En 2011 Bosnia-Herzegovina, Croacia, Montenegro y Serbia firmaron la Declaración Conjunta para Acabar con el Desplazamiento y para Garantizar Soluciones Duraderas para las Personas Refugiadas y Desplazadas Internas Vulnerables[1]. Un año más tarde se estableció un fondo de donaciones para implementar un Programa Regional de Vivienda que ofreciera soluciones duraderas a las 74 000 personas desplazadas más vulnerables.
Éste fue el resultado final de un Proceso Regional para hallar soluciones duraderas que se desarrolló con un gran respaldo por parte del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Unión Europea (UE) y Estados Unidos. A pesar del lento e imperfecto progreso del Proceso Regional y de que las particularidades de la UE no puedan replicarse en otros lugares, el que estos países hayan abordado el estancamiento político existente desde hace dieciséis años nos ofrece valiosas percepciones acerca de las futuras respuestas políticas a las situaciones de refugiado prolongadas en general.
Las políticas de retorno de la posguerra en Bosnia-Herzegovina y Croacia
En Bosnia-Herzegovina se incorporó el retorno de los refugiados al acuerdo de paz. El firme compromiso de la comunidad internacional a aplicar y hacer cumplir el Anexo 7 del Acuerdo de Paz de Dayton tenía como objetivo revertir los efectos de las depuraciones étnicas y facilitar el retorno de más de un millón de personas, de las cuales casi la mitad constituían “regresos de minorías” (es decir, retornados que étnicamente ahora serían una minoría en su lugar de origen/retorno). La implantación llevada a cabo del Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad dio lugar a una restitución de la propiedad en Bosnia-Herzegovina en una escala sin precedentes del 99% (aunque resulta significativo que no diera lugar a un retorno masivo sostenible).
Pero en Croacia, donde la presión por parte de la comunidad internacional era mucho menor, el Gobierno entorpeció el regreso de las minorías de diversas maneras, entre ellas, imposibilitando el desbloqueo de las situaciones de refugiado prolongadas durante años. Entre los obstáculos para regresar se incluían factores como la discriminación, la violencia por razón de etnia y un acceso inapropiado a la vivienda y al empleo. La cuestión más importante que afectó al regreso fue la decisión del Gobierno de privar in absentia a 40 000 antiguos residentes de apartamentos que pertenecían al Estado (llamados "OTR": titulares de derecho de ocupación y arrendamiento) de sus derechos de propiedad.
Serbia acogió en 1996 a la mayor cifra de población refugiada de Europa: 617 700 personas procedentes de Bosnia-Herzegovina y Croacia. En 2008, a pesar de la integración local masiva llevada a cabo y de otorgarles la ciudadanía, seguía acogiendo a 97 000 refugiados. Durante años las relaciones bilaterales entre Serbia y Croacia estuvieron plagadas de problemas relacionados con los refugiados, mientras que Bosnia-Herzegovina desarrolló una cooperación bilateral positiva con ambos países. Sin embargo, existía un constante recelo sobre que el problema sólo pudiera resolverse a nivel regional.
El proceso regional
Un importante avance llegó con la Declaración de Sarajevo de 2005 cuando Croacia, Bosnia-Herzegovina, Serbia y Montenegro acordaron cooperar para detectar y eliminar los obstáculos para las soluciones duraderas desarrollando unas hojas de ruta nacionales que más tarde se unirían en un programa conjunto al que sumarían esfuerzos la OSCE, ACNUR y la UE. Aunque se consiguieron algunos progresos moderados, el proceso pronto quedó estancado debido a la negativa de Croacia de seguir debatiendo acerca de cuestiones como la seguridad social, las pensiones y OTR. La Declaración de Sarajevo carecía del respaldo político necesario y, en aquel momento, los principales interesados internacionales no tenían claro cómo salir de este punto muerto.
La oportunidad de relanzar la cuestión llegó en diciembre de 2008 con el Segundo Diálogo del Alto Comisionado para los Refugiados sobre los Desafíos en Materia de Protección, cuando se incluyó a Serbia en la Iniciativa Especial del Alto Comisionado sobre Situaciones Prolongadas como uno de los cinco países del mundo con una situación de refugiado prolongada que exigía atención urgente. El Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado promovió un enfoque de dos frentes: ofrecer iniciativas a los países en cuestión para garantizar su compromiso a la hora de hallar soluciones globales, y aportar miembros directivos de la comunidad internacional con una gran capacidad de influencia. Delegaciones de Serbia y Croacia confirmaron su compromiso para resolver el problema de los refugiados y el Gobierno serbio se movió para revitalizar el Proceso de Sarajevo.
Los esfuerzos internacionales fructificaron en la Conferencia de Belgrado de 2010 en la que los Ministros de Asuntos Extranjeros de los cuatro países adoptaron un comunicado que confirmaba su compromiso con la resolución del desplazamiento prolongado que vivía la región; en dicho comunicado destacaban que era prioritario ofrecer asistencia a las personas vulnerables, empezando por las que se encontraban en centros colectivos, y manifestaban que la opción del regreso y la reintegración local seguiría dejándose a elección de cada refugiado. ACNUR, la UE y la OSCE emitieron una Declaración Conjunta en la que reafirmaban su total apoyo al Proceso Regional, mientras que las frecuentes reuniones entre el recién elegido Presidente de Croacia, Josipovic, y su homólogo Serbio, Tadić, permitieron que el problema de los refugiados tomara peso en la agenda política. Ambos presidentes están considerados como líderes pro europeos y manifestaron que estaban preparados para abordar cuestiones delicadas ‒como la demarcación de las fronteras, las personas desaparecidas y las demandas mutuas por genocidio‒ que habían llegado a un punto muerto con sus predecesores.
La Conferencia de Belgrado de 2010 marcó el inicio de un período de dos años de intensas negociaciones y trabajo. Se establecieron pequeños grupos de trabajo para cada área de interés; se consideraba que su tamaño y sus frecuentes reuniones eran la mejor manera de crear un ambiente de confianza entre los participantes. El enfoque conjunto de la comunidad internacional resultó una característica de incalculable valor para el Proceso Regional. ACNUR y la OSCE aportaron asistencia continua y su pericia técnica a los grupos mientras que la UE instiló el compromiso con la cooperación regional. La designación de un Enviado Personal que liderara el proceso, y la transparencia introducida en las negociaciones y videoconferencias, garantizaba que la comunidad internacional pudiera hablar a los países “con una sola voz”.
Al acuerdo sobre el Programa Regional de Vivienda le siguió una Declaración Ministerial y más tarde una conferencia de donantes en la que se prometieron 261 millones de euros para financiar la primera fase.
Requisitos previos para el éxito
¿Por qué fue posible en Belgrado en 2010 y no en Sarajevo en 2005? La respuesta se basa en tres factores:
· Un enfoque pragmático de todos los interesados para abordar las necesidades de los más vulnerables y no repetir los errores de 2005.
· La voluntad política de Serbia y Croacia.
· El fuerte impulso de la UE.
En otras palabras, se enfocaron en las cuestiones de refugio porque los líderes políticos de Serbia y Croacia no podían permitirse quedar fuera del contexto de ampliación de la UE. La UE y ACNUR manifestaron muchas veces que aquel era el último empujón para abordar de forma conjunta las preocupaciones que quedaban, y la Iniciativa Especial del Alto Comisionado de 2008 atrajo de nuevo la atención internacional a los Balcanes. En 2010, Croacia seguía sin querer ofrecer una compensación a los titulares de los derechos de ocupación y arrendamiento pero debido a su esperanza de adherirse a la UE tuvo que mejorar los programas de provisión de vivienda y comprometerse con el Proceso Regional. Serbia aceptó el enfoque basado en las necesidades que se le ofreció mientras insistía en el tema de los derechos de arrendamiento de los refugiados. Solo cuando se llegara a un compromiso sobre los OTR se podrían abordar otros problemas como las pensiones, la validación de la documentación y la restauración de las propiedades destruidas y dañadas.
El factor clave definitivo fue la política de adhesión a la UE. Una vez que el desplazamiento se hubo incluido en un paquete más general para la ampliación de la UE y el Proceso Regional fue evaluado como parte del proceso global de adhesión de los países, la UE pasó a cambiar las reglas del juego y ningún país podía permitirse poner en peligro la cooperación regional:
“Reconocemos que la exitosa resolución de estas cuestiones resulta de vital importancia para promover aún más unas relaciones positivas y fructíferas entre nuestros países y ciudadanos y para respaldar nuestras respectivas ofertas para unirse a la UE”. Declaración Conjunta de 2011 [resaltado añadido]
Conclusión
Muchas cuestiones se han visto ralentizadas desde la conferencia de donantes. El retraso en la implementación del Programa Regional de Vivienda ‒cuyos trabajos de construcción empezaron en julio 2014, dos años después de dicha conferencia‒ ha sido muy criticado. Una vez que Croacia se adhirió a la UE, la financiación del Estado para los programas de reconstrucción y vivienda se interrumpió de forma radical y también se han quedado estancados en áreas como las pensiones y el retorno de las propiedades agrícolas. Al declarar que las circunstancias que llevaron al desplazamiento en Croacia ya no existen, ACNUR recomendó en 2014 la cesación del estatuto de refugiado para 49 506 refugiados. Aunque la decisión de cesar dicho estatuto depende de los países de acogida, la recomendación podría promoverla.
A pesar de todos los fallos no podemos ignorar los logros del Proceso Regional, que demostró ser un mecanismo efectivo para conseguir soluciones duraderas en muchos aspectos. Fue la primera vez que se lanzó la Iniciativa Especial para dar prioridad a la resolución de una situación de refugiado prolongada concreta. Fue la primera alianza entre ACNUR y la UE en este campo. Y fue la primera y probablemente única vez que la resolución de una situación de refugiado prolongada coincidió con la víspera de la adhesión de una de sus partes a la UE. Esta conjunción de factores favorables sería imposible de replicar en otros lugares, al contrario de lo que ocurre con muchos instrumentos del Proceso Regional.
La primera lección es que ACNUR debería actuar como catalizador para movilizar el apoyo internacional y para involucrar a los actores adecuados. En la antigua Yugoslavia la OSCE era la elección evidente debido a su mandato y pericia. En una crisis en la que la autosuficiencia de los refugiados es el reto más básico, el PNUD o la OIM serían socios más adecuados. Pero más que elegir agencias con mandatos adecuados, es necesario el sólido apoyo de un actor político. Aunque el elaborado mecanismo de condiciones de la UE no pueda ser replicado, otros actores regionales ‒como la Unión Africana, la CEEAO o la ASEAN‒ podrían encontrar incentivos económicos o políticos para los países afectados por crisis de refugiados prolongadas.
La segunda lección es que hay que abordar cuanto antes el retorno e incluirlo en la ley y en el reconocimiento de derechos; si esto no ocurre, seguirá habiendo injusticia y quejas.
A pesar de las deficiencias del Proceso Regional, el hecho sigue siendo que Bosnia-Herzegovina, Croacia, Montenegro y Serbia han garantizado soluciones duraderas conjuntas y globales a la peor crisis de refugiados de Europa desde la Segunda Guerra Mundial. Hasta tal punto, el Proceso Regional debería ser reconocido por las soluciones reales y tangibles que ha conllevado.
Olga Mitrović mitrovic.o@gmail.com
Experta en Migración y Desarrollo, OIM Belgrado. www.iom.int
Este artículo ha sido extraído del trabajo de fin de máster de la autora realizado en la Escuela de Ciencias Económicas y Políticas de Londres, 2013-14. Las opiniones expresadas en este artículo corresponden a la autora y no reflejan necesariamente las de la OIM.