos para serlo, si son vulnerables y si tienen intención de regresar, y persuadir a los municipios para que planifiquen y ofrezcan medidas complementarias que mejoren el acceso a las carreteras, la electricidad, el agua, el empleo, y los derechos y servicios básicos; nada de esto estaría financiado por el propio Programa Regional de Vivienda.

Una prioridad para Bosnia-Herzegovina es ofrecer un lugar de residencia permanente a las personas que se encuentran en alojamientos “alternativos” o en centros colectivos. El alojamiento alternativo consiste en viviendas provisionales que los ayuntamientos ofrecen a las familias desplazadas que han estado ocupando viviendas abandonadas y ahora tienen que devolvérselas a sus propietarios de acuerdo con el programa de restitución de la propiedad. Se suponía que los centros colectivos ofrecerían alojamiento provisional a las personas desplazadas internas forzadas a abandonar las zonas en conflicto y consistían en edificios construidos para ese fin o en estructuras ya existentes como barracones para trabajadores, oficinas abandonadas, bloques de apartamentos o edificios de hospitales. Muchas de estas viviendas “provisionales” se han deteriorado desde entonces hasta el punto de ser inhabitables, por lo que sus inquilinos se encuentran entre los más desamparados del país.

La solución planeada para los residentes que quedan en los centros colectivos consiste en un proyecto que lleva el nombre de CEB II (CEB: Banco de Desarrollo del Consejo de Europa) y financiado por un préstamo del CEB más la propia contribución del estado, que se inició oficialmente en noviembre de 2014. Cuarenta y dos ayuntamientos presentaron programas para reubicar a los residentes de todos sus centros colectivos en viviendas sociales sin ánimo de lucro. Las instalaciones planificadas como vivienda social se compondrían de nuevos apartamentos para los residentes pero requerirían el pago de un alquiler y de los servicios, lo que representaría un importante reto para las familias vulnerables, quienes cuentan con pocos o con ningún tipo de ingresos.

Mediante el Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP)[3] de la UE, se solicitó a ACNUR que recibiera y gestionara 7 millones de Euros para respaldar la coordinación de la Estrategia Revisada para la implementación del Anexo 7 en una fase inicial que abarcaba a diez municipios prioritarios mediante el desarrollo de capacidades de las autoridades locales, así como la asistencia individual. ACNUR cofinanció  esta acción con un 1,1 millones de € adicionales. Otros proyectos relacionados gestionados por ACNUR y por el Equipo de país de la ONU cubren otros diez municipios.

Finalmente, al amparo de una Declaración Conjunta firmada en junio de 2013, el Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados de Bosnia-Herzegovina, los ministerios de las entidades, la Delegación de la UE, el Coordinador Residente de las Naciones Unidas y ACNUR se comprometieron a seguir una estrategia de apoyo para la implementación del Anexo 7 mediante un proceso que duraría de tres a cinco años y que consistiría en la inclusión social de diversos colectivos socialmente vulnerables.

Conclusión

Los próximos dos años y medio hasta finales de 2017 representan lo que posiblemente sea la última oportunidad de conseguir soluciones para realizar un seguimiento y movimientos efectivos a lo largo de la fase de finalización. Los cinco problemas recurrentes destacados anteriormente siguen poniendo en riesgo un resultado favorable. Lo que se necesita ahora más que nunca es:

·      Un liderazgo fuerte del nuevo Gobierno.

·      Reforzar las alianzas nacionales-internacionales que ya existen (mediante un mecanismo de coordinación y un organismo de resolución de problemas que se está formando actualmente[4]).

·      Planes de acción conjuntos donde estén equilibradas la calidad y la velocidad de implementación, centrados en una mayor toma de responsabilidad por parte de las autoridades locales y de la sociedad civil y enfocarse en identificar y abordar sistemáticamente las necesidades más acuciantes.

·      Continuidad en la financiación que permita un enfoque basado en las necesidades que se extienda a más municipios y que se incluya de manera general en programas de inclusión social y desarrollo.

Andrew Mayne mayne@unhcr.org

Representante de ACNUR en Bosnia-Herzegovina y Representante Regional de Europa sudoriental. www.unhcr.org