En Egipto es ACNUR quien tiene la responsabilidad operativa de llevar a cabo la determinación de la condición de refugiado (DCR) como parte de su mandato establecido por el Memorándum de Entendimiento de 1954 formalizado con el Gobierno. A principios de 2020, declaró que el 38 % del total de refugiados y solicitantes de asilo en Egipto son menores, de los cuales 4589 son menores no acompañados o separados[1]. En países en los que hay un mandato de DCR, ACNUR podría responsabilizarse de llevar a cabo las evaluaciones de la edad, pero la falta de unas directrices internacionales disponibles públicamente sobre las prácticas y procedimientos de la organización a la hora de llevar a cabo dichas evaluaciones significa que las oficinas sobre el terreno disfrutan de una autonomía considerable en lo que respecta al modo de realizarlas, lo que podría comprometer la equidad del procedimiento y su adherencia a las normativas internacionales. Dado que las evaluaciones de la edad con fallos de procedimiento menoscaban la equidad y la precisión del proceso de DCR y de la sentencia al respecto, es fundamental abordar esta cuestión.
La evaluación de la edad es el procedimiento formal mediante el cual se realiza una valoración del individuo para determinar su edad (o rango de edad) con el fin de decidir si se le debe considerar menor o no. La Convención de las Naciones Unidas de los Derechos del Niño (CDN) establece que, en ausencia de pruebas de edad, no se debería castigar a los menores denegándoles sus derechos como tales[2]. Pero en muchos países las evaluaciones de la edad se realizan de tal manera que pueden acabar limitando los derechos de los menores, así como su acceso a la asistencia social, cuando se llevan a cabo sin las pertinentes garantías procesales y pericia[3].
ACNUR Egipto empezó en 2015 a realizar evaluaciones de edad a los menores no acompañados. Entre 2015 y 2019 la entrevista para evaluar la edad tenía lugar en cualquier fase del proceso de solicitud de asilo. A principios de 2019, ACNUR Egipto dejó de realizar explícitamente las entrevistas de evaluación de la edad e introdujo una entrevista de Evaluación Multifuncional de Protección. Si bien la oficina de ACNUR Egipto afirma que la Evaluación Multifuncional de Protección tiene por objeto valorar una serie de vulnerabilidades, a muchos de los menores que participan en ellas se les acaba evaluando como si fueran adultos y se tramitan sus solicitudes como tales. La oficina de ACNUR Egipto no ha compartido públicamente los detalles de procedimiento de estas nuevas evaluaciones de la protección, salvo para hacer constar que se ajustan a las directrices internacionales pertinentes. Sin embargo, las observaciones de las partes interesadas (incluido el personal de la organización Saint Andrew’s Refugee Services, StARS por sus siglas en inglés, que presta asistencia a los menores cuya determinación de edad no ha sido aceptada por ACNUR) sugieren lo contrario.
Problemas de procedimiento
Como estipula la CDN, es de suma importancia que se pida el consentimiento informado antes de realizar cualquier evaluación de la edad. En Egipto no se informa sistemáticamente a los menores de que su edad será o ha sido evaluada, ni se les advierte de las implicaciones de la decisión, lo que va en contra de las recomendaciones de las directrices de ACNUR publicadas en 2009. El cambio de una entrevista de evaluación de la edad expresa y por separado a una evaluación de la edad de facto que tenga lugar durante una evaluación multifuncional de protección más amplia podría confundir aún más la naturaleza de la evaluación y sus posibles resultados.
Los principios fundamentales en los que se sustenta la protección de los menores son el interés superior del niño y el beneficio de la duda. Dado que en Egipto, antes de su inscripción, los menores suelen ser evaluados (por ACNUR) como si fueran adultos, muchos nunca llegan a tener acceso a una evaluación del interés superior, lo que deja a los que han sido evaluados erróneamente como adultos en una situación de mayor riesgo. Además, los menores solicitantes de asilo en Egipto no tienen acceso directo a los mecanismos de denuncia o apelación, ya que las sentencias sobre la evaluación de la edad solo pueden ser impugnadas por los organismos asociados durante las exposiciones de los casos de protección de la infancia, lo que limita el acceso a los mecanismos de apelación a los menores que ya tienen acceso a la ayuda.
Un informe de ACNUR Reino Unido señala que la evaluación de la edad solo debería llevarse a cabo como último recurso y únicamente cuando haya serias dudas de la edad de la persona[4]. Dado que las sentencias no se razonan por escrito y que faltan datos acerca del número de menores sometidos a una evaluación de la edad en Egipto, es difícil juzgar si este es el caso. No parece que las evaluaciones de la edad se estén realizando de manera que se valoren igualmente la apariencia física y la madurez psicológica del menor, como recomiendan las directrices[5] de ACNUR de 1997. A menudo se les dice a los menores que su apariencia no coincide con su edad. Además, los menores que se encuentran en El Cairo también denuncian que frecuentemente tienen dificultades para comunicarse con el responsable de la toma de decisiones durante las evaluaciones de la edad, a menudo porque no cuentan con un intérprete adecuado. Esto puede menoscabar el nivel de precisión de la evaluación y la capacidad del menor para participar en el proceso y comprenderlo.
Repercusiones para los menores no acompañados y consecuencias
Cuando los menores no acompañados solicitantes de asilo llegan por primera vez a Egipto se dirigen a la oficina de ACNUR en El Cairo para solicitar su inscripción en el registro. A los menores no acompañados no se les asigna un tutor legal sino que, en su lugar, si ACNUR los identifica como menores, se deriva la gestión de su caso a uno de los socios implementadores de esta organización, que se encarga entonces de realizar una evaluación del interés superior del menor.
En Egipto, cuando un solicitante de asilo registra por primera vez su solicitud, en caso de que posea un documento de identidad, se le entregará una tarjeta de inscripción como solicitante de asilo; de lo contrario, recibirá un certificado de solicitante de asilo. Las tarjetas de inscripción dan acceso a permisos de residencia mientras que los certificados no. ACNUR Egipto no expide certificados a los menores no acompañados. Por tanto, surgen problemas cuando se tramita erróneamente la solicitud de los menores como si fueran adultos y se les entrega un certificado, lo que les impide acceder al permiso de residencia y los expone a un mayor riesgo de sufrir detenciones y acoso por parte de las autoridades.
Además, un solicitante menor de edad al que se considere erróneamente un adulto y se le trate como tal en el proceso de tramitación no podrá optar a una evaluación del interés superior o a una determinación del interés superior (DIS) y, por tanto, se le estará denegando el acceso a los servicios destinados a los menores, tales como las becas de estudios, y a la ayuda económica. Por ello, muchos se ven obligados a aceptar empleos en los que corren un alto riesgo de sufrir explotación y abusos por parte de los empleadores. Y como la DIS es un requisito previo para que un menor no acompañado tenga acceso a las oportunidades de reasentamiento, los que han sido evaluados erróneamente como adultos no pueden ser derivados a tal efecto.
La CDN estipula que los Estados deben respetar el derecho del niño a preservar su identidad. De las entrevistas y lo que se comenta al respecto, se extrae que los menores consideran que cualquier controversia acerca de su edad es algo que cuestiona su identidad. Esta refutación de una parte fundamental de la identidad del menor tiene consecuencias negativas para su bienestar emocional y psicológico.
ACNUR afirma que el proceso de examen de la solicitud de asilo de un menor no acompañado debe ser expedito y adecuado para él, y se recomienda una libre aplicación del beneficio de la duda en los procedimientos de DCR que les afecten. No emplear técnicas de entrevista adaptadas para menores y cuestionar su credibilidad en las evaluaciones de la edad puede influir en el grado de confianza (y la predisposición a revelar información) que el solicitante de asilo muestre en su entrevista de DCR y también en la percepción del funcionario encargado de determinar su admisibilidad, lo que hace que el menor corra un mayor riesgo de no ser admitido.
En Egipto, si a un menor se le procesa erróneamente como adulto, también se le deniega el acceso a la tramitación prioritaria automática de su solicitud. En cambio, a los que pertenecen a determinadas nacionalidades se les realiza un procedimiento fusionado de registro y de DCR, que ACNUR no considera apropiado para los menores, mientras que a los demás se les sigue haciendo una entrevista ordinaria para su determinación de la condición de refugiados. En ambas entrevistas, la carga de la prueba esperada es mayor para los adultos que para los menores.
Basarse en el ejemplo del Reino Unido
Las directrices para la evaluación de la edad emitidas por la Oficina Europea de Apoyo al Asilo citan las directrices políticas del Reino Unido como un marco de evaluación de la edad encomiable (aunque las pruebas señalan que hay algunas lagunas en su implementación)[6]. El Reino Unido, al igual que Egipto, es un país con un gran número de menores no acompañados que solicitan asilo. Sin embargo, a diferencia de Egipto, el Reino Unido cuenta con directrices e instrucciones específicas para la realización de evaluaciones de la edad, que están disponibles públicamente[7]. En el Reino Unido se informa a los menores solicitantes de las motivaciones, la metodología, las consecuencias y los resultados de la evaluación. Solo se considera adultos a aquellos solicitantes cuya apariencia física y comportamiento sugieran claramente que tienen 25 años o más. Al menos dos funcionarios que cuenten con la formación necesaria tienen que determinar que esto es evidente, y en caso de que no sea así, dos trabajadores sociales capacitados deben realizar una evaluación de la edad completa que cumpla con los requisitos de Merton[8]. Cuando la evaluación de la edad cumple con los requisitos de Merton, los menores tienen la oportunidad de contar con la presencia de un adulto independiente y adecuado. Es importante señalar que en el Reino Unido los menores también tienen acceso a mecanismos de reclamación y revisión de apelaciones.
Para asegurarse de que las evaluaciones de la edad en contextos de mandatos de DCR se realicen de manera que no aumenten la vulnerabilidad de los menores solicitantes de asilo ni afecten a la equidad y la precisión de su proceso de determinación de la condición de refugiado, deberían implementarse las siguientes garantías:
- Desarrollar y publicar guías internacionales de procedimiento para la evaluación de la edad, que reflejen unas directrices integrales y basadas en los derechos del niño, como la defensa del beneficio de la duda, la solicitud del consentimiento informado del menor y el establecimiento de un mecanismo de apelación eficaz y accesible para los menores.
- Aumentar la transparencia de las prácticas y sentencias en materia de evaluación de la edad, lo que incluye compartir los razonamientos de las sentencias por escrito con los actores involucrados y los propios menores.
- Realizar las entrevistas de evaluación de la edad de forma independiente, en vez de incluirlas como parte integrante de las de protección, inscripción en el registro u otras, con el fin de garantizar que el propósito de la misma sea claro y transparente, y para que se informe a los menores con antelación y entiendan el proceso y sus posibles resultados.
- Permitir que los adultos pertinentes, como los representantes legales, asistan a las entrevistas de evaluación de la edad.
- Realizar evaluaciones de la edad solo como último recurso, en vez de hacerlo como práctica rutinaria.
- Implementar un mecanismo de apelación accesible y transparente, que defienda el principio clave de la CDN de que el menor debe ser escuchado y participar en los procesos que le afecten.
Las limitaciones en cuanto a financiación y capacidad son, en efecto, un reto para la respuesta de ACNUR Egipto a los numerosos menores no acompañados que se encuentran en el país. Sin embargo, algunas de las directrices clave de la evaluación de la edad podrían aplicarse sin necesidad de contar con importantes recursos adicionales. Por ejemplo, informar a los menores sobre la evaluación y sus implicaciones, garantizar el beneficio de la duda, que dos funcionarios asistan a las sesiones de evaluación de la edad, notificar a los menores las sentencias dictadas con respecto a sus casos y las razones en las que se basan, y permitir que adultos o representantes legales asistan a las evaluaciones de la edad son todos elementos fundamentales de modelos internacionales más justos que no requieren unos recursos adicionales significativos pero que, sin embargo, son esenciales para asegurar un proceso justo, exhaustivo y transparente.
Clara Zavala Folache czavalafolache@hotmail.com
Coordinadora y Responsable de Incidencia, Clinique Juridique Hijra Rabat, exasesora jurídica, Saint Andrew’s Refugee Services.
Beth Ritchie bee.ritchie@gmail.com
Abogada especializada en asistencia jurídica; excoordinadora del Unaccompanied Children and Youth Legal Aid Program (programa de asistencia jurídica para niños y jóvenes no acompañados), St. Andrews Refugee Services.
StARS www.stars-egypt.org
[1] ACNUR Egipto (2020) “April 2020 Fact Sheet” https://tinyurl.com/y84blosw
[2] CDN ONU (2005) Observación general Nº 7 www.refworld.org/docid/460bc5a62.html
[3] Por ejemplo, Smith T y Brownlees L (UNICEF) (2013) Age Assessment: A Technical Note https://tinyurl.com/y7loama2 y ACNUR (2009) Guidelines on International Protection: Child Asylum Claims https://tinyurl.com/upazykm
[4] ACNUR (2019) Putting the Child at the Centre: An Analysis of the Application of the Best Interests Principle for Unaccompanied and Separated Children in the UK www.unhcr.org/uk/publications/legal/5d271cdf7.pdf
[5] ACNUR (1997) Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum https://tinyurl.com/yay7qey5
[6] OEAA (2018) Practical Guide on age assessment, Second edition
www.easo.europa.eu/sites/default/files/easo-practical-guide-on-age-assesment-v3-2018.pdf
[7] Ministerio del Interior del Reino Unido (2019) Assessing Age https://tinyurl.com/yaqubtac
[8] Directrices establecidas en un caso del Tribunal Superior en que estuvo involucrado el distrito londinense de Merton en julio de 2003, que más tarde desarrollaron lo que se considera legítimo en las evaluaciones de la edad. https://tinyurl.com/y9rzgdnm