Las agencias de las Naciones Unidas para las personas refugiadas dependen en gran medida de la financiación de unos pocos Estados occidentales. Si bien reformar su sistema de financiación podría ayudar a cumplir el mandato de las agencias y mantener su autonomía, es crucial preservar su legitimidad.

En enero de 2024, Estados Unidos y otros Estados donantes clave suspendieron temporalmente la financiación al Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente —el UNRWA (por sus siglas en inglés)— después de que los medios de comunicación informaran sobre la posible implicación algunos integrantes de su plantilla en el ataque terrorista de Hamás contra Israel. Ante la posible pérdida de USD 440 millones de financiación (aproximadamente un tercio del presupuesto anual del UNRWA), esta agencia vio peligrar su de por sí frágil base económica y su posibilidad de prestar servicios vitales a las personas desplazadas por la fuerza en Gaza.

Aunque posteriormente la mayoría de los Estados donantes del UNRWA dieron marcha atrás en su decisión, el donante principal, Estados Unidos, decidió retener la financiación, al menos, hasta marzo de 2025. Estos acontecimientos han supuesto un importante recordatorio de la dependencia financiera que tienen muchas organizaciones internacionales de unos pocos Estados donantes influyentes. Asimismo, son indicativos de problemas estructurales en la financiación de las agencias de las Naciones Unidas para las personas refugiadas y de cambios políticos más generales, que probablemente supongan un riesgo cada vez mayor para el multilateralismo y la estabilidad financiera del ACNUR y el UNRWA.

Las agencias de las Naciones Unidas para las personas refugiadas proporcionan un bien público internacional al proteger los derechos de su grupo de interés y repartir la responsabilidad de esa protección entre sus Estados miembros. Tanto el ACNUR como el UNRWA son representativos del surgimiento del régimen internacional aplicable a las personas refugiadas, así como del apogeo del orden internacional liberal y el reparto internacional de responsabilidades. No obstante, ambas agencias se enfrentan a retos persistentes relacionados con su estructura y sus fuentes de financiación^[1].

Naturaleza de la financiación de la ONU para la población refugiada

La financiación actual de las agencias de las Naciones Unidas destinada a las personas refugiadas se caracteriza por tres elementos principales. En primer lugar, casi la totalidad de las contribuciones al ACNUR y al UNRWA son voluntarias. En 2022, la contribución del presupuesto general de las Naciones Unidas supuso menos del 4 % del presupuesto total del UNRWA y únicamente el 1 % del presupuesto del ACNUR, mientras que la aportación de agentes no estatales y donantes privados representó el 21 % del presupuesto del ACNUR y solo el 1,3 % del correspondiente al UNRWA. El resto está compuesto por contribuciones voluntarias de los Estados.

En segundo lugar, las contribuciones suelen asignarse a fines específicos o restringirse a regiones y misiones concretas. La asignación de fondos a fines específicos se refiere a las contribuciones que solo pueden destinarse a un país, proyecto o sector en particular. Esta restricción permite a los Estados contribuyentes vincular sus donaciones humanitarias a objetivos estratégicos, pero ofrece menos flexibilidad a las organizaciones internacionales y aumenta sus costos administrativos. La falta de financiación flexible impide al ACNUR responder con eficacia a las emergencias. En 2022, apenas el 9 % de las contribuciones gubernamentales al ACNUR no estaban asignadas a fines específicos, frente al 41 % de las contribuciones de donantes privados. En el caso del UNRWA, posiblemente debido a su enfoque específico en una región, más del 60 % de sus contribuciones gubernamentales no estaban asignadas a fines específicos ese mismo año.

En tercer lugar, la mayoría de las contribuciones se realizan con carácter interanual. Las agencias deben recaudar los fondos cada año mediante campañas y llamados, que aumentan los costos administrativos y organizativos. En 2022, solo el 10 % de las contribuciones voluntarias del ACNUR procedieron de promesas de contribución multianuales. La situación del UNRWA es mejor en este sentido, ya que en 2022 declaró que el 40 % de sus donaciones gubernamentales provinieron de acuerdos multianuales. Contar con calendarios presupuestarios a corto plazo maximiza la influencia de los donantes, pero aumenta la fragilidad de las agencias de las Naciones Unidas para las personas refugiadas ante cambios políticos repentinos o variaciones en la percepción pública.

Presupuestos en aumento, pero continuidad de la dependencia

En los últimos 30 años, se ha observado un aumento notable de las donaciones estatales a las dos agencias de la ONU para las personas refugiadas. Desde 1990, ambas han visto crecer el importe de las donaciones, que para 2022 había aumentado en un 737 % en el caso del ACNUR y en un 429 % en el del UNRWA. Mientras que la base de donantes del ACNUR ha crecido de forma constante, la del UNRWA es mucho más inestable.

Si bien el presupuesto de las agencias de la ONU para la población refugiada se ha incrementado considerablemente en los últimos tres decenios, el número de Estados donantes solo ha aumentado ligeramente. En los últimos diez años, el ACNUR en general ha recibido financiación de más de 70 Estados. El UNRWA, por su parte, la ha recibido de unos 60. Sin embargo, ambas agencias dependen excesivamente de las contribuciones de unos pocos donantes.

Los tres donantes principales del ACNUR y el UNRWA son Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y Alemania. En el caso del UNRWA, Arabia Saudita también ha sido un donante importante durante algunos años. El porcentaje de las contribuciones de los tres donantes principales con respecto al resto de donaciones representa, de promedio, el 60 % en el caso del ACNUR y el 55 % en el del UNRWA. Para ambas agencias, este porcentaje alcanza más del 85 % si se tienen en cuenta los diez Estados donantes principales. Estas cifras muestran la concentración de la base de donantes de estas agencias, que las vuelve más dependientes de las decisiones de financiación de unos pocos Estados, las cuales han de renovarse año tras año.

Este patrón de financiación asimétrica se ha mantenido estable con el paso del tiempo. Sin embargo, cabe observar que se han dado casos de comportamiento compensatorio, en los que los Estados han aumentado sus donaciones cuando se han perdido otros donantes. Por ejemplo, tras la decisión de la administración Trump de suspender su financiación al UNRWA entre 2018 y 2020, se produjo un aumento drástico de las contribuciones de otros donantes como China, los Estados del Golfo y países europeos. No obstante, las contribuciones de estos Estados solo representaron una pequeña parte de las contribuciones financieras habituales de Estados Unidos, con lo que el presupuesto del UNRWA se redujo en más de un tercio hasta 2020.

Riesgos de instrumentalización y desvinculación

¿Qué implican la gobernanza y la estructura de la financiación de la ONU destinada a la población refugiada para el cumplimiento del mandato y las perspectivas a futuro de las agencias competentes?

El predominio de las contribuciones voluntarias, en su mayoría de carácter anual y asignadas a fines específicos, procedentes de solo unos pocos Estados occidentales ricos, determina la dependencia asimétrica de estos Estados que tienen las agencias de las Naciones Unidas para las personas refugiadas. Aunque hay estudios de investigación que indican que el ACNUR ha mantenido una autonomía considerable, los datos revelan la importante influencia que podrían ejercer los Estados donantes clave con respecto a la agencia. Esta capacidad ha adquirido mayor relevancia debido a los cambios políticos producidos en los principales Estados donantes, como la politización interna de las políticas de asilo, el éxito electoral de partidos de extrema derecha y las estrategias acomodaticias de los partidos mayoritarios. Estos cambios han provocado una fuerte reacción contra el orden internacional liberal y el multilateralismo.

Podría decirse que la elección de Donald Trump en la campaña electoral para la presidencia estadounidense de 2016 fue el ejemplo más llamativo y significativo de desvinculación de organizaciones e iniciativas multilaterales: la contribución de Estados Unidos al UNRWA se paralizó a todos los efectos, el número de personas refugiadas reasentadas se redujo drásticamente y Estados Unidos firmó acuerdos con países de América Central para externalizar sus responsabilidades de protección. En Europa, los Estados liberales han adoptado cada vez más políticas antiliberales y han buscado formas de reducir al mínimo su responsabilidad en la protección de la población refugiada. Estos acontecimientos ponen en tela de juicio los fundamentos normativos y el mandato de las agencias de la ONU para la población refugiada.

De estos cambios se derivan dos riesgos: la instrumentalización de estas agencias de la ONU y la desvinculación de ellas por parte de Estados donantes clave. Los cambios políticos producidos en los principales Estados donantes podrían conllevar que se redoblen los esfuerzos encaminados a instrumentalizar las agencias de la ONU para impulsar una agenda antiliberal de externalización. En 2018, por ejemplo, Austria y Dinamarca propusieron un plan de externalización a nivel de la UE, en el que se preveía que el ACNUR asumiera la responsabilidad de la tramitación extraterritorial[2]. La agencia, que se ha mostrado siempre cautelosa a la hora de criticar a los Estados donantes, adoptó una postura clara en contra del intento más reciente de Dinamarca de externalizar el sistema de asilo danés en 2021[3]. Sin embargo, más recientemente esta oposición a los planes de externalización se ha ido moderando a medida que dichos planes han ido cobrando impulso en varios Estados europeos.

Asimismo, el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de la UE, al que se oponen firmemente las ONG de asilo y derechos humanos, ha sido acogido por el ACNUR como un paso en la dirección correcta[4]. La fuerte reacción contra el multilateralismo y la hostilidad creciente hacia las personas refugiadas en algunas democracias de ingresos altos podrían motivar la desvinculación de agencias de la ONU. El repliegue de Estados Unidos durante la presidencia de Trump y la reducción del reasentamiento de personas refugiadas en varios países dan cuenta de esta tendencia.

Gestión de la crisis de legitimidad en ciernes

La dependencia que tienen las agencias de la ONU para las personas refugiadas de los principales Estados donantes las mantiene en la cuerda floja, y las obliga a intentar equilibrar su mandato de protección de la población refugiada con los intereses de los Estados. Ante el riesgo de desvinculación de sus principales donantes, se desconoce si las agencias podrían gestionar una reducción de sus fondos ni cómo lo harían. Los Estados donantes más influyentes han socavado gradualmente el espíritu de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y han abierto el camino a la externalización y la disuasión. Esta situación trastoca, y podría incluso suprimir, los fundamentos liberales de las agencias de la ONU para las personas refugiadas y puede dar lugar a una reestructuración antiliberal de las agencias o a su marginación y a una merma en su desempeño.

¿Qué estrategias podrían contribuir a la mitigación de estos riesgos? Hasta la fecha, el ACNUR y el UNRWA se han esforzado por aumentar su presupuesto ampliando su cartera de donantes para incluir a Estados no contribuyentes y a más agentes no estatales, al tiempo que aumentaban las donaciones de los donantes existentes. Sin embargo, nuestro análisis longitudinal muestra que estas estrategias han tenido un efecto limitado. A su vez, ampliar la cartera de donantes y centrarse en Estados no signatarios de la Convención de 1951 también entraña el peligro de desplazar la base de donantes hacia Estados no liberales[5]. Asimismo, en vista del creciente nacionalismo en Estados donantes clave, el ACNUR y el UNRWA no pueden dar por hecho que estos Estados vayan a aumentar su contribución de forma constante, al menos no sin considerarlo una manera de reducir su responsabilidad en la protección de la población refugiada en su propio territorio.

La creación de una red más amplia de socios nacionales como España con ACNUR o Japón para ACNUR —ONG que recaudan fondos y concientizan sobre las necesidades de las personas desplazadas— podría ser una forma de disminuir la dependencia de las donaciones estatales. Actualmente, diez socios nacionales reconocidos por el ACNUR recaudan más de la mitad de los ingresos anuales de la agencia procedentes del sector privado[6]. Las ventajas de este tipo de asociaciones son la diversificación de las fuentes de ingresos, que no haya una tendencia a asignar fondos a fines específicos y la posibilidad de sortear las influencias antiliberales que muestran algunos socios gubernamentales.

Sin embargo, lo más crucial es que las agencias de la ONU para las personas refugiadas busquen maneras de reformar su sistema de financiación. Una opción sería promover un aumento de las contribuciones obligatorias y multianuales. A fin de invertir la tendencia de aumento de la asignación de fondos estatales a fines específicos, el ACNUR ya está dando a conocer el ejemplo de Estados como Noruega y Suecia, que están incrementando su proporción de contribuciones no asignadas a fines específicos[7]. Crear una agencia más estable, previsible y con un rendimiento mayor, así como limitar las oportunidades de politización interna, redunda en el interés de la comunidad internacional. No obstante, aunque estas ideas no son nuevas, hay pocos indicios de que sean influyentes en esta época en que los Estados pretenden aumentar su control sobre la ayuda. Además, el hecho de que el UNRWA tenga más contribuciones multianuales, pero todavía menos estabilidad financiera que el ACNUR, demuestra que cambiar el sistema de financiación, por sí solo, no resolverá el problema.

Las agencias de la ONU para las personas refugiadas no solo deben encontrar la manera de gestionar su frágil estructura de financiación, sino también una crisis inminente de legitimidad. En pocas palabras, se enfrentan a un dilema entre preservar el dinero y preservar sus fundamentos liberales. Asegurarse el apoyo financiero de Estados donantes poderosos podría implicar aceptar una reestructuración antiliberal de la organización y conlleva el riesgo de aumentar la instrumentalización en favor de la agenda de disuasión de las personas refugiadas que tienen algunos donantes. Por otra parte, el uso de su autonomía para reforzar las normas liberales en las que se basa el régimen internacional aplicable a las personas refugiadas entraña el peligro de una merma en la financiación y una posible marginación. Si pretenden seguir siendo agentes pertinentes y legítimos, las agencias no pueden ignorar sus necesidades de financiación ni la importancia de su mandato de protección de la población refugiada. Por lo tanto, el resultado más probable consiste en una estrategia continua de improvisación entre uno y otro imperativo. Sin embargo, ante un panorama geopolítico cambiante y el cuestionamiento creciente de las políticas liberales de asilo, este ejercicio de equilibrio se torna cada vez más difícil.

 

Frowin Rausis
Investigador postdoctoral, Universidad de Ginebra (Suiza)
frowin.rausis@unige.ch
X: @FrowinRausis

Maud Bachelet
Estudiante de doctorado, Universidad de Ginebra (Suiza)
maud.bachelet@unige.ch
linkedin.com/in/maud-bachelet-3532411b9/

Philipp Lutz
Investigador principal, Universidad de Ginebra (Suiza), y profesor asistente, Vrije Universiteit Amsterdam (Países Bajos)
p.lutz@vu.nl
X: @LutzPhilipp

Maud Bachelet y Philipp Lutz agradecen el apoyo financiero de Swiss National Science Foundation (Fundación Nacional Suiza para la Ciencia) (proyecto 208858) y Frowin Rausis el de la Secretaría de Estado para la Educación, Investigación e Innovación de Suiza (contrato 22.00569).

 

^[1] El análisis que se presenta en esta contribución acerca de la financiación de las Naciones Unidas destinada a la población refugiada se basa en las estadísticas de financiación de las agencias correspondientes al período entre 1990 y 2022. Para el ACNUR, se utilizan los estados financieros auditados (1990-2001) y el Informe Global del ACNUR (2002-2022). En el caso del UNRWA, extraemos la información del Informe del Comisionado General del UNRWA (1990-2004) y de los datos oficiales sobre las contribuciones de cada Estado que se presenta en la página web del UNRWA (2006-2022).

[2] Ministerio de Inmigración e Integración, República de Austria (2018) Vision for a Better Protection System in a Globalized World [en inglés] bit.ly/vision-better-protection

[3] ACNUR (2021) “UNHCR Observation on the Proposal for amendments to the Danish Alien Act” [en inglés] bit.ly/unhcr-amendments-danish-alien-act

[4] ACNUR (2024) “UNHCR calls on EU to ensure Asylum Pact is implemented with protection at its core” [en inglés] bit.ly/unhcr-calls-eu-asylum-pact-implemented

[5] Ver Cole Georgia (2021) “Non-signatory donor States and UNHCR: questions of funding and influence” en FMR 67 [en inglés] www.fmreview.org/issue67/cole-3/

[6] Ver la lista de socios nacionales del ACNUR en bit.ly/acnur-socios-nacionales

[7] ACNUR (2024) “Unearmarked funding makes a difference in the lives of people living amidst neglected humanitarian crises” [en inglés] bit.ly/unhcr-unearmarked-funding

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