La historia y el estatus del derecho a no ser un desplazado

Las muchas partes del derecho que existen en relación a los desplazamientos arbitrarios comparten un denominador común, que pone de relieve el “derecho humano a no ser un desplazado”. La existencia de semejante derecho parece obvia pero todavía no ha sido reconocida en ningún instrumento jurídico internacional. 

En el contexto de la gran crisis de desplazamiento que tuvo lugar en la antigua Yugoslavia en 1993, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, Sadako Ogata, habló por primera vez del “derecho a quedarse”. Al respecto de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas habló claramente del derecho de las personas a permanecer en paz en sus hogares y en sus lugares de origen, lo que reflejaba un cambio en la propia forma de pensar de ACNUR acerca de las cuestiones de derechos humanos y de las infracciones de estos derechos como causa del traslado de los refugiados.

Desde la década de los 70 el derecho internacional se ha ido centrando en diferentes aspectos de los desplazamientos arbitrarios –como las expulsiones en masa o los éxodos de población– y en solicitar que se prohibieran. Este trabajo se desarrolló en completos estudios por las Naciones Unidas sobre los traslados de población durante los años 90. Se desarrolló otra corriente en los estudios de la ONU sobre los desalojos forzados, mientras que –en un desenlace sin precedentes– la Organización Internacional del Trabajo investigaba el desplazamiento y los derechos de los pueblos indígenas, y el Banco Mundial y otros debatían sobre el desplazamiento inducido por el desarrollo.

Una primera propuesta académica sugería la siguiente formulación del derecho a no ser desplazado:

Nadie deberá ser forzado a abandonar su hogar ni a ser traslado forzosamente o expulsado de su país de origen o de su zona de residencia habitual; a menos que se halle bajo las condiciones previstas por una ley o sólo por razones convincentes de seguridad nacional o necesidades específicas o probadas de su bienestar en un estado de emergencia en caso de desastre natural o causado por el hombre. En estos casos deberán tomarse todas las medidas posibles para garantizar la marcha segura y el reasentamiento de la gente en otros lugares...”[1]

No a todo el mundo le causó una buena impresión la promoción de un derecho a no ser desplazado o de un derecho a quedarse. Los que estaban en contra parecían especialmente molestos con “el derecho a quedarse” promovido por Ogata, al verlo como una duplicación de las leyes de derechos humanos ya existentes y, lo que es más importante, que ponía en peligro el derecho a solicitar asilo. Por otro lado, sus defensores apuntaban que la claridad y la amplitud del derecho en materia de desplazamientos eran características deseables y muy necesarias. Algunos llegaron incluso a proponer una unión entre la emergente “Ley sobre desplazamientos internos” y la tradicional ley sobre los refugiados, basada en englobar dentro de los derechos humanos el tratamiento de las migraciones forzadas, dado que el desplazamiento sería una clara violación de estos derechos.

El punto fuerte de la tradicional tarea de protección de los refugiados nunca había sido abordar las causas del desplazamiento, aunque también puede discutirse que este fallo aparente es en realidad un punto fuerte en cuanto a que preserva el carácter humanitario –no político– del asilo. En la medida en que el personal de ACNUR pudo en la década de los 90 concebir su trabajo de protección en términos de derechos humanos, lógicamente tendían a centrarse en reafirmar la libertad de movimiento de las personas más que en el vago derecho de quedarse y recibir su protección in situ. Mientras tanto, sin embargo, la agencia se encontraba cada vez más comprometida con los conflictos armados internos y físicamente más cerca que nunca de las graves infracciones de los derechos humanos que provocaban desplazamientos. Se pensaba que el desplazamiento interno era una cuestión cuyo vacío legal había que llenar, mientras que el asilo tenía que permanecer como un indispensable último recurso.

Ganar terreno

Tras asumir el cargo en 1992, el primer Representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados internos Francis M. Deng dejó claro que consideraba que abordar las causas del desplazamiento formaba parte integral de cualquier esfuerzo para promover los derechos de las personas desplazadas internas. Con todo, tardó algún tiempo en lograr convencer a su equipo de expertos jurídicos. Bajo el epígrafe “Principios Relativos a la Protección contra los Desplazamientos” (que claramente no se limitaba al desplazamiento interno), los principios que van del 5 al 9 contenidos en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos articulan el “derecho [de todo ser humano] a que se le proteja contra el hecho de tener que desplazarse de forma arbitraria de su hogar o lugar de residencia habitual” así como las circunstancias, normas y modalidades (de carácter sustantivo y procesal) bajo las que el desplazamiento resultase permisible. Los Estados tienen el deber de respetar el derecho a no ser desplazado absteniéndose de llevar a cabo desplazamientos arbitrarios, y el deber de salvaguardar el derecho de protección frente a las amenazas procedentes de actores no estatales, como milicias armadas, o de circunstancias especiales como un desastre natural o provocado por el ser humano.

El equipo que redactó los Principios Rectores tenía la sensación especial de que los Principios que van del 5 al 9 estaban siendo pioneros en el derecho internacional, aunque los Principios Rectores en su conjunto fueran –y en gran medida sigan siendo– sólo un “derecho indicativo”. Los Principios Rectores también abordan la preocupación de que el derecho a no ser desplazado ponga en peligro o sustituya al derecho a solicitar asilo, por lo que establece de manera explícita que los Principios “son sin perjuicio del derecho a solicitar asilo y disfrutar del mismo en otros países”[2]. En realidad estos dos derechos humanos pueden considerarse totalmente complementarios, ya que ofrecen a las potenciales víctimas de los desplazamientos la posibilidad de elegir (al menos en teoría) entre quedarse o trasladarse.

Desde que se formularon los Principios rectores de los Desplazamientos Internos, el derecho a no ser desplazado se ha reconocido de forma explícita en numerosos instrumentos internacionales, regionales y subregionales. En el año 2000 la Asociación de Derecho Internacional (ADI), una organización no gubernamental dedicada al estudio y desarrollo del derecho internacional, adoptó la Declaración de Londres de los principios de derecho internacional sobre las personas desplazadas internas, que incluye una referencia explícita al derecho a no ser desplazado[3]. Cinco años después, el Relator Especial sobre Vivienda y Restitución de la Propiedad, Paulo Sérgio Pinheiro, creó los Principios de la Naciones Unidas sobre la vivienda y restitución de la propiedad a refugiados y desplazados (comúnmente conocidos como los Principios de Pinheiro). El Principio 5(1) reconoce explícitamente el derecho a no sufrir desplazamientos arbitrarios casi como si se tratara de una copia de los Principios Rectores. Aunque estos instrumentos no son legalmente vinculantes, constituyen una prueba de la amplia aceptación de los Principios 5 a 9.

Once Estados africanos de la región de los Grandes Lagos adoptaron en 2006 el Protocolo sobre la Protección y la Asistencia a los Desplazados Internos. Este Protocolo fue el primer instrumento legalmente vinculante en obligar a los Estados a implementar los Principios rectores de los Desplazamientos Internos (y por tanto, el derecho a no ser desplazado). Por último, un avance importante fue la adopción en 2009 de la Convención de la Unión Africana para la protección y asistencia a los desplazados internos en África (la Convención de Kampala) que era legalmente vinculante, y cuyo artículo 4(4) versa explícitamente sobre el derecho a no ser desplazado.

A nivel mundial, alrededor de veinte estados han incorporado hasta la fecha los Principios Rectores a su legislación nacional o a sus políticas, y se han inspirado en ellos lo suficiente como para inferir cierto grado de aprobación del derecho a no ser desplazado. En otras palabras: el derecho a no ser desplazado ha sido reconocido en diversas ocasiones como un derecho humano universalmente aplicable y, por tanto, puede ser considerado como un derecho emergente en el derecho internacional. Que esto derive o venga dado por otros derechos humanos muy asentados –en especial el derecho a la libertad de movimiento y de residencia, el derecho a la vida privada y el derecho a una vivienda digna– es motivo de debate. Pero el “efecto nombramiento”, es decir, el replanteamiento y clarificación de una norma jurídica en un instrumento legalmente vinculante o que imponga autoridad de otra manera –y por tanto defina de manera explícita lo que está implícito en el derecho internacional– es muy probable que acabe reforzando en gran medida la protección ya existente.

El reconocimiento expreso del derecho a no ser desplazado tiene un valor simbólico considerable. Lanza una señal clara a los actores estatales y no estatales que están involucrados de forma activa en el desplazamiento de las personas al confirmar el carácter intolerable de dichas prácticas. Además, sirve como marco jurídico sólido para orientar a los actores responsables en sus diversos deberes en relación a la prevención de los desplazamientos arbitrarios. Para las víctimas potenciales de los desplazamientos arbitrarios, por otro lado, podría facilitar la lucha contra la conducta del Estado o sus decisiones políticas antes de que éstas provoquen desplazamientos ilegales.

El derecho a no ser desplazado ofrece a las víctimas de los desplazamientos arbitrarios que deseen que sus Estados rindan cuentas una base jurídica de mayor solidez para defender su caso y ganar cuando demanden una compensación o una restitución ante los órganos judiciales o cuasi judiciales, al no ser ya necesario un “atajo” a través de otros derechos humanos.

El camino hacia el futuro

La mayoría de los instrumentos que establecen explícitamente el derecho a no ser desplazado no son vinculantes. Para reforzar la protección jurídica del desplazamiento se necesitan tres cosas:

En primer lugar, un organismo competente con autoridad (como la Asamblea General de las Naciones Unidas o el Consejo de Derechos Humanos de la ONU) que reconozca con mayor firmeza el derecho a no ser desplazado a través de un instrumento de autoridad internacional (como una nueva convención, un protocolo para las convenciones de los derechos humanos que ya existen, o una resolución). El Consejo de Derechos Humanos podría establecer y coordinar un grupo de trabajo que reexaminara el derecho a no ser desplazado y que redactara un instrumento normativo apropiado[4].

En segundo lugar, se deben hacer esfuerzos para clarificar y concretar los contenidos del derecho a no ser desplazado. Esto incluye establecer el alcance personal, sustantivo, territorial y temporal de aplicación, detallar con la mayor precisión posible los derechos atribuidos a los particulares y las obligaciones impuestas a los Estados, y detallar las condiciones bajo las que el derecho podrá ser legalmente restringido. Los tribunales, comisiones y comités de derechos humanos, incluso los investigadores; todos pueden contribuir a la hora de clarificar e interpretar el derecho a no ser desplazado.

En tercer lugar, el derecho a no ser desplazado debe ser algo más una mera declaración de intenciones idealista. Se deben introducir tanto a nivel internacional como nacional medidas e iniciativas para implementar este derecho y hacer que se ejecute y se lleve a cabo de manera efectiva. Dichas medidas de implementación y ejecución se deberían orientar a prevenir desplazamientos arbitrarios, a detener las infracciones en curso del derecho a no ser desplazado, a imponer castigos efectivos a los infractores, y a ofrecer modos de compensar y reparar a las víctimas de los desplazamientos arbitrarios, entre los que figuran el acceso a la justicia, la restitución, la compensación y la rehabilitación. A nivel internacional, propondríamos que se estableciera un nuevo Comité de Protección contra los Desplazamientos Arbitrarios para que controlara e hiciera cumplir el derecho a no ser desplazado.

Reconocer y aplicar el derecho a no ser desplazado de manera efectiva no debería seguir siendo un objetivo utópico. Enfrentarse de raíz al problema del desplazamiento mediante un enfoque basado en los derechos constituye sin lugar a dudas un gran avance.

 

Michèle Morel (michele.morel@gmail.com) ha terminado recientemente su tesis doctoral sobre el derecho a no ser desplazado en la Universidad de Ghent, Bélgica. www.ugent.be/re/internationaal-publiekrecht/en

Maria Stavropoulou (maria.stavropoulou@gmail.com) es la actual directora del Servicio Griego de Asilo Político. Fue miembro del equipo que redactó los Principios rectores de los Desplazamientos Internos.

Jean-François Durieux (alibabadurieux@gmail.com) es investigador asociado y ex profesor del Departamento de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho de los Refugiados en el Centro de Estudios para los Refugiados, Universidad de Oxford. Representó al equipo de expertos de ACNUR que asesoró a Francis Deng durante la redacción de los Principios Rectores.

 


[1] Stavropoulou, M (1994) ‘The right not to be displaced’ (en español, “El derecho a no ser desplazado”), American University Journal of International Law and Policy 9(3), 689-749.

[2] Principio 2(2)

[3] Artículo 4(1)

[4] A este respecto, se podría buscar inspiración en la promoción de leyes como la prohibición de la desaparición forzada. Véase www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_cha_chapter32_rule98

 

 

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