La imposición de sanciones internacionales a un Estado afectado por conflictos limita la posibilidad de los organismos de ayuda de brindar apoyo a civiles. En Siria, las sanciones han tenido un impacto profundo en la financiación de ayuda humanitaria para personas en situación de desplazamiento forzado.

Las sanciones internacionales se han convertido en una herramienta clave que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, a veces, los Estados en forma individual utilizan para lograr diversos objetivos. El Consejo de Seguridad puede imponer sanciones orientadas a apoyar la paz y la seguridad, y combatir el terrorismo. Los Estados pueden establecer sanciones para exigir que rindan cuentas gobiernos, personas y entidades en países que atraviesan conflictos armados y violaciones graves del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos.

Por sobre todo, cualquier sistema de sanciones internacionales, ya sean emitidas por un Estado o por el Consejo de Seguridad, debe atenerse a los principios que exigen proteger a las poblaciones civiles y a grupos vulnerables frente a los estragos del conflicto armado. De igual forma, estas sanciones no deberían obstaculizar las operaciones destinadas a financiar la ayuda humanitaria para las personas desplazadas por la fuerza.

La situación en Siria, donde ACNUR calcula que 6,8 millones de personas  están en situación de desplazamiento interno, representa un caso de estudio sobre el impacto profundo de las sanciones para la financiación de la ayuda humanitaria. Este caso de estudio demuestra que las sanciones que se imponen para proteger los derechos de la población civil podrían tener el efecto contrario al buscado e impedir que los organismos humanitarios puedan cumplir su función. De hecho, las organizaciones humanitarias enfrentan numerosos obstáculos en la financiación de operaciones de ayuda y en el terreno destinadas a asistir a personas desplazadas internas en Siria.

Sanciones contra Siria desde 2011

Estados Unidos, el Reino Unido, la Unión Europea y otros países han impuesto sanciones al gobierno y a funcionarios sirios y a entidades relacionadas, en respuesta a crímenes de guerra y violaciones de derechos humanos perpetradas desde 2011. La presunta finalidad de estas sanciones es impedir que el gobierno sirio emplee la violencia contra su población y ejercer presión para que se adopten reformas políticas que son necesarias.

Tanto EE. UU. como la UE aplicaron sanciones selectivas, que incluyeron la inmovilización de activos y las prohibiciones de ingreso, a personas y entidades sirias implicadas en violaciones de derechos humanos contra civiles. En 2011, la UE prohibió el comercio de bienes con Siria que pudieran usarse para oprimir a la población civil y aplicó un embargo al sector petrolero sirio[i]. Este embargo afectó de manera considerable a la economía siria, puesto que las exportaciones de petróleo a la UE representaban aproximadamente el 20% del PIB del país antes de la guerra civil.

También EE. UU. impuso un embargo al sector petrolero sirio en el año 2011. Además, EE. UU. prohibió la exportación de bienes y servicios desde empresas o territorios estadounidenses, o por parte de personas de EE. UU., a Siria. Esta medida, en particular, tuvo un impacto significativo en la población siria, ya que redundó en un aumento de los precios de artículos esenciales y productos médicos.

Canadá, Australia y Suiza impusieron sanciones económicas y financieras a Siria en 2011 y 2012.

En 2012, la UE impuso más sanciones a los sectores de energía, abastecimiento de armas, minería y finanzas. A su vez, la UE prohibió el comercio de artículos de lujo y determinados productos comerciales con Siria. La UE también endureció las restricciones impuestas a Siria en las áreas de armamento, aplicación de la ley y control de telecomunicaciones[ii].

En 2012, EE. UU. adoptó una ley especial que llevó el nombre de Ley de Rendición de Cuentas sobre Derechos Humanos de Siria (Syria Human Rights Accountability Act), con la finalidad de abordar violaciones de derechos humanos cometidas en Siria. En la ley, se imponen penas a la transferencia a Siria de bienes o tecnologías que podrían usarse para cometer violaciones de derechos humanos.

Finalmente, en 2019, EE. UU. implementó la Ley César sobre Protección de Civiles en Siria (Caesar Syria Civilian Protection Act), que impuso sanciones más severas a Siria, lo cual hizo que resultara más difícil financiar el trabajo humanitario en la región. El artículo 302 de la Ley César prevé excepciones humanitarias. Concretamente, el artículo otorga al presidente sirio la facultad de dispensar de sanciones a las ONG que brindan asistencia humanitaria en Siria. Sin embargo, esto generó varios inconvenientes. En primar lugar, es común que bancos, aseguradoras, empresas de logística y proveedores de ayuda se rehúsen a tratar con ONG humanitarias, por temor a que ello pueda implicar incumplir sanciones internacionales o estadounidenses y provocar que a ellos mismos se les impongan sanciones[iii]. Una segunda consecuencia de la ley es que llevó a que instituciones financieras cortaran vínculos con actores humanitarios y otras organizaciones que trabajan en Siria, a través del denominado proceso de ‘eliminación de riesgos’[iv].

Impacto de las sanciones internacionales en la financiación de la ayuda humanitaria

Trabajadores del sector de ayuda a quienes entrevistó Human Rights Watch indicaron que las sanciones siguen obstaculizando la posibilidad de la comunidad humanitaria de abordar las necesidades importantes en Siria. Uno de los principales desafíos son las trabas burocráticas, que a menudo resultan confusas y costosas, y consumen tiempo. Para cumplir con lo establecido por estas sanciones, los bancos, los exportadores y los organismos de ayuda deben sortear estos obstáculos. Si bien algunas excepciones humanitarias tienen carácter de exenciones permanentes (lo que implica que las organizaciones humanitarias no precisan aprobación para beneficiarse de ellas), otras exigen que las organizaciones humanitarias soliciten un permiso. En este entorno complejo de sanciones, el proceso de solicitud con frecuencia demora o frena la posibilidad de una respuesta rápida a emergencias, y aumenta el costo y la complejidad de brindar asistencia[v].

El carácter amplio y poco claro de las sanciones, al combinarse con los numerosos marcos jurídicos y excepciones humanitarias, genera que las sanciones puedan tener un ‘efecto inhibitorio’. A menudo, tanto instituciones financieras como entidades privadas evitan vincularse con personas o entidades sirias, incluso en sectores que no están alcanzados por sanciones. Los aportadores de fondos están exigiendo a las organizaciones de ayuda que sustenten sus actividades en evaluaciones de riesgos en vez de evaluaciones sobre necesidades, lo cual pone en riesgo su posibilidad de prestar ayuda a quienes más la necesitan. A su vez, el foco que ponen las instituciones financieras en minimizar riesgos ha conllevado que sea difícil para las organizaciones de ayuda transferir fondos, administrar programas o pagar a personal y proveedores locales, incluso cuando se trata de actividades que no están afectadas por sanciones.

La implementación de medidas contra el terrorismo por parte del Consejo de Seguridad también afectó las operaciones humanitarias en áreas controladas por grupos armados organizados. Estas medidas prohíben suministrar fondos, activos y recursos económicos, ya sea de manera directa o indirecta, a determinados grupos terroristas. Se trata de una serie de resoluciones del Consejo de Seguridad sobre combate al terrorismo, sanciones económicas aplicadas por Estados miembros a grupos terroristas designados y otras restricciones impuestas por países donantes en sus acuerdos sobre financiación con organizaciones humanitarias.

Como resultado de esto, organizaciones humanitarias, bancos y empresas deben observar las medidas dispuestas por diversos Estados y entidades. Con frecuencia, esto genera un grado de cumplimiento mayor al necesario, motivado por el temor a violar involuntariamente las restricciones. Si se determina que las organizaciones de ayuda y su personal incumplen sanciones o medidas contra el terrorismo, podrían enfrentar multas y acciones penales, e incluso podrían perder el financiamiento que reciben[vi].

Dificultades para la financiación tras los terremotos de 2023

La financiación de ayuda humanitaria para personas desplazadas en Siria sufrió un fuerte revés luego de los terremotos del 6 de febrero de 2023. Los terremotos provocaron la muerte de más de 4000 personas sirias en áreas controladas por la oposición en la región noroeste de Siria, y casi 400 en áreas controladas por el gobierno. Se destruyó infraestructura vital y se produjeron derrumbes de edificios en las áreas afectadas por la guerra, como las gobernaciones de Alepo, Hama, Idlib y Latakia. Miles de personas perdieron su vivienda.

Tras los terremotos, y como resultado de las sanciones vigentes, se produjeron dificultades considerables en el envío de dinero a Siria. Esto afectó a organizaciones humanitarias que procuraban abordar necesidades de emergencia, así como a personas fuera de Siria que intentaban organizar campañas de donaciones o enviar dinero a familiares afectados. Una persona que trabajaba en la provisión de ayuda humanitaria dijo al respecto: “Estamos intentando enviar fondos de emergencia a nuestras oficinas en Siria, pero el proceso es lento debido a la gran cantidad de documentos y trámites que se exigen”[vii].

Recomendaciones

El derecho internacional humanitario y otras normas aplicables durante los conflictos armados destacan la importancia de brindar ayuda humanitaria a las víctimas de conflictos, incluidas las personas en situación de desplazamiento interno. Estas leyes hacen hincapié en que el acceso a la ayuda humanitaria es un derecho que se garantiza a todas las personas en situaciones de emergencia que les impiden poder satisfacer necesidades básicas. Debe garantizarse el derecho de esas personas a recibir asistencia humanitaria.

Las sanciones internacionales que se imponen a personas y entidades gubernamentales tienen un efecto significativo en los países que están a merced de conflictos armados. En Siria, las sanciones aplicadas por muchos Estados individuales han menoscabado gravemente la posibilidad de otorgar fondos y entregar ayuda humanitaria a los millones de personas desplazadas. El estado de la financiación humanitaria, que ya es complejo, se exacerba como resultado de las sanciones aplicadas a personas y entidades no gubernamentales en Siria en el marco del combate al terrorismo.

Se pueden plantear dos recomendaciones orientadas a impulsar la financiación de ayuda humanitaria para las personas desplazadas por la fuerza. En primer lugar, no deberían imponerse sanciones internacionales en exceso, sin considerar el impacto para las personas desplazadas en países que experimentan conflictos armados. Esto reviste particular importancia en el caso de Siria, donde el conflicto armado prolongado, sumado a un terremoto con efectos devastadores, ha agudizado el padecimiento de la población. En segundo lugar, el mecanismo internacional para prestar ayuda humanitaria en Siria debería incluir excepciones continuas para las subvenciones y los fondos destinados a organizaciones humanitarias que aportan los países donantes. Esto resulta crucial, ya que las sanciones internacionales a menudo hacen que los Estados duden en financiar programas de ayuda por temor a que Estados individuales o el Consejo de Seguridad los penalicen.

 

Abdullah Ali Abbou
Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Duhok, Irak
abdullah.abbou@uod.ac

 

[i] HFW (2011), “Syria Sanctions: EU Follows US Ban on Oil Imports, and Expands List of Designated Persons [en inglés]” www.hfw.com/insights/syria-sanctions-eu-follows-us-ban

[ii] Stockholm International Peace Research Institute (2013) “EU arms embargo on Syria [en inglés]” bit.ly/eu-arms-embargo-syria

[iii] Texto completo de la Ley César sobre Protección de Civiles en Siria (Caesar Syria Civilian Protection Act) de 2019 (en árabe) bit.ly/syria-civil-protection-act

[iv] The Washington Institute for Near East Policy (2023) ‘How the Caesar Act Restricts Normalisation with Syria’ [en inglés] bit.ly/caesar-act

[v] Human Rights Watch (2023) ‘Questions and Answers: How Sanctions Affect the Humanitarian Response in Syria’ [en inglés] bit.ly/sanctions-humanitarian-response-syria

[vi] A las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad contra personas y entidades no estatales se las denomina sanciones ‘inteligentes’ o específicas/selectivas. El Consejo de Seguridad emitió numerosas resoluciones relativas a la persecución penal de organizaciones terroristas y personas y entidades asociadas con ellas, e impuso tres tipos de sanciones: inmovilización de activos, prohibición de viajar y embargo de armas. Esta sanciones se han aplicado a la organización terrorista Estado Islámico (EI) y grupos vinculados, sobre todo en Siria e Irak, en virtud de la Resolución 2170 de 2014 del Consejo de Seguridad. Para más información, véase el artículo del Dr. Abdullah Ali Abbou (en árabe), ‘Security Council Sanctions against Individuals and Non-State Entities’, publicado en Al-Rafidain Journal of Law, Facultad de Derecho, Universidad de Mosul, volumen 15, edición 55, 2012, págs. 187–235 www.iasj.net/iasj/article/71139

[vii] bit.ly/sanctions-humanitarian-response-syria

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