Reasentamiento: ¿dónde está la evidencia y cuál es la estrategia?

El reasentamiento es un área de la política de refugiados que con demasiada frecuencia elude al escrutinio. Por lo general, se lo ve como algo intrínsecamente benévolo y que sirve como medio para que unos países lejanos y miembros progresistas de la sociedad civil crean que están "haciendo una diferencia". Sin embargo, cuando se habla de su primacía histórica y cultural en países de reasentamiento importantes tales como Estados Unidos (EEUU), Canadá y Australia, el objetivo y los resultados de este a menudo evaden el debate o la evaluación.

Muchas de las políticas europeas de reasentamiento más recientes surgieron como respuestas abruptas a la "crisis" de refugiados en Europa. Por ejemplo, el Programa de Reubicación de Personas Vulnerables del Reino Unido se extendió a 20 000 sirios por un solo motivo: el día después de que el cuerpo del niño refugiado de Siria Alan Kurdi apareció en la portada de cada periódico británico, el reasentamiento se había convertido en la respuesta.

El objetivo del reasentamiento se especifica de un modo vago, lo que es llamativo. Supuestamente es una herramienta de protección, una solución duradera, un medio para aprovechar de manera estratégica otras soluciones duraderas y una forma de compartir las responsabilidades y de solidaridad internacional. Pero el impacto del reasentamiento casi nunca se mide en relación con ninguno de estos supuestos fines. Dado que los fines y objetivos en general se delimitan de forma imprecisa, no existen indicadores o métricas para que los gobiernos rindan cuentas por sus prácticas de reasentamiento o para evaluar qué logra, de hecho, el reasentamiento. No es ninguna sorpresa que sea tan desafiante para los políticos justificar esto ante el electorado.

Algunos hechos provocadores insinúan por qué existen, al menos, ciertas preocupaciones que se deben considerar. El reasentamiento solo está disponible para unos pocos: se le ofrece a menos del 1 % de los refugiados del mundo. A menudo esto no es lo que quieren los refugiados: el 70 % de unos 100 000 refugiados sirios a los que ACNUR consultó sobre el reasentamiento a Canadá a finales de 2015 señalaron que no deseaban reasentarse en ese país. Conduce a una asignación desigual de recursos: gastamos alrededor de US$135 en cada refugiado en occidente por cada US$1 que gastamos en un refugiado en regiones en vías de desarrollo del mundo.[1]

Entonces, ¿por qué los Estados occidentales perseveran con el reasentamiento? ¿Por qué es el medio por defecto por el que un país como Estados Unidos apoya a los refugiados? Existen muchos motivos. Algunos son culturales e históricos, y algunos países y regiones tienen compromisos de reasentamiento de larga data. Pero también está presente una economía política subyacente. La "industria del reasentamiento" está valorada en miles de millones de dólares al año para las ONG y las organizaciones de la sociedad civil que participan en ella. En Estados Unidos hay una cantidad significativa de cabildeo —en gran parte, religioso— en capitales de estado y en Washington para defender las plazas de restablecimiento, donde se incluyen lugares para grupos específicos. El reasentamiento se interpreta como algo bueno y catártico.

Pero cada vez más cumple también una función de gestión de migración tácita. Legitima ciertos modos de entrada para algunos refugiados, y les quita legitimidad a otros. No es casualidad que, en algunos de los países con las tradiciones más fuertes de reasentamiento, el asilo espontáneo se considere con el mayor escepticismo. En Australia, por ejemplo, de aquellas personas que llegan de manera espontánea se dice que se han “saltado la cola”.

Nada de esto es un argumento para no involucrarse en el reasentamiento. Esta práctica puede representar una parte importante de las herramientas para proteger y asistir a los refugiados. Tiene el potencial de cumplir todas las funciones con las que lo asocia ACNUR. Pero lo que ha estado ausente es una base de conocimiento que pueda confirmar de manera empírica qué ha logrado el término general del "reasentamiento". ¿A quiénes está ayudando en realidad —además de mantener a la industria del reasentamiento— y de qué manera? A medida que el reasentamiento gradualmente se reconceptualiza en términos más generales como "vías", estas preguntas se convierten en algo más urgente.

Mejorar la base de evidencia

En comparación con otras áreas de los estudios sobre refugiados, ha habido una llamativa falta de investigación relacionada con el reasentamiento. Es una de las áreas con menos evidencia de la política de refugiados, y está dirigido en gran medida por la convicción, la costumbre y la cultura. Muy a menudo las políticas de reasentamiento se formulan a partir de precedentes históricos y cabildeo efectivo, en lugar de basarse en objetivos definidos con claridad y caminos entendidos cuidadosamente para tener impacto.

Los detractores del reasentamiento por lo general recurren a afirmaciones no confirmadas de forma empírica: señalan que es un "factor motivador", que atrae a los migrantes a países de acogida de la región de origen, y que la asistencia humanitaria en la región representa una alternativa más eficiente para el reasentamiento. Los defensores del reasentamiento hacen afirmaciones que establecen, por ejemplo, que el reasentamiento reduce la cantidad de llegadas espontáneas de solicitantes de asilo más allá de la región de origen y que refuerza el compromiso de los países de acogida en las regiones en vías de desarrollo con las normas de asilo. Algunas de estas afirmaciones, en ambos extremos, son necesariamente erróneas; el problema es que no han sido comprobadas.

Algunos documentos sucesivos de ACNUR han destacado la gama de funciones que cumple el reasentamiento. Y, sin embargo, ha habido muy poca investigación para demostrar si el reasentamiento realmente cumple con estos diferentes tipos de objetivos y, de ser así, cuándo. Pero con la investigación, estas supuestas funciones podrían probarse de forma empírica. Todos los objetivos del reasentamiento corresponden a hipótesis específicas y comprobables:

Hasta ahora, la investigación sobre el reasentamiento se ha concentrado en tres grandes áreas. En primer lugar, se centra en informes descriptivos de la evolución de la política de reasentamiento. En segundo lugar, se enfoca en trabajar en la integración social de los refugiados reasentados. En tercer lugar, tiene en cuenta las dimensiones culturales de la experiencia de reasentamiento. El organismo de trabajo actual ha dejado vacíos clave en áreas importantes. Desde un punto de vista metodológico, ha habido muy poca investigación cuantitativa o comparativa que pueda brindar información para la práctica. En cuanto al aspecto temático, hay algunos vacíos. La política rara vez se ha examinado: ¿cómo funciona la "industria del reasentamiento", y cuáles son las relaciones de poder e intereses que sustentan las prácticas existentes, a nivel mundial, nacional y local? La economía requiere más trabajo: ¿qué explica la variación en los resultados para los refugiados reasentados? Desde el punto de vista temático antropológico, la mayor parte del trabajo existente se basa en un solo país en lugar de buscar comprender el reasentamiento por medio de un seguimiento de las trayectorias de los refugiados a lo largo de todo el proceso de reasentamiento.

Mejorar la coordinación

Además, las buenas políticas de reasentamiento requieren de la colaboración internacional para ser efectivas. Las contribuciones de reasentamiento de la mayoría de los países son, en sí mismas, una gota en el océano; en conjunto, tienen mayor probabilidad de marcar una diferencia. Sin embargo, el reasentamiento no cuenta con una coordinación adecuada a nivel internacional. Más allá de las Consultas Anuales Tripartitas de ACNUR, la mayoría de los Estados hace sus compromisos de reasentamiento con ACNUR sobre una base bilateral y no logran coordinar sus políticas de reasentamiento. Esto significa que el total de las contribuciones de reasentamiento no excede la suma de sus partes.

Para ser efectivo, el reasentamiento no puede concebirse como un elemento independiente del régimen general de refugiados, sino que debe ser un componente integral de una visión estratégica más amplia. Tiene que ser una parte de las respuestas integrales a situaciones específicas de refugiados alrededor del mundo, y se lo debe considerar junto con respuestas dentro de los Estados de acogida en los países en vías de desarrollo y en el país de origen. Pero hasta ahora, no existe dicha estrategia global, y las conversaciones sobre el reasentamiento han tenido más que ver con la política del país de reasentamiento que con respuestas coherentes a situaciones específicas de refugiados.

Lo primero que se necesita es un objetivo colectivo para el reasentamiento. La función más obvia y única del reasentamiento es como ruta para salir del limbo. A excepción de los más vulnerables, sin duda, es justificable que los refugiados esperen en un país vecino dentro de su región de origen durante un cierto período. Pero después de un tiempo determinado, así sean 5 o 10 años, se convierte en algo cruel e inhumano. Dentro de una respuesta integral, el reasentamiento podría utilizarse de un modo más adecuado como parte de esa función de "ruta para salir del limbo" a través de la cual la comunidad internacional coordina un final para las situaciones prolongadas de refugiados.

El segundo elemento que se necesita, sin embargo, es un "agente" de reasentamiento más proactivo. Por el momento, cada gobierno determina sus prioridades de reasentamiento, y ACNUR los apoya para alcanzar estos objetivos. Una opción más coherente sería una visión estratégica liderada por ACNUR para lograr que el reasentamiento sea un componente de las respuestas integrales a situaciones específicas de refugiados. Un lugar lógico para la elaboración de dicho papel podría ser el Marco de Respuesta Integral para los Refugiados[2] que se desarrolla como parte del proceso del Pacto Mundial.

Alexander Betts alexander.betts@qeh.ox.ac.uk

Profesor de Migraciones Forzadas y Asuntos Internacionales y Director del Centro de Estudios sobre los Refugiados, Universidad de Oxford www.rsc.ox.ac.uk