- November 2024
La falta de transparencia con respecto a cómo y dónde se gasta la financiación humanitaria relacionada con agua, saneamiento e higiene para personas refugiadas sirias en Jordania afecta la posibilidad de planificar una respuesta más sostenible y eficaz en relación con los costos, y plantea interrogantes para el sector.
Un dato anecdótico que se suele repetir entre actores humanitarios en Jordania es que, aunque los campamentos albergan al 20% de las personas refugiadas sirias, estos reciben el 80% de la financiación humanitaria. Esta discrepancia en aspectos de financiación y atención entre las poblaciones urbanas y de campamentos fue el detonante inicial de un proyecto de investigación llevado a cabo por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (International Institute for Environment and Development, IIED) que planteó la siguiente pregunta: ¿qué se podría hacer en pos de la infraestructura sostenible y mejores servicios básicos para todas las partes (personas desplazadas y poblaciones de acogida) si nunca se hubieran construido campamentos? El equipo de investigación optó por enfocarse en aspectos relacionados con agua, saneamiento e higiene (water, sanitation and hygiene, WASH), que representan un problema particular en Jordania, uno de los países con mayor escasez hídrica.
El proyecto se propuso el objetivo de comparar los costos reales correspondientes a agua, saneamiento e higiene en el campamento Zaatari con los costos estimados de una variedad de situaciones relacionadas con agua y saneamiento en un vecindario de la ciudad de Mafraq que alberga a personas refugiadas. Al comienzo del proyecto original, se creyó que sería factible obtener datos financieros sobre los gastos en concepto de agua, saneamiento e higiene en Zaatari. En este artículo se documentan evidencias de que esa información pareciera ser, en última instancia, indeterminable, y de las consecuencias que esto tiene en el diseño de una respuesta a las personas refugiadas que sea más sostenible en términos económicos, sociales y ambientales. Al no haberse registrado datos financieros de manera transparente y exhaustiva, se obstaculiza la posibilidad de reflexionar sobre la provisión de un servicio importante como el de agua, saneamiento e higiene, y de mejorarlo. En términos generales, la tendencia a registrar los gastos por sector, en vez de hacerlo por ubicación, impide realizar cualquier tipo de análisis de la relación costo-beneficios en el apoyo destinado a diferentes poblaciones de personas refugiadas (p. ej., aquellas en campamentos, en comparación con las que están en contextos urbanos).
Agua, saneamiento e higiene en el campamento Zaatari: tensiones políticas y decisiones costosas
Jordania alberga a una de las mayores poblaciones per cápita de personas refugiadas en el mundo. Desde que se creó el Estado jordano, muchas nacionalidades diferentes han intentado vivir en condiciones de seguridad dentro de sus fronteras. La afluencia a gran escala más reciente ha sido la llegada de personas refugiadas sirias desde que se desató la guerra civil en Siria, en el año 2012. Hasta la fecha, la ONU registró más de 630 000 personas refugiadas sirias, y el gobierno jordano estima que el total sería de más de un millón de personas, incluidas personas refugiadas que no están registradas.
En 2012, la cantidad de personas que cruzaban la frontera empezó a aumentar de manera exponencial. Ante esto, y con el apoyo de la ONU, el gobierno jordano construyó el campamento de Zaatari. En el momento más álgido, en abril de 2013, tenía una población de aproximadamente 200 000 personas. Numerosas personas refugiadas se fueron del campamento, ya sea con el apoyo de ‘patrocinadores’ jordanos, lo cual les permitió asentarse en comunidades de acogida, o bien salieron sin tener un permiso formal. La población de Zaatari se estabilizó en 2014 y sigue siendo de, aproximadamente, 80 000 personas. El gobierno construyó un segundo campamento, el de Azraq (abierto en 2014), que alberga a cerca de 40 000 personas. Alrededor del 20% de la población de personas refugiadas sirias en Jordania vive en campamentos y el 80% restante, en zonas urbanas de Mafraq, Irbid y Amán.
UNICEF se ha ocupado de cuestiones relacionadas con agua, saneamiento e higiene para las personas refugiadas en Jordania desde 2012, cuando asumió esta responsabilidad a instancias de ACNUR. En los primeros años, UNICEF llevó a cabo su labor en un contexto de fuerte resistencia, dado que el gobierno de Jordania quería evitar que se construyera infraestructura permanente. El gobierno temía que, si ello ocurría, se transmitiría el mensaje de que las personas sirias podrían estar presentes en el país en el mediano a largo plazo. Esto contribuyó a que, en las primeras instancias, se realizaran intervenciones temporales a un costo sumamente elevado.
En primer lugar, UNICEF dependía de contratistas para implantar instalaciones provisorias de manera rápida y a un costo significativo. En segundo lugar, al inicio fue necesario utilizar camiones para abastecer de agua y retirar aguas residuales y de alcantarillado, lo que representó una solución, de por sí, costosa, y esto se vio exacerbado por maniobras generalizadas de fraude por parte de las empresas de transporte. A su vez, tener que tomar decisiones en forma rápida en el lugar resultó ser muy costoso: Zaatari se ubica sobre uno de los mayores acuíferos de Jordania, y existía el peligro de que las aguas residuales se filtraran hacia estos.
La resistencia del gobierno jordano posteriormente cedió, y en 2013 se empezaron a planificar redes de agua y alcantarillado. Para mediados de 2019, ya se encontraban en funcionamiento tanto el sistema de distribución de agua como la red de alcantarillado, y se suponía que el transporte de agua y aguas residuales en camiones dentro del campamento tenía que haber ya concluido. No obstante, si bien todos los refugios del campamento están conectados a la red de agua, una encuesta de 2022 demostró que el 30% de los hogares indicaba que el suministro de agua no era suficiente para cubrir todas sus necesidades. Diversos informantes clave manifestaron que el ingreso de agua en camiones seguía siendo necesario durante los meses de verano.
Búsqueda de datos financieros sobre gastos en agua, saneamiento e higiene en Zaatari
Tras estas dificultades iniciales, UNICEF ha seguido abasteciendo de servicios de agua, saneamiento e higiene a Zaatari, y completó la transición de un sistema de provisión temporal a otro de carácter más permanente y en red. Pero, ¿a qué costo? ¿Y cómo se compara esto con el costo de la provisión de agua, saneamiento e higiene en una zona urbana? El equipo de investigación implementó varios esfuerzos intensivos para responder a estas preguntas.
Entre 2021 y 2024, el equipo de investigación envió varias solicitudes de entrevistas a personal de UNICEF en oficinas nacionales, regionales e internacionales. Solamente una de esas personas aceptó que la entrevistaran. Sin embargo, no se le permitió que transmitiera datos sobre costos al equipo de investigación.
Se hizo evidente que el equipo tendría que hacer una estimación aproximada de estos costos. Por consiguiente, realizaron una búsqueda intensa en internet para encontrar datos disponibles al público sobre gastos en Zaatari. Su objetivo era crear una cronología de la infraestructura de agua, saneamiento e higiene en el campamento, identificar factores que incrementaban los costos y estimar los costos de las inversiones, las operaciones y el mantenimiento relacionados con estos ámbitos. Estas búsquedas se complementaron con entrevistas semiestructuradas a informantes clave que trabajaban para ONG y otros organismos implicados en la respuesta en materia de agua, saneamiento e higiene.
Por último, el equipo de investigación realizó consultas a representantes del gobierno jordano con respecto al flujo de fondos internacionales dirigido a Zaatari. A partir del año 2015, el gobierno jordano, junto con la ONU, ha emitido periódicamente Planes de Respuesta para Jordania que reflejan las necesidades sobre ‘resiliencia’ (es decir, del país en su totalidad), así como las necesidades de las ‘personas refugiadas’ (tanto en campamentos como en comunidades de acogida). Comprenden los costos relacionados con agua, saneamiento e higiene, pero no incluyen gastos y no siempre se diferencia entre los dos campamentos. El gobierno jordano no pudo aportar datos desagregados sobre gastos o flujos de fondos.
El análisis de documentos en línea despierta dudas acerca de si UNICEF mismo tiene acceso a datos confiables sobre gastos, en función de los cuales ponderar la eficacia de su respuesta. Lo siguiente se extrajo de la evaluación independiente que encargó UNICEF acerca de sus primeros cinco años de su respuesta sobre agua, saneamiento e higiene en Jordania, y que llevó a cabo International Solutions Group (ISG):
“Ni UNICEF Jordania ni el programa sobre agua, saneamiento e higiene llevan un seguimiento de los gastos con fines de gestión. El equipo de evaluación no pudo obtener documentos que mostraran los gastos por año, actividad, componente de programas ni grupo beneficiario. A su vez, el programa no lleva un registro de sus costos indirectos ni de los niveles de gastos administrativos ni generales relacionados con el programa, y esto dificulta la posibilidad de saber qué recursos se precisan para gestionar e implementar el programa o de comparar eso con otros programas semejantes”.
Quienes realizaron la evaluación calculan que el presupuesto del programa sobre agua, saneamiento e higiene fue de, aproximadamente, USD 355 millones entre 2013 y 2017. Concluyen que el 63% del gasto total durante el período se destinó a campamentos, en comparación con las personas refugiadas que viven en otros lugares del país. La evaluación no pudo aportar datos desagregados sobre el costo de la provisión de agua, saneamiento e higiene solamente en Zaatari.
En una segunda evaluación, que contempla el período comprendido entre 2018 y 2022, realizada por IQVIA, se presentan muy pocos datos sobre gastos. La evaluación indica que el presupuesto general para el programa sobre agua, saneamiento e higiene de Jordania correspondiente al período fue de USD 139 millones, pero no se brinda ningún desglose. En el informe hay una tabla que compara los valores planificados anualmente con los efectivamente financiados durante los cuatro años del programa; sin embargo, inexplicablemente, ni el total planificado ni el total gastado equivale a USD 139 millones.
Por último, el equipo de investigación recurrió al Portal de la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (International Aid Transparency Initiative, IATI). La IATI establece un estándar común para la publicación de información relacionada con programas de ayuda y mantiene un portal en línea para conservar los datos.
En el portal de la IATI no había datos para los años comprendidos entre 2011 y 2014, si bien UNICEF asumió la provisión de agua, saneamiento e higiene en Jordania en 2012. Hay algunas cifras correspondientes al período 2015-2020. Los totales registrados sobre proyectos de UNICEF fueron muy inferiores a los costos generales estimados de la respuesta que dio ISG (en el primer informe de evaluación). Muchos de los rubros (por un total de USD 5,7 millones) no podrían marcarse según el tipo, y los que representaban un valor total de USD 60 millones no incluían datos sobre ubicación. Casi no hubo gastos destinados a saneamiento registrados o que pudieran identificarse. Por último, los datos de UNICEF pormenorizaban cantidades irrelevantes gastadas en carpetas con anillos y afiches para visitas de donantes, pero no incluían desgloses de licitaciones de grandes obras de construcción ni acuerdos marco. Esto sugiere que es posible conservar registros, pero que, aun así, estos no se confeccionan o no se comparten con la IATI.
Son varias las razones por las cuales los datos sobre gastos tal vez no se hayan conservado en las etapas tempranas de la respuesta, como la magnitud masiva de la crisis siria, la gran cantidad de donantes y organizaciones de implementación que intervinieron, la rotación frecuente de personal y la falta de incentivos institucionales, conforme a lo destacado antes por ISG. También es posible que haya habido cierta incomodidad institucional ante a los costos elevados de la respuesta sobre agua, saneamiento e higiene, y que esto haya impedido que se publicaran datos sobre costos con los que sí se contaba.
¿Por qué es relevante la falta de datos sobre agua, saneamiento e higiene?
En lo que respecta a la programación, la falta de transparencia sobre los costos del campamento impide que haya un debate sobre la eficacia de las soluciones técnicas implementadas en materia de agua, saneamiento e higiene o las consecuencias a largo plazo de las decisiones tomadas en la etapa de emergencia. Es probable que los especialistas en agua, saneamiento e higiene y los responsables de programas no hayan extraído enseñanzas del caso de Zaatari. Pero también han implicancias a nivel nacional y mundial.
Dentro de Jordania, si no hay una comprensión cabal de los costos actuales e históricos de Zaatari, no es posible realizar un análisis de la relación costo-beneficios que implica albergar a personas refugiadas en campamentos, en comparación con zonas urbanas. Este sería un ejercicio importante para todos los sectores, pero resulta particularmente crítico para el de agua, saneamiento e higiene, ya que el aumento de la población desde 2012 y el cambio climático han exacerbado la escasez hídrica crónica que hay en Jordania. Invertir en aspectos de agua, saneamiento e higiene en las ciudades de Jordania, donde muchos hogares solamente reciben agua una vez por semana, podría reducir las pérdidas inmensas de agua por el deterioro de los sistemas debido al paso del tiempo y alivianar las presiones sobre mujeres y niñas que se ocupan de la gestión del agua, es decir, llenar tanques de agua, lavar la ropa el ‘día que hay agua’ y juntar y almacenar aguas grises para su reutilización.
Si bien este estudio aborda un único campamento y un solo sector, la falta de transparencia y el no haber registrado datos sobre ubicación para el gasto humanitario no son algo que afecte únicamente a Jordania ni al sector de agua, saneamiento e higiene. Incluso la información básica sobre las poblaciones de personas refugiadas que están en campamentos a nivel global no se considera fiable. Como consecuencia de esto, es muy difícil comparar el costo per cápita de albergar a personas refugiadas en campamentos con el de acogerlas en áreas urbanas.
A nivel global, conforme se intensifican las presiones sobre la ayuda humanitaria, una mayor transparencia en los gastos aportaría evidencias al sistema internacional para formular recomendaciones y tomar decisiones informadas sobre la respuesta más eficaz en relación con los costos a las crisis persistentes de desplazamiento. A su vez, el abandono gradual de la estrategia consistente en albergar a personas refugiadas en campamentos, que consume una gran cantidad de recursos y resulta insostenible en términos ambientales, y su reemplazo por una respuesta más orientada al desarrollo, podría llevar a localidades y ciudades del sur global que acogen a personas refugiadas el financiamiento que necesitan de manera apremiante, lo cual beneficiaría tanto a personas desplazadas como a quienes residen allí desde hace tiempo. Esto implica el potencial de crear mecanismos de seguros o financiación alternativa, alivianar la presión sobre los presupuestos humanitarios y asegurar intervenciones más sostenibles para las poblaciones de personas refugiadas que estén en esa situación de manera prolongada.
Lucy Earle
Directora, Grupos de Asentamientos Humanos
IIED, Reino Unido
lucy.earle@iied.org
X: @lucyurbanearle
Kate Crawford
Directora Técnica
KLH Sustainability, Reino Unido
Margarita Garfias Royo
Catedrática en Infraestructura y Desarrollo, The Bartlett School of Sustainable Construction, University College London, Reino Unido
m.garfias@ucl.ac.uk
linkedin.com/in/margaritagarfias/