Asia Sudoriental y el desencanto con el reasentamiento

Aunque en la actualidad se considera el reasentamiento como una solución a la que solo debería recurrirse en circunstancias excepcionales, en Asia Sudoriental es —y lo ha sido desde siempre— la solución duradera más importante para los refugiados. 

Hubo un tiempo en que el reasentamiento se consideraba la solución “predilecta” para los refugiados. En el contexto de la crisis de refugiados de Indochina, desde mediados de la década de los 70 hasta mediados de los 90 el reasentamiento jugó un papel especialmente importante. Los principales países de asilo en la región —Tailandia, Malasia e Indonesia— proporcionaron asilo temporal a refugiados de Camboya, Laos y Vietnam con la condición de que su reasentamiento fuera inmediato. Al final se reasentó a cerca de 1 315 000 personas en unos 30 países diferentes, a los que deberíamos añadir los 650 000 vietnamitas que lo fueron en Estados Unidos (EEUU) al amparo del marco del Programa de Salidas Organizadas (PSO).

Aunque no hay duda de que el reasentamiento tuvo un papel clave en su protección y en la resolución de la crisis de refugiados de Indochina, la magnitud de las operaciones —según ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados— “demostró ser costosa para los refugiados y para algunos de los conceptos básicos de la protección internacional”[1]. En concreto, los esfuerzos de reasentamiento realizados por los países occidentales en los primeros años de la crisis jugaron un papel importante en el fenómeno de la “fatiga de compasión”, que dio lugar a que aumentara la adopción de medidas restrictivas por parte de esos mismos Estados durante la primera mitad de la década de los 80. Sin garantías de que los refugiados acogidos en su territorio fueran a ser reasentados, los países de primer asilo de la región tendían a cerrar sus fronteras, se negaban a garantizar el asilo temporal, echaban para atrás a los que llegaban por mar, o devolvían a los refugiados a su país de origen, por lo que no se respetaba el principio de no devolución.

ACNUR llegó a la conclusión de que la decisión de adoptar un enfoque general para el reasentamiento, en muchos aspectos, “proyectó una larga sombra sobre el papel del reasentamiento como solución y medio de protección”[2] y que la decisión tomada en 1979 de ofrecer reasentamiento a los refugiados del mar vietnamitas que llegaban a las costas de Asia Sudoriental “actuó como ‘factor de atracción’ y contribuyó a crear un éxodo incontrolable de personas, de las cuales un número cada vez mayor abandonaba su lugar de origen por razones económicas y sociales, más que por escapar de la persecución”. Al proponer que se volviese a pensar en el reasentamiento como en una solución limitada a casos de protección específicos, ACNUR señaló que, de hecho, “parecería prudente evitar el tipo de programa establecido para los vietnamitas” en el que se hicieron esfuerzos por reasentar a todos los miembros de un grupo de refugiados concreto. ACNUR consideró que dichas medidas harían que los países de reasentamiento tradicionales adoptaran políticas más restrictivas[3]. Estos desarrollos fueron los principales responsables de que se tendiera hacia la repatriación voluntaria como la solución preferida para los problemas de los refugiados durante la primera mitad de la década de los 80.

A finales de los 80 estaba claro que lo que había empezado como un éxodo de personas refugiadas perseguidas por el Gobierno comunista en Vietnam había evolucionado hasta convertirse en una corriente compuesta básicamente por migrantes económicos atraídos por la perspectiva de un reasentamiento casi automático en los países occidentales. Podría decirse que el Plan General de Acción para los refugiados indochinos (PGA), adoptado en junio de 1989 para poner fin definitivamente al éxodo vietnamita de refugiados del mar en la región, representó la primera iniciativa internacional diseñada para responder a un fenómeno de “migración mixta”. El PGA estableció un proceso de Determinación de la Condición de Refugiado (DCR) a nivel regional con el objetivo de diferenciar entre los migrantes económicos y los refugiados en el caso de aquellas personas que llegaron después de una fecha determinada.

El objetivo del PGA era en realidad canalizar las salidas a través del PSO y, para el resto, “limitar el derecho al reasentamiento de modo que fuera exclusivo para los refugiados reconocidos como tales”[4].

Aunque a menudo se apela al PGA como un ejemplo particularmente bueno de enfoque regional de grandes movimientos de migrantes y refugiados, cabe observar que la comunidad internacional tuvo un papel central en el éxito de la iniciativa. De hecho, se decidió que se reasentaría rápidamente a todos aquellos que llegaran a los países de tránsito antes de las fechas límite, así como a los que llegaran después pero se les reconociera la condición como tales a través del proceso de determinación de la condición de refugiado. Aquellas personas que resultasen no ser refugiadas serían repatriadas a su país “preferiblemente de forma voluntaria” de acuerdo con el PGA, aunque se tendría en cuenta otras medidas si fuera necesario. En total, unos 80 000 vietnamitas fueron reasentados en el marco del PGA.

La situación actual

Aunque el número de refugiados en el sudeste asiático es muy inferior que el que hubo durante la crisis indochina y a pesar del hecho de que algunos de los Estados en la región sean ahora más prósperos, el reasentamiento ha seguido siendo la solución duradera preferida en Asia Sudoriental. Por lo general se descarta la integración local excepto para colectivos específicos de personas con lazos étnicos cercanos, y la repatriación voluntaria rara vez es posible. Más de 100 000 refugiados de Myanmar han sido reasentados desde los campos de refugiados en Tailandia desde 2004 y una cifra similar lo han sido desde Malasia durante ese mismo período, lo que representa una parte desproporcionada del esfuerzo de reasentamiento mundial. Desde 2009, Filipinas acoge uno de los tres mecanismos consistentes en establecer un Centro de Tránsito de Emergencia, es decir, un centro de tránsito en el que los refugiados que no puedan quedarse en su país de primer asilo por razones de protección puedan ser alojados allí a la espera de su reasentamiento en otro. Este mecanismo es especialmente importante en Asia Sudoriental donde los países pertenecientes a la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN, por su sigla en inglés) son muy reacios a ofrecer asilo a la gente procedente de otros países miembros basándose en el principio de no interferencia en los asuntos internos de otros Estados, un principio fundamental en la región.

En el contexto de la llamada Crisis en el Golfo de Bengala y el mar de Andamán de 2015, Malasia e Indonesia garantizaron de nuevo refugio temporal a la gente que se encontraba a la deriva en el mar con la condición de que se les ofreciera una solución duradera en el plazo de un año, que en el caso de los alrededor de 600 refugiados rohinyá que no pudieran ser devueltos a Myanmar consistiría en su reasentamiento.

Resulta interesante que a pesar de que países como EE. UU. o Ghana anunciaron que podrían reasentar a algunos de los rohinyá esta opción no fuera respaldada por ACNUR, en parte porque (basándose en su experiencia con la crisis de refugiados indochina) temían que esta solución pudiera convertirse en un factor de atracción que exacerbara el problema al promover salidas adicionales. También se consideraba que por el contexto de Asia Sudoriental, y dado el limitado número de personas afectadas, se podían valorar otras soluciones más innovadoras como concederles el estatus de trabajadores migratorios en el país de asilo. Pero esta opción fue regulada por los países afectados, lo que hizo que el reasentamiento siguiera siendo la única opción.

 

Sébastien Moretti morettiseb@gmail.com

Miembro sénior, Global Migration Centre, Graduate Institute of International and Development Studies http://graduateinstitute.ch/gmc



[1] Asamblea General de las Naciones Unidas (1986) “Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees” [Anexo al Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados], ONU Doc. A/40/12/Add.1 http://bit.ly/UNHCR-Addendum1986

[2] ACNUR (1994) “Resettlement in the 1990s: A Review of Policy and Practice” [El reasentamiento en la década de los 90: revisión de las políticas y prácticas]: www.unhcr.org/3ae6bcfd4.pdf

[3] ACNUR (1995) The State of the Word’s Refugees 1995: In Search of Solutions [El estado de los refugiados del mundo en 1995: en busca de soluciones], Oxford University Press www.unhcr.org/3eedd8db4.html

[4] Comité Ejecutivo del ACNUR (1989): “Acta resumida de la 443º sesión”

http://bit.ly/UNHCR-ExCom1989

 

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