Los bonos para personas refugiadas podrían complementar los fondos procedentes del sector público y contribuir al desarrollo económico de los países que acogen a esas personas. Sin embargo, poner énfasis en las contribuciones que las personas refugiadas hacen al mercado laboral podría arriesgar la protección que se les ofrece.

En el último decenio, tras un declive generalizado en la ayuda originada en donantes tradicionales, la comunidad internacional ha modificado de manera radical la forma en que procura financiar las respuestas humanitarias a los flujos de personas refugiadas, y se recurre en mayor medida a la ‘financiación para personas refugiadas’. Este término se refiere a nuevos instrumentos financieros orientados a atraer capital privado, que se promueven como soluciones impulsadas por el mercado a los desafíos sociales que plantea la llegada de grandes cantidades de personas refugiadas.

El cambio paradigmático ‘de la dotación de fondos al financiamiento’ responde a la presunción de que el capital privado podrá complementar satisfactoriamente los fondos del sector público para aportar recursos a las respuestas a las personas refugiadas y apoyar a los países de acogida que lidian con la tensión fiscal de albergar a esas personas. Lo que promete la financiación para personas refugiadas es acortar la brecha entre las respuestas humanitarias y de desarrollo, al tiempo que se contribuye al desarrollo económico de los países receptores. No obstante, sabemos muy poco sobre las implicancias socioeconómicas, jurídicas y financieras de este viraje hacia la financiación para personas refugiadas, y esfuerzos anteriores para atraer capitales privados, por ejemplo, en contextos de desarrollo y cambio climático, han demostrado no ser sostenibles.

Con el ejemplo del bono de impacto social KOTO en Finlandia (2017-2023)[i], orientado a integrar a las personas refugiadas al mercado laboral finlandés, es posible reflexionar sobre algunas de las dificultades más generales que plantea este giro financiero. En términos más concretos, la inquietud es que podría agudizar la precariedad y el carácter provisorio de la protección y afianzar políticas orientadas a externalizar el control de la migración y contener a las personas refugiadas en el área de origen.

Entender los instrumentos financieros para las personas refugiadas

Hay cuatro tipos de instrumentos financieros que se encuadran en la categoría general de financiación para personas refugiadas:

Préstamos en condiciones favorables: son aquellos préstamos otorgados a un prestatario por un Gobierno o inversionista filantrópico a tasas inferiores a las de mercado.
Fondos para asistencia técnica: son fondos orientados a apoyar el establecimiento de una nueva actividad económica. Se conciben principalmente como ‘generadores de ecosistemas’ y fomentan el espíritu emprendedor entre las personas refugiadas y atraen otras inversiones privadas.
Garantías y seguros de riesgos: las herramientas paramétricas de seguros destinadas a desastres naturales y pandemias son ejemplos valiosos de esta clase de instrumentos, que por lo general se brindan a tasas menores a las de mercado.
Subvenciones para la etapa de diseño: suelen estar asociadas a cambios en el marco jurídico o de políticas del país de acogida. En el contexto de las personas refugiadas, por ejemplo, como parte del Pacto de Jordania, estos instrumentos se usaron para adoptar leyes que posibilitan el acceso de la población refugiada al mercado laboral en algunas circunstancias limitadas.

Bonos de impacto social para personas refugiadas

Los bonos de impacto social (BIS) adoptan algunas de las características de los fondos de asistencia técnica (creación de nuevos ecosistemas) y las garantías (eliminación de riesgos) con el fin de crear una forma determinada de finanzas innovadoras y basadas en resultados que se utilizan para abordar cuestiones sociales. En términos prácticos, los BIS son contratos en los que intervienen múltiples partes interesadas por medio de los cuales Gobiernos e inversionistas externos, como fundaciones u organismos de desarrollo, comparten el riesgo asociado con invertir en políticas sociales. Lo que los diferencia de los instrumentos de deuda tradicionales emitidos por Gobiernos es que la remuneración del inversionista depende de si se logran los resultados estipulados en el contrato dentro de un plazo determinado. Si el resultado se logra satisfactoriamente, se paga a los inversionistas un retorno sobre la inversión. Los BIS para personas refugiadas se perciben como soluciones atractivas que entrañan beneficios para todas las partes implicadas.

En un BIS, el Gobierno por lo general brinda los fondos para remunerar a los inversionistas cuando se alcanzan los resultados convenidos. Es posible que los Gobiernos no deseen movilizar capital en forma anticipada para financiar políticas relacionadas con las personas refugiadas (por razones políticas o presupuestarias). Un BIS les permite acrecentar el volumen de fondos disponibles para programas de personas refugiadas sin tener que asignar fondos de manera anticipada. Los bancos y otras instituciones financieras son los intermediarios responsables de preparar el contrato de BIS y supervisar la implementación de los proyectos. Reciben fondos de inversionistas privados y los transfieren a proveedores de servicios. Cuando se logran los resultados, también reciben el pago de quienes aportaron fondos para el resultado (el Gobierno) y pagan a los inversionistas. La institución financiera se beneficia del arancel recibido y de la oportunidad de ampliar la cartera de inversiones disponibles para la clientela.

Los proveedores de servicios, por lo general, son organizaciones no gubernamentales o sin fines de lucro encargadas de trabajar con personas beneficiarias del proyecto asociado al BIS (en nuestro caso, personas refugiadas) y para lograr los resultados sociales que se acordaron en el contrato. Reciben fondos del intermediario para implementar los proyectos. Para estos, la ventaja es que cuentan con más flexibilidad con respecto a cómo llevan a cabo y adecuan sus actividades, dado que los pagos se basan en la obtención de resultados finales en vez de en cómo deberían lograrse tales resultados. Una vez concluido el ciclo de BIS, el Gobierno puede decidir si seguir con el BIS o si retomar alguna forma de financiación tradicional.

El experimento finlandés

El Gobierno finlandés emitió un BIS para personas refugiadas sobre la base del modelo reseñado precedentemente, como parte de la respuesta a la afluencia de personas refugiadas durante 2015, tras la escalada del conflicto armado en Siria. Luego de una primera prueba piloto en 2016, el Ministerio de Asuntos Económicos y Empleo de Finlandia emitió el BIS KOTO, de alcance nacional, en 2017. Estaba previsto que el bono se implementara a lo largo de tres años, con el propósito de facilitar el acceso de las personas refugiadas a los mercados laborales brindándoles formación profesional y en idiomas. Constituyó el primer BIS de su clase para personas refugiadas en Europa y estuvo financiado de manera conjunta por el Fondo Europeo de Inversiones, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y la Comisión Europea, así como inversionistas institucionales y privados.

Se reunieron cerca de 14,2 millones de euros aportados por inversionistas, y el Fondo Europeo de Inversiones contribuyó el 71 % de la inversión total, así como su trayectoria y conocimientos significativos sobre estructuración y gobernanza de fondos. Los beneficiarios de BIS eran personas inmigrantes de entre 17 y 63 años a quienes se les había otorgado un permiso de residencia en razón de protecciones internacionales y que se habían registrado como personas desempleadas que buscaban trabajo en la Oficina de Empleo y Desarrollo Económico de Finlandia. La formación profesional que se ofreció a las personas beneficiarias estuvo vinculada a faltantes clave en el mercado laboral finlandés y se dio seguimiento al impacto del BIS KOTO a través de los números de identificación de beneficiarios. La Institución del Seguro Social de Finlandia (Kela) realizó un monitoreo sobre los datos de beneficios de desempleo y la Administración Tributaria de ese país rastreó los datos del impuesto sobre la renta.

El Ministerio de Asuntos Exteriores y Empleo finlandés eligió a Equipus Ltd, y más tarde a FIM Impact Investing Ltd, en la función de intermediarios responsables de establecer y supervisar el BIS. El resultado convenido era incluir a 2500 participantes en el mercado laboral en el lapso de tres años. Los datos disponibles indican que 2217 personas participaron en el programa y 1692 participantes recibieron capacitación durante al menos 70 días, y que 1062 encontraron empleo para fines de 2020. La tasa de éxito del 50 % del BIS de KOTO fue presentada por el Gobierno finlandés como una situación ‘beneficiosa para todas las partes’, es decir, para el Estado de acogida, las personas refugiadas y los inversionistas. Sin embargo, la iniciativa no se amplió, y el BIS de KOTO se ha reemplazado por un programa de empleo de carácter más general y basado en el desempeño, dirigido a quienes estén en situación de desempleo a largo plazo.

Posibles implicancias para la protección internacional

Sobre la base del ejemplo proporcionado anteriormente, sigue siendo pronto para evaluar de manera concluyente las ventajas y desventajas de los bonos para personas refugiadas. Sin duda, ofrecen financiamiento para proyectos sociales que, de lo contrario, los Gobiernos podrían ser renuentes a implementar, y dan a las personas refugiadas la oportunidad de recibir formación para el acceso futuro al mercado laboral. Sin embargo, hay también inquietudes legítimas de que estos instrumentos puedan generar una dependencia de mercados financieros volátiles, y al mismo tiempo incrementar la precariedad y el carácter transitorio de la protección que se brinda. Los bonos para personas refugiadas y otros instrumentos financieros innovadores son impulsados y fomentados por la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes de 2016, el Marco de Respuesta Integral para los Refugiados y el Pacto Mundial sobre los Refugiados de 2018[ii]. Uno de los objetivos del Marco de Respuesta Integral para los Refugiados es ampliar el acceso a soluciones de terceros países, al tiempo que se mejora la autosuficiencia de la población refugiada. Las tendencias actuales en cuanto a políticas revelan que estos objetivos han estado compaginados con un mayor uso de soluciones provisorias y con intentos de bloquear llegadas espontáneas y limitar el acceso al asilo territorial.

Como podemos ver en el BIS KOTO, hasta el momento los Gobiernos han priorizado proyectos que suplen faltantes en sus mercados laborales, en vez de inversiones a más largo plazo para atender las necesidades de las personas refugiadas. Si bien es posible que ambos objetivos no se excluyan el uno al otro, este enfoque podría favorecer que se priorice un determinado tipo ideal de persona refugiada, que esté en condiciones de trabajar, producir y, en última instancia, lograr la autosuficiencia. El riesgo es que este enfoque pueda crear un nuevo espectro de condición de persona refugiada, que ubica a la ‘persona refugiada emprendedora’ en un extremo y a la ‘persona refugiada hipervulnerable’ en el otro. Tal espectro pondría el acento en las habilidades con las que ya cuentan las personas refugiadas (por ejemplo, conocer el alfabeto latino, como en el caso del BIS KOTO) y en la probabilidad de que accedan con rapidez al mercado laboral y se vuelvan autosuficientes, en vez de centrarse en sus derechos y necesidades de protección actuales. En función de este enfoque, es probable que no se prioricen proyectos orientados a brindar albergue, educación básica o apoyo para la salud. Con un trasfondo de políticas europeas recientes que recurren más a la protección temporal, los retornos y el examen proactivo de la necesidad continua de protección de la persona refugiada (como por ejemplo, en Dinamarca y Suecia), la priorización que parece estar vinculada a los bonos para personas refugiadas podría poner en riesgo la protección de esas personas.

¿Qué ocurre con los principios sobre soluciones duraderas y protección internacional cuando el énfasis de la respuesta a las personas refugiadas se traslada al objetivo de favorecer su autosuficiencia y generar un entorno propicio para inversionistas sostenibles? Tanto las personas beneficiarias a la que se apunta como los resultados convenidos para el pago del BIS KOTO versaron sobre las características de una persona refugiada idealizada, que está en condiciones de acceder rápidamente al mercado laboral. En el núcleo mismo de las intervenciones de protección financiadas por bonos para personas refugiadas se incluyen actividades para la adquisición de habilidades, formación profesional, desarrollo de negocios, facilitación de mercados y subvenciones para empresas emergentes. Cuando las medidas de protección se reorientan a asegurar un retorno sobre la inversión, los inversionistas privados también se convierten en socios claves en el cometido de posibilitar y brindar protección en forma conjunta. Por ende, sus intereses y los resultados buscados que se acordaron en los contratos que subyacen a los bonos para personas refugiadas se vuelven trascendentales para definir a qué personas refugiadas pueden ‘proteger’ las políticas nacionales e internacionales. Pese a reclamos crecientes de ampliar y fortalecer las finanzas innovadoras para las personas refugiadas, los desafíos que se exponen en este artículo no han sido investigados hasta el momento, y solo el tiempo dirá qué impacto tendrá la financiación para poblaciones refugiadas en la trayectoria de las medidas de protección internacional que se implementan en la actualidad a nivel de la UE y en otros ámbitos.

Daria Davitti
Profesora asociada, Universidad de Lund, Suecia
daria.davitti@jur.lu.se
X: @DariaDavitti

Sara Arapiles
Investigadora posdoctoral, Universidad de Lund, Suecia
sara.arapiles@jur.lu.se
X: @Arapiles_Sara

Pablo Pastor Vidal
Investigador doctoral, Universidad de Lund, Suecia
pablo.pastor_vidal@jur.lu.se
X: @past_pablo

Descargo de responsabilidad: Esta investigación se realizó con fondos aportados por la Unión Europea (CECRE, REF-FIN, número de proyecto 101117081_REF-FIN). Sin embargo, las perspectivas y opiniones expresadas corresponden exclusivamente a las autoras y el autor, y no reflejan necesariamente las de la Unión Europea ni el Consejo Europeo de Investigación. Tampoco se podrá responsabilizar por ellas a la Unión Europea ni a la autoridad otorgante.

[i] KOTO es una abreviación de Kotouttamisen, que significa ‘integración’. Más información en https://kotoutuminen.fi/en/integration-sib-project

[ii] Zagor M (2024) From Borders to Pathways: Innovations and Regressions in the Movement of People into Europe [en inglés] ANU Press

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